ETAPA III: ESTRATEGIAS DE ASOCIACIÓN
3.3. Implementación de la agenda de eficacia y calidad de la ayuda
18. Como instrumento de asociación, el MAP Ecuador España ha permitido un avance po- sitivo en la implementación de los Principios de Eficacia y Calidad del Desarrollo, en la re- lación entre los socios, y en las intervencio- nes. No obstante, se han identificado áreas de mejora sobre las que se debe profundizar. 19. Los actores ecuatorianos homólogos, socios
principales del acuerdo que se alcanza, SE- TECI y SENPLADES, tienen un grado eleva- do de empoderamiento de sus funciones y de las políticas públicas que son de referencia en el MAP Ecuador – España. Esto demuestra un nivel de apropiación elevado por su par- te en relación a sus políticas de desarrollo, y también un referente claro para la definición y conservación de las prioridades del acuer- do, de forma que favorece la consecución de progresos en los principios de alineamiento y apropiación, en un contexto de reforma ins- titucional. Esto se complementa con la natu- raleza del instrumento MAP y los supuestos adoptados en su implementación en Ecuador, respecto a estos principios.
20. Por lo que respecta al principio de apropiación, y siguiendo lo que se establece en la conclu- sión 3, si bien el nivel de apropiación respecto al MAP es alto por parte de SETECI y la OTC, no ocurre lo mismo con otros actores tanto ecuatorianos como españoles (GADS, Coo- peración Descentralizada española, ONGD, empresas, etc.). Por parte del equipo evalua-
dor se considera que esto está relacionado con la percepción generalizada de que se trata de un acuerdo bilateral, y por tanto el resto de actores, aunque participen en los procesos de diálogo y consulta, no influyen suficientemente en el resultado final del acuerdo. Una conse- cuencia de este bajo nivel de apropiación es la baja coordinación entre actores que se ha conseguido. Ocurre lo mismo con las ONGD, que consideran que es un acuerdo bilateral, y lo tienen como referencia en la medida que las convocatorias o la financiación lo requiera, pero no como un plan estratégico que les invo- lucre. El nivel de avance en la implementación de este principio en lo que afecta al MAP es por tanto limitado, y presenta distintos grados de avance en los distintos actores.
21. En el caso de los socios ejecutores de las intervenciones del MAP, su nivel de apropia- ción respecto a los proyectos es alto, tanto en el caso de ejecución bilateral, como ONGD, como OMUDES. Han sido líderes en todo el proceso de diseño, gestión y seguimiento de las intervenciones. No obstante, en el caso de los socios ejecutores de intervenciones bilaterales, conviene distinguir entre un nivel de apropiación formal, relacionado con el empoderamiento y liderazgo de las propias instituciones, y otro más variable que se pue- de comprobar en el nivel de respuesta y prio- rización real que se da a la ejecución de la intervención. Esta priorización real viene con- dicionada por factores actuales del contexto ecuatoriano como cambios institucionales, de prioridades políticas y de los equipos de ejecución de los proyectos.
22. En cuanto al principio de alineamiento, se concluye que el MAP ha permitido conseguir avances positivos en la implementación del principio. Si bien se han cumplido todos los compromisos realizados respecto al apoyo de las estrategias, instituciones y procedi- mientos nacionales de desarrollo de Ecuador, estos avances no se realizan en la misma me- dida por todos los actores de Cooperación Española. Pues aunque se puede decir que las decisiones de alineamiento se cumplen para los proyectos de ejecución bilateral y otros financiados por AECID, esto no ocu- rre con otros financiadores y por tanto con la Cooperación Española en su totalidad.
• Estos avances positivos se apoyan en el cambio ocurrido de unidades de ejecución
conjunta por directa, y la utilización de nor- mas y sistemas nacionales para el manejo de programas y proyectos de inversión pú- blica.
• También se concluye que, si bien estos avances han producido efectos positivos en la apropiación y en el aumento de ca- pacidades técnicas de los socios, esto también ha afectado a los niveles de imple- mentación de los proyectos de ejecución bilateral y por tanto, en la consecución de resultados de desarrollo.
• El elevado nivel de rotación y cambios en las instituciones afecta también al aumen- to de capacidades que se hubiera podido conseguir, con una mayor estabilidad en los equipos. Todo ello evidencia la dificultad de equilibrar la relación entre alineamiento, efi- cacia, eficiencia y sostenibilidad.
23. Por lo que respecta a la concentración, se puede hablar de un avance en la implementa- ción de este principio, si bien este es relativo tomando como referencia el elevado número de sectores en los que ha trabajado la Coo- peración Española durante el período del MAP. Con los datos analizados, aunque se ha visto una tendencia progresiva favorable, no se ha podido evidenciar el cumplimiento del 70% de concentración comprometida en los sectores priorizados. El hecho de que sean 5, a los que se añaden 4 complementarios, no se puede considerar un ejercicio real de concentración sectorial. No se ha evidencia- do incentivos para que el resto de actores y financiadores de Cooperación Española se alineen a los objetivos de concentración. Si bien se ha evidenciado ejercicios de priori- zación y concentración geográfica durante el MAP estos no han sido incorporados al mis- mo, ni tienen alcance de toda la Cooperación Española. Si bien se puede decir que las de- cisiones de concentración se cumplen para los proyectos de ejecución bilateral y otros financiados por AECID, esto no ocurre con otros financiadores y por tanto de la Coope- ración Española en su totalidad.
24. Por lo que respecta a la coordinación de la Cooperación Española, factor que es la base de muchos de los supuestos de la Teoría del MAP, no ha habido avances en la implemen- tación de este principio. Es reseñable que los tres instrumentos de coordinación estableci- dos por el MAP, tanto el Grupo Estable de
Coordinación, como el Equipo País, como las Mesas Sectoriales de la Cooperación Espa- ñola, no han demostrado ser eficaces en la articulación de actores. Las causas pueden estar relacionadas con la falta de implementa- ción sistemática y eficaz de medidas e incen- tivos definidos en la metodología. Aunque se reconoce el impulso positivo de las Mesas de Coordinación sectorial al comienzo del MAP, estas fueron perdiendo fuerza, y la única que consiguió resultados reseñables fue la de género. El Grupo Estable no ha conseguido cumplir con las funciones encomendadas y no ha evidenciado resultados significativos de coordinación de los actores de Cooperación Española en Ecuador. Por otra parte, se con- cluye que el Equipo País tampoco consiguió coordinar y generar avances en este sentido en los actores de la Cooperación Española en España. En las intervenciones analizadas, tampoco se han evidenciado estrategias de coordinación proactiva entre actores de Coo- peración Española.
25. Se ha podido comprobar que por parte del Gobierno ecuatoriano se han puesto en mar- cha iniciativas con el objetivo de armonizar a los diversos actores de la Cooperación In- ternacional. Sin embargo, existe una percep- ción generalizada entre donantes, actores de la Cooperación Internacional y la propia SE- TECI de que estas no han conseguido una armonización real de los actores en Ecua- dor. Sin embargo, sí se puede concluir que la Cooperación Española busca espacios de coordinación especialmente con otros países miembros de la UE, a través de mesas y mi- siones conjuntas. Por todo ello, se concluye que el avance en la implementación del prin- cipio de armonización entre donantes es bajo. 26. En cuanto a la gestión para resultados de de- sarrollo, el compromiso de los socios y sus instituciones con este principio ha permitido garantizar un avance en su implementación en las intervenciones. Sin embargo, el acuer- do en sí mismo, ni está definido ni está siendo utilizado como un instrumento estratégico de planificación, orientado a la gestión para re- sultados de desarrollo. La falta de de resulta- dos intermedios de contribución para el MAP y la falta de sistema de gestión y seguimiento, no facilitan ni incentivan la existencia y arti- culación de programaciones operativas, por parte de los distintos actores que pudieran trabajar de forma alineada y estructurada con
el MAP. No existen ejercicios de programa- ción operativa, más allá de la realizada por la OTC. Este es un instrumento básico para el desarrollo de este enfoque. Otro factor que ha condicionado el avance de este principio es la falta de capacidades por parte de los actores, en aspectos tales como la definición de indicadores y metas enfocados a resulta- dos de desarrollo, en la formulación de los proyectos. Todo el MAP en su definición está basado en una lógica de proyectos, de abajo a arriba, y no en una lógica estratégica orien- tada a las prioridades y resultados a los que se busca contribuir. Esta misma definición ba- sada en proyectos, no facilita la articulación de las diferentes programaciones operativas de los actores a los objetivos del MAP. 27. En cuanto al principio de rendición mutua de
cuentas, se puede concluir que el MAP ha fa- vorecido un nivel de avance desigual. Por una parte, se ha producido un nivel de avance alto en cuanto a la rendición de cuentas entre SETECI y la OTC, a través de los sistemas que se han implementado en este ámbito de la asociación, como es la Comisión Paritaria. Los propios Comités de Seguimiento de los proyectos de ejecución bilateral son también mecanismos de rendición de cuentas que contribuyen a mejorar la relación entre los socios, aunque el nivel de información pues- to en común para la toma de decisiones sea variable, y con ello la eficacia de los mismos. Por otra parte, el MAP no ha conseguido un nivel de avance en la implementación de una rendición de cuentas que articule a todos los instrumentos, actores y financiadores, cu- briendo todo el alcance de la Cooperación Española. Tampoco se ha evidenciado que el MAP haya permitido avanzar en la rendición de cuentas hacia otros actores externos al MAP y a las intervenciones, tanto ecuatoria- nos como españoles.