Identidad e imagen corporativa para el sector público 3

Uno de los problemas que presenta el actual Ministerio del Interior y Justicia es que no cuenta con una identidad corporativa. La creación de la identidad corporativa determina en cierto grado el buen desempeño de la administración pública; dicha identidad es el conjunto de características (atributos) que permiten diferenciarla de otras organizaciones, independientemente de cómo sean

percibidas en su contexto exterior (Sanz de Tejada, citado en Friedmann, 2004, P.

159). En realidad, hoy se percibe, de manera generalizada, al Ministerio del

Interior y el Ministerio de Justicia, como si se tratara de dos entidades aparte; así se siente al interior de sus dependencias por parte de los propios empleados y funcionarios. No obstante, si bien comparten las mismas funciones y objetivos misionales, los temas de justicia nunca pudieron ser, hasta el momento, integrados con los temas del interior. Esta situación genera entonces una fragilidad institucional, en tanto que se reconoce la existencia de un ministro dedicado a los temas del gobierno, pero en la rama judicial no se reconoce la existencia de un ministro dedicado al tratamiento de temas de justicia.

Actualmente no sólo se percibe al Ministerio del Interior y al de la Justicia como si se tratara de dos entidades totalmente diferentes, sino que también, la concepción de un “nuevo sector” de la administración pública, el sector Interior y Justicia, continúa siendo considerada irrelevante en tanto que manejan dos temas difícilmente equiparables. Incluso desde el estudio técnico que sustentó la fusión, realizado por Fernando Londoño Hoyos en calidad de Ministro de Justicia y del Derecho encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Interior, Juan Carlos Vives Menotti (Viceministro del Interior), y María Margarita Zuleta González (Viceministra de Justicia y del Derecho), se hace notoria la imposibilidad de fusionarlos, sin desechar la posibilidad de agregarlos. Muestra de ello es que se reconocen los dos ministerios como los encargados de formular políticas de Estado para cada uno de los sectores que manejan:

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“Los Ministerios han sido rectores de la política gubernamental para los sectores que lideran, situación que con su fusión no cambia sino que por el contrario se fortalece, al unir en un solo Ministerio las políticas del Estado, su misión de establecer una política integral y coordinada de Estado para el fortalecimiento de la democracia, de la justicia y de los mecanismos de protección a los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política.”3

2. NEO INSTITUCIONALISMO:

Para el análisis aquí realizado, es relevante recordar que el Estado, que es una concepción mucho más amplia que la de gobierno, funciona por medio de un aparato institucional. En este sentido, como lo destaca Ferrel Heady citando a Fesler, las instituciones están compuestas por una multitud de partes que comparten 5 características interrelacionadas: emprenden acciones, adoptan valores definidos, tienen antecedentes o historia, comparten culturas organizacionales y mantienen estructuras de poder (citado en Heady, 2000, P.46). Estas cinco características están presentes en cada uno de los ministerios estudiados: tanto en el Ministerio del Interior como en el de la Justicia y el Derecho, había una historia que se remontaba incluso, en el caso del Ministerio de Justicia, al siglo XIX; de este modo, cada ministerio emprendía acciones relacionadas con su sector, tenían culturas organizacionales y estructuras de poder al interior de la organización misma. No obstante, con la “fusión” de estos dos ministerios, la organización resultante empieza a construir una cultura organizacional y una identidad corporativa propia que aún está en proceso de consolidación, como se explicó en el aparte anterior desde el análisis de la nueva gestión pública. Igualmente, la estructura de poder al interior de la organización se hizo más vertical en contraste con el ideal de aplanarla por medio de la fusión; asimismo, la transformación que sufrieron los dos ministerios al unirse en uno

3_{Estudio Técnico, [En línea] disponible en:}

http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Gobierno/ReformadelEstado/DocumentosyNormas/EstudiosT%C3%A9c nicosyDecretosdeRedise%C3%B1os/SectorInteriorydeJusticia/tabid/424/Default.aspx Recuperado abril 2008.

40 sólo, forma parte de la historia de cada sector, pero es imposible hablar de una historia de un sector de Interior y Justicia, ya que las diferencias entre los mismos hacen imposible la unión de los dos sectores. Quiere decir esto que la fusión fue una cuestión netamente organizacional, sin tener en cuenta que en estos procesos de reacomodamiento, primero aparece la necesidad, luego la función y por último, el órgano. Este análisis parece haber estado ausente en este proceso.

Entendiendo de ésta manera al Ministerio del Interior y Justicia como una institución del Estado colombiano, es posible dar por superado el inconveniente que nos advierten los neo institucionalistas con respecto a la diferencia entre organización e institución; al respecto, los neo institucionalistas ven el concepto de

institución como el conjunto de reglas que articulan y organizan las interacciones

económicas, sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales (Ayala,

1999, P.63); mientras la definición de institución planteada anteriormente hace

referencia a un conjunto de reglas y normas (formales e informales), las

organizaciones hacen referencia al terreno sobre el cual los individuos se

relacionan y organizan para emprender acciones colectivas, de acuerdo con las reglas contenidas en las instituciones existentes (Ayala, 1999, P.64). Sin embargo, como lo señala José Ayala, en la medida en que las organizaciones están regidas por las instituciones también se las puede considerar como tal. Es el caso de los Estados; en la medida en que estos se estructuran a partir de reglas de juego formales, éstas determinan la totalidad del aparato estatal, lo configuran y le dan forma, convirtiendo a las grandes organizaciones estatales en instituciones políticas. Es así como, para dar solucion a dicho problema metodológico, este trabajo insiste en la posición teórica del nuevo institucionalismo en la teoría organizacional, donde el enfoque está en las estructuras organizacionales y en los procesos.

41 La importancia de las instituciones dentro de las organizaciones radica en su capacidad para reducir los costos y la incertidumbre, paralelamente a su capacidad para generar mayores niveles de envolvimiento de los agentes en el intercambio. Según Ayala, “las instituciones permiten combinar habilidades, estrategias y esfuerzos de coordinación para ampliar las fronteras de producción, al tiempo que se expande el bienestar social”.

Partiendo entonces de su formalización en la ley, existen dos tipos de instituciones: las instituciones formales, consideradas como las reglas escritas en

leyes y reglamentos, y concebidas por los individuos para solucionar problemas especificos de coordinación económica, social y política. En este caso, mientras el Ministerio del Interior es el encargado de la coordinación política de la nación, el Ministerio de Justicia era el encargado de la coordinación judicial por medio de la formulación de la política de justicia que rige el país y que es el marco de acción de la rama judicial. En este sentido, los dos ministerios servían como ente coordinador con las otras dos ramas del poder público, es decir, del ejecutivo con el legislativo y el judicial. No obstante, la fusión debilitó la capacidad del Ministerio de Justicia y del Derecho de entablar un dialogo constante y amigable con la rama judicial; esta relación se ha visto vulnerada en el nuevo ministerio del Interior y Justicia debido a que no hay confianza entre las altas cortes y el Ministro del Interior y Justicia, puesto que éste es visto simplemente como el Ministro de la política, desconociendo sus capacidades como Ministro de Justicia. El otro tipo de instituciones es de las instituciones informales, que hacen referencia a las reglas

no escritas acumuladas con el transcurrir del tiempo, razón ésta por la que estan instauradas en los usos y costumbres.

Según esta tipología, las instituciones formales como el Ministerio del Interior y Justicia, son de origen estatal en tanto que fueron creadas por medio de leyes, que posteriormente fueron modificadas por la ley 790 de 2002, y que, por ende,

42 implican sanciones de tipo legal; mientras que las instituciones informales son de carácter social puesto que tienen su origen en los usos y las costumbres, lo que implica que su incumplimiento no conlleve a sanciones legales sino sociales.

Tabla 1: Tipos de Instituciones

INSTITUCIONES EJEMPLO ORIGEN SANCIONES

Formales Reglamentos y leyes Estatal Legales

Informales Reglas no escritas,

usos y costumbres Social No legales

Fuente: Elaboración propia.

Según Robert Goodin, las instituciones pueden nacer o transformarse de tres formas diferentes: primero, por accidente, lo que implica que no juegan fuerzas de

la necesidad natural o social, ni mecanismos que impulsen los cambios; la segunda, por evolución, donde hay mecanismos de selección que determinan la

supervivencia de las instituciones y las que sobreviven por más tiempo pueden considerarse como “mejor adaptadas” a su respectivo ambiente. Tercero, por

intervención intencional, donde el cambio puede ser efecto de una intervención

deliberada por parte de individuos que buscan un objetivo (Goodin, 2003, P.41).

Quiere decir esto, que desde el análisis neoinstitucional, el nacimiento de una nueva institución en el aparato estatal como lo fue la fusión de los ministerios del Interior con el de la Justicia, estuvo determinado, como se vió en el análisis realizado desde el New Public Management, por mecanismos de selección organizacional, como lo son las nuevas concepciones gerenciales, que promovían la reducción del aparato estatal con fines económicos; del mismo modo, la fusión de estos dos ministerios es una intervención intencional, cuyo origen esta

43 directamente relacionado con una promesa electoral del presidente Alvaro Uribe, claramente encaminada hacia la austeridad del gasto público.