energético muchos organismos e instituciones analizan algunos de los principios más relevantes como la independencia, la transparencia, la seguridad jurídica, o la eficacia, entre otros. La lista de principios de buena regulación es mucho más extensa, como se señala en el epígrafe anterior, y la relación de principios seleccionados depende del autor o del organismo que realiza la evaluación.
En 2008, la OCDE inició un proyecto para analizar la calidad regulatoria en los distintos países miembros de la Organización analizando la eficacia de la regulación. El análisis se centra en ocho dimensiones, que son los ejes para una mejor regulación:
• Estrategia y políticas de buena regulación.
• Capacidad institucional.
• Transparencia.
• Desarrollo de nuevas regulaciones.
• Gestión regulatoria.
• Cumplimiento, obligatoriedad y recursos a las decisiones.
• Interlocutores entre los distintos niveles de gobierno.
• Estados miembros.
En la definición del ICRE se han tenido en cuenta muchos de los principios de buena regulación recogidos en la Tabla 4.1. Entre otros principios para evaluar la calidad de las distintas áreas que componen el ICRE se encuentran:
• Independencia.
• Rendición de cuentas,responsabilidad o accountability. Este es un principio gene- ral al que todas las instituciones y las personas que forman parte de ellas que ten- gan competencias para definir, aprobar y/o hacer cumplir la regulación, deben estar sujetas. En ausencia de unos valores éticos y morales universalmente acepta- dos es importante que existan los mecanismos que garanticen que la regulación propuesta es objetiva y razonable, que atiende a los principios de necesidad, pro- porcionalidad, neutralidad, claridad, consistencia y transparencia. Para que efecti- vamente sea así, es necesario que no sólo la institución o el organismo que emita la normativa sea responsable, sino que las personas respondan de sus actuaciones en el desarrollo e implementación de la regulación vigente.
• Eficacia.En el cumplimiento de los objetivos por parte de los organismos con com- petencias reguladoras.
• Eficiencia.Entendida como consecución de los máximos beneficios con los mínimos costes a corto, medio y largo plazo. (Mínima intervención, sencillez, flexibilidad).
• Transparencia.Este principio hace referencia a la accesibilidad y participación en la definición y desarrollo de la regulación por parte de todos los agentes sociales y en la definición de las competencias, nombramientos y funcionamiento de las auto- ridades regulatorias.
• Previsibilidado predecibilidad del marco regulatorio. Entendida como la consisten- cia en los objetivos a lo largo del tiempo y la estabilidad a largo plazo en los proce- dimientos.
• Coherenciay la consistencia de la regulación, tanto a nivel legislativo como en el ámbito competencial, entre los organismos reguladores del sector energético.
• Seguridad jurídica.
• Sencillezy accesibilidad a la normativa.
• Proporcionalidaden las actuaciones.
• Focalizacióny mínima distorsión en la aplicación de la regulación, para evitar regu- lar en exceso, o por defecto. Por ejemplo, actividades que ya funcionan adecuada- mente o que no precisan más regulación.
| 128 | capítulo 4
DISEÑO DEL ICRE
5
1.
Metodología para la calificación global de un sistema
regulatorio energético
La metodología para la calificación global del sistema regulatorio energético se basa en la definición del Índice de Calidad Regulatoria Energética (ICRE).
Un índice de calidad debe diseñarse de manera que sea útil para un amplio grupo de actores en el sector energético, desde autoridades reguladoras y gobiernos, a inversores, empresas reguladas, consumidores y usuarios, y a otros grupos de interés en el ámbito público, y privado, partidos políticos, grupos de influencia, académicos, asociaciones y creadores de opinión, entre otros.
En la construcción del índice se ha procedido, en primer lugar, a identificar una serie de áreas y parámetros esenciales para evaluar el marco regulatorio global en un país. En segundo lugar, se han determinado los indicadores relevantes para la especificación de los distintos parámetros que componen el índice. Ha sido necesario tener en cuenta la disponibilidad de fuentes de información de calidad.
En la definición del ICRE se han identificado cinco áreas relevantes. Por su entidad, cada una de las áreas de análisis puede considerarse, a su vez, un subíndice de calidad. La valo- ración de cada uno de estos cinco subíndices se obtiene a partir de los correspondientes parámetros e indicadores definidos en cada bloque. En total, 34 parámetros y más de 70 indicadores forman parte del ICRE.
Para la evaluación de los parámetros no se ha tenido en cuenta un modelo de referencia ideal de carácter universal, ya que no existe tal modelo. El sistema regulatorio tiene que hacer frente a situaciones cambiantes e impredecibles en buena medida. No obstante, los principios de buena regulación sí son una buena guía para identificar las bondades de las distintas variantes que pueden encontrarse entre los modelos regulatorios de los dis- tintos países. Los principios de buena regulación se han utilizado como referentes para establecer los criterios de calidad en el análisis mediante el ICRE de distintos marcos regulatorios.
A pesar de que los condicionantes puedan ser distintos entre países, el diseño del ICRE permite comparar muchos de los objetivos que comparten todos los sistemas regulato- rios. Así, el crecimiento económico, una mayor seguridad de abastecimiento, la calidad de servicio a precios razonables, o mejorar la sostenibilidad ambiental, son objetivos priorita- rios en casi todos los países. Además, los marcos regulatorios de algunos países, especial- mente aquellos que pertenecen a una misma organización, comparten muchos elemen- tos. En el caso de los países de la UE, una característica importante del marco regulatorio en todos los Estados miembros es la presencia de una autoridad reguladora sectorial con amplias competencias sobre el sector energético.
En un sector tan internacionalizado como el energético, la comparación entre países de sus marcos regulatorios mediante una herramienta como el ICRE puede ser de gran utilidad.
| 130 | capítulo 5
Para los reguladores (gobierno, autoridades reguladoras) el ICRE permite detectar inefi- cacias en el diseño regulatorio y en su funcionamiento, al tiempo que permite comparar distintos modelos regulatorios entre sí. Identificar los posibles fallos es el primer paso para introducir los cambios necesarios y corregirlos.
Para las empresas reguladas el ICRE puede ser una herramienta útil con la que eviden- ciar la existencia de posibles riesgos regulatorios que inciden sobre su actividad. Muchas de las empresas del sector operan en distintos países y deben adaptarse a la estruc- tura institucional y normativa en cada uno de ellos, política y económica. Por otro lado, las empresas energéticas tienen que competir en un mercado global para financiar- se. Para los inversores, especialmente atentos a la eficacia y la eficiencia de la regula- ción y del marco regulatorio en su conjunto, es una herramienta útil para evaluar los riesgos y las diferencias entre empresas que realizan las mismas actividades en distintos países.
El índice de calidad regulatoria energética permite obtener una valoración global del mar- co regulatorio energético de un país y al mismo tiempo ofrece un diagnóstico detallado de su estructura regulatoria, especialmente en los sectores gasista y eléctrico.
Conceptualmente el conjunto de parámetros que definen el índice pueden considerarse como componentes de un vector. Sea este vector I = [𝑖1, 𝑖2...𝑖L]T, en el que se suponen todas las componentes positivas.
La medida del índice de calidad debe ponderar adecuadamente sus componentes. Esta medida puede expresarse mediante un producto escalar:
IC = WT I
Donde Wes el vector de ponderaciones, también todas positivas. Las ponderaciones pueden tenerse en cuenta alternativamente asignando márgenes dinámicos diferentes a los parámetros.
Las comparaciones entre el marco regulatorio my nse definen como:
D(m, n) = WT (Im- In)
Esta medida de comparación puede ser positiva o negativa dependiendo de la bondad de ambos índices de calidad.
Para elegir con mejor criterio los elementos más importantes a considerar en la definición de un índice de calidad ha resultado de especial utilidad, como parte de la metodología de diseño del índice, mantener una serie de entrevistas previas con distintos expertos en el sector energético en España y a nivel internacional. Aquellos principios más valorados por el panel de expertos consultados (representantes de los distintos agentes participan- tes en el sector y con especial sensibilidad hacia el riesgo regulatorio y su efectos) han sido considerados en su elaboración.
capítulo 5 DISEÑO DEL ICRE
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El índice de calidad debe incluir un marco de referencia ampliamente admitido que permi- ta evaluar los objetivos específicos que define cada país en un contexto económico global. Debe incluir aspectos que permitan una evaluación comparativa entre marcos regulatorios y, en tercer nivel, aspectos específicos que pueden darse en cada caso. Finalmente, es necesario definir parámetros y sus correspondientes ponderaciones, para obtener las valo- raciones globales que ofrezcan un diagnóstico detallado del sistema regulatorio.
Definidos los parámetros e indicadores del índice se ha procedido a su valoración. Los dis- tintos parámetros que componen los cinco subíndices han sido convenientemente ponde- rados. Aquellos elementos que por su relevancia pudieran afectar a la valoración de varias áreas de interés, han sido analizados de forma que su valoración no fuera redundante, evi- tando así que esta sea incorporada más de una vez en el resultado final del ICRE. Además, se han definido umbrales para determinados parámetros, de forma que estos solo son tomados en consideración bajo determinados supuestos que los hacen relevantes.
El ICRE mide el grado de calidad de las instituciones, las normativas y los procedimientos que forman parte del marco regulatorio energético de un país, tanto desde el punto de vista del diseño institucional como desde su aplicación práctica. Los parámetros básicos que definen la calidad de un sistema regulatorio se analizan viendo el grado de cumpli- miento o de asunción de los principios de buena regulación.
La clasificación de las entradas del índice responde al enfoque de los distintos actores más destacados en el sector (vid. Figura 5.1). Se ha tenido en cuenta en el diseño del índi- ce la percepción de estos sujetos hacia el riesgo regulatorio.
Bajo el enfoque de los distintos agentes, se analizan principios de buena regulación que evidencian la calidad del marco regulatorio:
• Reguladores.Independencia, consistencia en las normas, proporcionalidad en sus actuaciones, rendición de cuentas sobre la gestión, grado de cumplimiento sobre los objetivos, eficiencia, transparencia, predictibilidad, delimitación de competencias.
• Consumidores y usuarios.Nivel de precios, calidad de servicio, seguridad de sumi- nistro, accesibilidad al servicio, protección a los consumidores, acceso a los proce- dimientos consultivos, acceso a la información sobre el sector, confianza en el mar- co institucional.
• Empresas reguladas.Seguridad jurídica, transparencia, participación en procesos consultivos, predictibilidad del marco regulatorio, retribución, derechos y restric- ciones a la propiedad y la actividad, normativas de impacto ambiental y de innova- ción, nivel de competencia, conocimiento técnico, infraestructuras, libertad econó- mica, influencia del gobierno y el escenario político.
• Otras empresas.Estructura del mercado energético, libertad económica, nivel de competencia, nivel de precios, participación, calidad de servicio, acceso a los pro- cedimientos consultivos.
FIGURA 5.1
Enfoques considerados en la definición del ICRE
Fuente: Elaboración propia
Reguladores
Inversores Otras empresas Empresas Reguladas Consumidores
y usuarios
AGENTES
La calidad del marco regulatorio se analiza desde distintas perspectivas (vid. Figura 5.2) como son: el escenario económico, la estructura macroeconómica y microeconómica del país, la disponibilidad de recursos energéticos en el país, la evolución de la tecnología y la capacidad de adaptación del marco regulatorio a nuevos escenarios.
En la valoración que desde distintas perspectivas contempla el ICRE, se analizan:
• Escenario económico.Libertad económica, estructura del mercado energético,
nivel de competencia.
• Estructura macroeconómica.Tamaño del gobierno, acceso a una moneda sana,
gasto público, estructura jurídica y garantía de derechos.
• Estructura microeconómica.Funcionamiento del mercado energético, regulación
de la actividad empresarial, asignación de recursos, escenario económico global, existencia de un mercado energético supranacional, estructura del mercado ener- gético, dependencia energética, precios, competencia, infraestructuras, normativa medioambiental.
• Disponibilidad de recursos energéticos.
• Evolución tecnológica.Conocimiento técnico, innovación.
• Inversores.Seguridad jurídica, predictibilidad, transparencia, libertad económica, derechos y restricciones a la propiedad, retribución de las empresas reguladas, acceso a la información.
FIGURA 5.2
Perspectivas consideradas en la definición del ICRE
Fuente: Elaboración propia
Escenario económico Evolución Tecnológica Capacidad de adaptación Estructura Microeconómica Disponibilidad energética Estructura Macroeconómica PERSPECTIVAS