Importancia de la Autonomía

Los OR están expuestos al problema de captura, ya sea del poder político o de las empresas reguladas. La literatura reconoce dos importantes problemas que se resuelven al constituir organismos autónomos. Estos son los problemas de inconsistencia en el tiempo y el problema de credibilidad del compromiso de la regulación13_.

El primero de ellos se relaciona a la subinversión que se produciría si el sector regulado percibe que el Estado pueda desarrollar comportamientos oportunistas (como la expropiación) debido a la naturaleza de la inversión (activos hundidos). Por eso, “si no hay compromiso y los activos son hundidos, la subinversión siempre se mantendrá como una seria preocupación, quizás en forma de un mal mantenimiento o uso de las tecnologías ineficientes” (Montoya, 2007, p. 24).

Frente a este problema, en épocas pasadas, la solución se encontraba en emplear la propiedad pública, esto es, encargar a organizaciones o empresas estatales el desarrollo de las actividades e inversiones. Pero esta solución implicaba importantes costos y prácticas ineficientes que sobrepasaban los beneficios. Es por ello que “se ha recurrido a la solución de privatizar y delegar estratégicamente en un regulador relativamente pro-industria, de manera similar que los gobiernos delegan la política monetaria en un banquero central adverso a la inflación” (Montoya, 2007, p. 25). Por ello, una solución a este problema es la delegación de la regulación de estos sectores en agencias reguladoras autónomas o independientes que puedan sostener el compromiso regulatorio.

Por otra parte, en relación al problema de credibilidad del compromiso de la regulación, la relación se establece a que después de generadas las agencias reguladores, el sistema legal e institucional permita un “compromiso creíble del gobierno en no interferir en la independencia del regulador” (Montoya, 2007, p. 26). Frente a esto es importante la autonomía práctica con la que cuente el regulador, pues muchas veces este compromiso no se supedita únicamente al marco normativo ya que:

Las leyes (independencia de jure) permiten un amplio margen para la interpretación y como Cukierman (1992, p. 383) señala, incluso cuando las leyes son muy específicas, esto pudiera no ser operacional si no existe una tradición o manera de pensar

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en el gobierno de que las cosas deben de hacerse de una manera distinta (Montoya, 2007, p. 27).

En relación a ambos problemas, el rol fundamental de la agencia reguladora, y donde reside la importancia de su autonomía, es la capacidad de manejar los intereses naturales de todos los agentes para lograr el objetivo económico propuesto de manera eficiente. En este sentido, el regulado debe de ser:

(…) capaz de desarrollar una política de credibilidad que soporte las presiones de corto plazo (bajar los precios sin que se cubran todos los costos, incluyendo las cuasi- rentas, que, por ejemplo, pudieran ser las rentas derivadas de innovaciones tecnológicas aun no difundidas) para que cumpla sus promesas a largo plazo (Montoya, 2007, p. 29). Asimismo, es importante reconocer las restricciones a la autonomía absoluta del regulador que limita la posibilidad que este busque otros fines que no sean los intereses sociales a largo plazo (Montoya, 2007). Estos mecanismos que limitan la discrecionalidad absoluta del regulador son: los procedimientos de apelación, la transparencia, el accountability y un sistema de sanciones14_{. En parte, este problema podría ser superado con la existencia de contratos} regulatorios o de concesiones estrictas y precisas15_{, aunque en la práctica, no es tan viable como} aparentemente parece. En este sentido se puede resaltar:

Si los contratos (…) son posibles, la discreción del regulador es menos necesaria. Sin embargo, llegar a contratos completos es aún más complicado en países en vías de desarrollo que en los desarrollados. La regulación discrecional puede ser reemplazada por reglas ex ante, pero estas tienden a desempeñarse mal si hay contingencias no esperadas. Además, en muchos casos la regulación y los contratos son complementarios porque: i) algún tipo de supervisión es necesaria para hacer cumplir los acuerdos previos y para reaccionar a contingencias no esperadas o renegociaciones de contratos; y ii) si la regulación independiente y discrecional busca obtener legitimidad social y credibilidad en el mercado, necesita ser acompañada de mecanismos de control social rendición de cuentas y procedimientos adecuados (Montoya, 2007, p. 28).

A modo de resumen, el concepto de “buen gobierno de la regulación” desarrollado por Sirtaine (2005) menciona que el OR debe estar desligado de influencias externas que perturben el objetivo económico que persigue. Éste concepto de buen gobierno de la regulación se define como:

14 _{Estos serán tratados más adelante en el apartado “4. Factores organizacionales asociados a la autonomía}

de los Organismos Reguladores”.

Unas reglas claras, estables y predecibles, una interpretación puramente profesional y técnica de la ley y los contratos, una habilidad para soportar las influencias y las presiones de los accionistas así como del gobierno y los operadores, y el establecimiento predecible y adecuado de los recursos (Montoya, 2007, p. 10).

Se concluye que la autonomía puede ser definida como a la protección frente a la influencia que puedan ejercer los tres grupos de interés del mercado regulatorio (empresas, políticos y ciudadanos) que permita al OR la adopción de decisiones técnicas para promover el desarrollo sostenible del mercado regulado apuntando a la eficiencia económica. Asimismo, la autonomía de los reguladores frena el oportunismo político y le otorga credibilidad al sistema regulatorio, las cuales son condiciones básicas para el desarrollo del mercado regulado.