Posiciones a favor y en contra del Ministerio del Interior y Justicia

De las ocho personas entrevistadas, sólo dos muestran posiciones a favor de la fusión del Ministerio del Interior con el de la Justicia y el Derecho; cabe destacar que en los dos casos se trata de funcionarios activos del Ministerio del Interior y Justicia. Es pertinente entonces mencionar las principales razones, a favor y en contra de la fusión, percibidas en las entrevistas realizadas.

Las posiciones a favor de la fusión pueden ser resumidas en relación con dos aspectos a destacar: por un lado, existe una posición que hace referencia a que, a

63 partir de la reforma constitucional de 1991, por medio de la cual se creó el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Justicia y del Derecho habría perdido un gran número de funciones que pasaron a ser manejadas por otras entidades. En este sentido, según Fernando Marín, funcionario del nivel profesional en el actual Ministerio del Interior y Justicia, y que estuvo vinculado anteriormente al Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho no estaba cumpliendo con un número de funciones, acordes con la partida presupuestal que recibía, por lo que era considerado como un “monstruo burocrático” y se estaba incurriendo en un gran costo social por la ausencia de una entidad fuerte dedicada al manejo de la política de justicia.

De otro lado, está el aspecto de la complementariedad de los temas que eran manejados por los dos ministerios. Según esta postura, el tema de la formulación de la política de justicia, que corresponde al Ministerio de la Justicia y del Derecho, puede ser manejado también por el Ministerio del Interior en tanto que éste último es el encargado de la formulación de la política de gobierno y la justicia es también una política de gobierno; en este sentido, existe entonces una compatibilidad en la función principal de los dos ministerios, en tanto que son los encargados de formular la política de los sectores que manejan, es decir, del sector interior y del sector justicia.

Por su parte, las posiciones de quienes se encuentran en contra de dicha fusión, muestran distintas percepciones, todas relacionadas con el debilitamiento que sufrió el sector justicia con dicha reforma. De tal suerte que se esgrimen cinco razones principales para estar en contra de la agregación de estos dos ministerios de la rama ejecutiva.

La primera de ellas, contraria a la posición de quienes están a favor de la fusión, tiene que ver con la incompatibilidad de los temas manejados por el Ministerio del

64 de un ministerio es consolidar la macro política del sector administrativo del cual está encargado, se percibe, desde afuera del Ministerio del Interior y Justicia, como irrelevante pensar que, por el hecho de que el sector interior tiene que ver con la política, entonces éste puede llegar a tener cierto grado de afinidad con la formulación de la política de justicia.

Esta posición se basa entonces en la diferencia formal existente entre los dos ministerios, en tanto que los temas que manejan son completamente distintos; mientras el Ministerio del Interior está asociado a la disciplina, el Ministerio de Justicia y del Derecho está relacionado con el control, con la imparcialidad. Para Eduardo Barajas, fundir estos dos ministerios es, de una u otra forma, asimilar la imparcialidad a la disciplina, que en esencia son completamente diferentes. Dicha posición es compatible con la de Carlos Barragán, asesor del actual Ministerio del Interior y Justicia, quien dice que dicha incompatibilidad se manifiesta en el hecho concreto de que en la mayoría de los países siempre está separado el sector interior del sector justicia (Ver Anexo III). En América Latina, Venezuela, al igual que Colombia, cuenta con un ministerio dedicado al tratamiento de los temas concernientes al gobierno y a la justicia; por su parte, países como Perú, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay, Argentina y México, cuentan con un ministerio dedicado exclusivamente al sector justicia y otro al sector gobierno o interior, o con uno de los dos. Es este el caso también de países como los Estados Unidos de Norte América, España, Francia, Alemania, Italia e Inglaterra10.

En segundo lugar, tal y como lo afirma Augusto Ramírez Ocampo (Ver Anexo III), desde el momento en que se fusionaron estos dos ministerios, cuyas funciones

10 _{Brasil y Perú cuentan con un Ministerio de Justicia, pero no tienen en su estructura Ministerio del Interior;} caso contrario, Uruguay y Paraguay cuentan con un Ministerio del Interior, pero no tienen en su estructura Ministerio de Justicia. Los demás países citados cuentan tanto con un Ministerio del Interior, como con un Ministerio de Justicia. Ésta información fue tomada de páginas oficiales correspondientes a cada país, que serán citadas en las Referencias Bibliográficas del trabajo.

65 son totalmente diferentes, se quebrantó la armonía entre la rama ejecutiva y la rama judicial, consolidada por el constante dialogo entre éstas, realizado a través del Ministerio de Justicia y del Derecho. El rompimiento del diálogo entre las dos

ramas del poder se da debido al grado de imparcialidad que debe tener el Ministro

de Justicia y del Derecho; en tanto que éste se convirtió también en un Ministro del Interior, dejó de ser percibido, en las altas cortes, como un ministro dedicado a la majestuosidad de la justicia, debido a que sus funciones como Ministro del Interior le reclaman más tiempo y una mayor cercanía al alto gobierno, lo que entre otras cosas resulta contraproducente para la justicia.

Para Gloria Borrero, directora de la Corporación Excelencia en la Justicia, los ministros que ha habido hasta el momento en cuanto al sector interior y justicia, han sido ministros mucho más afines al tema del interior que al tema de la justicia (Ver Anexo III); y es precisamente esta cercanía la que hace que el Ministro del Interior y Justicia no sea percibido en las altas cortes como un Ministro de Justicia. No obstante, si bien el ministro no tiene una buena aceptación en la rama judicial por sus responsabilidades como ministro del interior, el vacio generado en cuanto comunicación con la rama judicial, tampoco puede ser suplido por el Vice Ministro de Justicia, en tanto que, tal y como lo afirma Rafael Nieto Loaiza, éste debe actuar siempre bajo la órbita de su jefe inmediato, es decir, el Ministro del Interior y Justicia; y en la medida en que éste último no le da la relevancia que requiere el tema de la justicia, el vice Ministro de Justicia no puede actuar como canal de comunicación, a lo que se suma el hecho de que, en últimas, esta termina siendo una función directa del ministro en calidad de tal, y no del Vice Ministro de Justicia (Ver Anexo III).

En tercer lugar, esta fusión se planeó y realizó como una estrategia por medio de la cual se podría llegar a reducir los gastos administrativos de la nación; en este

66 fusionó las dos entidades (ley 790 de 2002) fue desvertebrar una necesidad del Estado, como lo es contar en su estructura con un Ministerio de Justicia, y se reemplazó un ministro por un vice ministro, es decir, que se eliminó un cargo. Asimismo, para Ramírez Ocampo esta decisión obedeció a una promesa electoral del actual presidente Álvaro Uribe, ligada a una idea de recorte institucional, que entre otras cosas no era nueva, puesto que siendo gobernador de Antioquia (1995-1997) había reducido sensiblemente los gastos administrativos del departamento. Y fue precisamente la austeridad del gasto, como lo afirma Carlos Barragán, la bandera del Manifiesto Democrático, que fue el plan de gobierno que Uribe presentó para ser elegido como presidente en su primer mandato. Sin embargo, la reducción generada en el gasto público no fue tan significativa como se presumía.

Un cuarto argumento se teje en torno a la relación entre el sector interior y el sector justicia, en tanto que en la nueva organización del ministerio, los temas

relativos a la justicia parecen haber quedado relegados ante los temas del interior.

Al respecto, Jaime Castro Castro, quien se desempeñó como Ministro de Justicia y del Derecho (1973-1974) y como Ministro de Gobierno (1984-1986) dice lo siguiente: “El servicio público de la justicia es muy inconstante y por eso siempre había tenido su propio ministerio; al fusionarlo con el Ministerio del Interior, que es

el de la política, volvieron a la justicia el “patio trasero” de los asuntos políticos”.

Asimismo, Ramírez Ocampo reconoce que las diferencias entre las funciones del Ministro del Interior y el Ministro de Justicia, hacen que, sin menospreciar la calidad y la importancia de la justicia, se requiera más tiempo para cumplir las funciones del interior, por lo que el Ministro del Interior y Justicia deja relegada la justicia. Esta posición se corresponde con la de Carlos Barragán, quien al hacer un balance de lo que ha sido hasta el momento el Ministerio del Interior y Justicia reconoce que los principales proyectos liderados por el ministro, han estado ligados a la parte del gobierno. En este sentido, según Gloria Borrero, se están dejando de lado temas cuyo tratamiento corresponde al Ministerio de Justicia y del

67 Derecho, como lo es el tema de la adecuación del derecho a un mundo cada vez más globalizado. Resumidas cuentas, esta posición se engloba en el hecho de que el resultado de la fusión fue la agregación de los dos ministerios, solo que, como lo señala Eduardo Barajas, quitándole importancia a la justicia y dándole menos reconocimiento desde el lugar que ocupa en la organización estatal (Ver Anexo III).

Por último, una quinta razón que se esgrime en contra de dicha fusión y que fue percibida en las entrevistas realizadas, tiene que ver con el hecho de que, con la pérdida de un ministerio propio, la justicia se bajó de nivel. Gloria Borrero dice al respecto que esto es evidente en tanto que antes había un Ministro de Justicia y del Derecho, en cambio, ahora hay un Vice Ministro de Justicia. Esto se debe a que si bien sobre el Ministro del Interior y Justicia recaen las funciones de los dos ministros que había con las dos entidades anteriores, éste no es reconocido como un Ministro de la Justicia, en tanto que sus funciones como Ministro del Interior le exigen más tiempo y quebranta las condiciones de neutralidad y equidad inherente a la justicia. La ausencia de un ministro dedicado, específicamente al manejo del tema de la justicia, tiene como consecuencia inmediata que no haya un representante directo de este sector en el Consejo de Gobierno; esto dificulta que el Ministro de Interior y Justicia pueda prestar atención a los dos grandes temas que maneja en los Consejos de Ministros.

68 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

El afán por modernizar el Estado colombiano ha sido una de las principales preocupaciones por los gobiernos de turno; cada vez que un nuevo mandatario sube al poder, esto resulta en una serie de disposiciones para poner a tono el aparato institucional, por medio del cual tiene su accionar el Estado, con las nuevas corrientes políticas, sin desconocer las demandas emitidas desde la población en general. La necesidad de modernizar el aparato estatal surge como respuesta a la búsqueda de un estado sostenible y equitativo, eficiente y con capacidad para responder a las demandas y aspiraciones de los ciudadanos por medio de políticas públicas11. En este sentido, vemos claramente como los intentos modernizadores, y específicamente aquellos cuya premisa principal se inscribe en la reducción de gastos como estrategia para mejorar la efectividad y eficacia del Estado, están basados en concepciones gerenciales, que promueven la reducción o contracción del aparato burocrático para hacer más ágil su gestión y mejorar los rendimientos económicos de la entidad. En el caso colombiano, la modernización del Estado no ha sido una labor fácil en tanto que se trata de un país con altos índices de violencia e impunidad, problemas de corrupción, con un gobierno desprestigiado permanentemente por las acciones de algunos de sus funcionarios y gran cantidad de demandas por parte de la sociedad que clama para que sus solicitudes les sean resueltas.

La fusión del Ministerio del Interior con el de la Justicia y del Derecho termina siendo una decisión que obedeció a una promesa electoral y cuyo objetivo principal era dar un golpe de opinión pública. Dicha fusión fue sustentada en la austeridad del gasto como un objetivo a alcanzar para superar la crisis económica por la cual estaba atravesando el país. Sin embargo, desde que se implementó la

11 _{FRIEDMANN, Reinhard (2004).}

La modernización del Estado – hacia un Estado inteligente en EL ESTADO LEAN: REINGENIERÍA TOTAL DE LA GESTIÓN PÚBLICA. Fundación Konrad Adenauer. Chile. Pág. 34.

69 ley 790 de 2002, por medio de la cual se fusionaron estos dos ministerios dando origen al Ministerio del Interior y Justicia, distintos sectores del gobierno, de la oposición, e incluso de la sociedad, han clamado por la reversión de la decisión bajo el argumento, casi constante en todas las posiciones aunque todas son diferentes, de que la justicia había perdido, en cierta forma, protagonismo en el Estado.

En la medida en que los sectores fusionados presentan incompatibilidad, temática y misional, las deficiencias al interior de la institución “fusionada” se hacen presentes en factores como la estructura organizacional, los objetivos misionales, la planta de personal y por ende, en la identidad organizacional; dicha incompatibilidad es fundamental para entender por qué se puede hablar en esta monografía en términos de “agregación” más no de “fusión”, en tanto que lo que se realizó fue simplemente un ejercicio de reorganización de dos entidades, a todas luces diferente, para luego integrarlas bajo la dirección de una sola persona, con un cargo que alude al de los directores de primer orden de los ministerios anteriores, pero manteniendo la estructura misional de cada uno de ellos por separado, ya que la naturaleza de los temas que manejaban los hacen totalmente incompatibles. Muestra de ello es el hecho de que las direcciones de los dos ministerios siguieron separadas por temas sectoriales, lo que refuta totalmente el argumento esgrimido para integrar estas dos entidades según el cual había una compatibilidad temática que hacia viable la consolidación del nuevo sector Interior y Justicia.

Asimismo, se creía que la fusión iba a generar una reducción de gastos considerable; sin embargo el resultado esperado no concuerda con la realidad. Si bien la reducción de gastos de personal fue evidente en los primeros años de funcionamiento de la nueva entidad, con el transcurrir del tiempo estos se han ido incrementando considerablemente. Por su parte los demás gastos de

70 funcionamiento y los gastos de inversión también tuvieron un incremento considerable desde el año 2002 hasta el año 2007. Ahora, si la pretensión inicial era generar un ahorro que tuviera un impacto en el presupuesto de la nación, éste no se generó de la forma esperada; esto se debe a que el ahorro generado por la reducción de cargos en un ministerio no es un factor determinante en el monto fiscal de un país.

Pero la fusión de dos de los sectores administrativos más importantes de la nación, tampoco tuvo los resultados esperados. El peso de las funciones exigidas por cada sector al Ministro encargado, hace que la balanza esté desequilibrada y se vea deteriorado el sector justicia, en tanto que, como Ministro de Interior, el jefe de la nueva cartera debe estar más tiempo inmiscuido en los asuntos del gobierno que en los de justicia. Y su ausencia en ciertos momentos no puede ser suplida, al menos completamente, por el Vice Ministro de Justicia, ya que éste no tiene el mismo peso en la opinión pública que puede llegar a tener un ministro. Esta situación genera además un detrimento del sector justicia, que es el más afectado con la medida en cuestión.

A lo largo del estudio se muestra, entonces, que es visible la agregación de los sectores interior y justicia, en donde se ha presentado hasta el momento un desequilibrio, en donde el sector interior ha resultado ser el menos perjudicado, ha generado un vacío en la organización estatal y en los mecanismos de interlocución entre las ramas del poder público. Mientras dicha interlocución se fortaleció con respecto a la rama ejecutiva y la legislativa, también se deterioró en relación con la rama ejecutiva y la judicial. Y cabe decir que se fortaleció, por un lado, porque se reorganizó una entidad, mientras que por el otro lado, aunque se reorganizó la entidad parece haberse bajado de status, desde el lugar que ocupa la justicia en la organización estatal.

71 En este sentido, si la naturaleza de la decisión de fusionar las dos instituciones era la de generar un ahorro y reorganizar su estructura para volverlas más eficaces y eficientes, bien se habría podido hacer un ejercicio de reingeniería política al

interior de cada entidad, racionalizando gastos y disminuyendo costos, pero sin llegar a sacrificar, deteriorar o depredar uno de los sectores administrativos más importantes en la nación, como lo es el sector justicia. Esta reingeniería habría podido generar en un corto plazo los mismos resultados en cuanto a reorganización de funciones, personal y presupuesto, en un marco de fortalecimiento institucional, con el objetivo de volver más eficiente y eficaz la entidad, sin la necesidad de llegar a desaparecer todo un ministerio.

72 ANEXOS.

ANEXO I. Estructuras Organizacionales.

Fuente: Estudio Técnico [En Línea] disponible en:

http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Gobierno/ReformadelEstado/DocumentosyNormas/EstudiosT%C3%A9cnico syDecretosdeRedise%C3%B1os/SectorInteriorydeJusticia/tabid/424/Default.aspx

73 Estructura Ministerio del Interior

CONVENCIONES Fuente: Elaboración propia basado en Decreto 2618 del 2000. Despacho del Ministro de Justicia

Oficina Asesora Jurídica Oficina de Asuntos Internacionales de Justicia

Oficina Asesora de Planeación Oficina de Control Interno Entidades Adscritas y Vinculadas Despacho del Viceministro de Justicia Secretaria General Dirección de Políticas de Justicia Dirección de Acceso a la Justicia y Fomento da los Medios Alternativos de Solución Dirección de Centros de Conciliación Arbitraje y Amigable Composición Dirección de Política Criminal y Penitenciaria Dirección de Política de Drogas y Estupefacientes Dirección de Defensa Judicial de la Nación Dirección del Derecho y de Ordenamiento jurídico Fondo de Infraestructura Carcelaria (FIC) Órganos de Asesoría y Coordinación Consejo Superior de Política Criminal y Penitenciaria Consejo Superior de Carrera Notarial Consejo Nacional de Estupefacientes

74 Estructura Ministerio de Justicia y del Derecho

CONVENCIONES Fuente: Elaboración propia basado en Decreto 1624 de 2002. Despacho del Ministro del Interior Oficina Asesora de Planeación Oficina de Control Interno Oficina Asesora de Comunicaciones Entidades Adscritas y Vinculadas Despacho del Viceministro Secretaria General Órganos de Coordinación y Asesoría Dirección General de Asuntos Políticos y Electorales Subdirección de Ordenamiento Territorial y Descentralización Dirección General para las

Comunidades Negras, Minorías Étnicas y

Culturales Dirección General para el

Desarrollo de la Acción Comunal y Participativa Dirección General de Asuntos Territoriales Dirección General de Orden Público y Convivencia Ciudadana

Subdirección Unidad de Auditoria Especial de Orden Público Dirección General de Asuntos Indígenas Subdirección de Políticas y