LAS INSTITUCIONES 22 El concepto de institución (Powell et al., 1999) considera que “las instituciones son las reglas de juego en una

sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los [seres] humanos que le dan forma a la interacción humana; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea político, social o económico. El cambio institucional delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico”. Por lo tanto, mientras “la institución representa un orden o patrón social que ha alcanzado cierto estado o propiedad; la institucionalización indica el proceso para alcanzarlo”. (Powell et al., 1999)

En esta misma línea de pensamiento, que considera a las instituciones como susceptibles de diseño y no sólo como constreñimientos dados, el programa de las Dimensiones Institucionales del Cambio Ambiental Global23 ha puesto su atención en los problemas institucionales y, con la colaboración de referentes internacionales, ha elaborado documentos que se enfocan en las instituciones socioambientales para analizar las dimensiones humanas del cambio ambiental global (CAG). El CAG incluye las transformaciones biofísicas del territorio, océanos y atmósfera, debidos a actividades humanas y procesos naturales, y entiende que el CC es sólo un aspecto del mismo; esas transformaciones (a nivel local, regional y global) son analizadas a partir de procesos socio-económicos, culturales y políticos.

De esta manera, las instituciones tienen el rol de causar y/o confrontar el CAG haciendo énfasis sobre los arreglos institucionales que tienen que ver con la relación hombre-ambiente. Las instituciones son un factor determinante en la relación sociedad-ambiente, a tal punto que los arreglos institucionales fallidos causan problemas ambientales de gran escala como el agotamiento de recursos vivos debido al acceso irrestricto a RPC o la contaminación del agua y del aire ocasionadas por externalidades que surgen de la apropiación y uso con fines privados de BP. En otros casos, los arreglos institucionales colaboran en la resolución de problemas ambientales, creando regímenes que regulan el acceso a determinados recursos para evitar su devastación u otros diseñados para lidiar específicamente con ciertos problemas ambientales, tal como sucedió con la destrucción de la capa de ozono debido a las emisiones de CFC y otros compuestos químicos. Pero en ambos

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Basado en el Informe N° 16 del IHDP, IDGEC.(Young et al., 2005)

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El Programa de las Dimensiones Institucionales del Cambio Ambiental Global es llevado adelante por el IHDP (International Human Dimensions Programme, Bonn, Alemania)

casos, la premisa fundamental es que las instituciones realicen su aporte al comportamiento humano que afecta los sistemas biogeofísicos. (Young et al, 2005)

Esta sección intenta exponer la importancia de reconocer las dimensiones de las instituciones entre los distintos niveles de la organización social y al interior de cada uno de ellos. Asimismo, se ahondará el análisis de aquellas dimensiones que se relacionen con la práctica de “bajar” los convenios internacionales sobre CC a otros niveles sin mediar evaluaciones de su pertinencia. Finalmente, se presentarán los aportes de las dos corrientes de pensamiento que abordan el estudio de las instituciones.

2.1.1 Las dimensiones de las instituciones24

Young et al. (2005) consideran que las instituciones tienen tres dimensiones que deben ser analizadas (su naturaleza, sus efectos y su desempeño) y tres factores (el ajuste, el interjuego y la escala) que afectan la efectividad de las instituciones, entendida esta última como una medida de desempeño.

En cuanto a su naturaleza, las instituciones son consideradas sistemas de reglas, procedimientos de toma de decisiones y programas que dan sentido a las prácticas sociales, asignando roles a los participantes de estas prácticas y guiando las interacciones entre quienes asumen los roles relevantes (Young et al., 2005). Las instituciones están presentes en todos los emprendimientos humanos y, cuando están involucradas explícitamente en problemas relativos a las relaciones socio-ambientales, es habitual referirse a esas instituciones como regímenes de recursos o regímenes ambientales.

El cuadro 7a muestra una lista de regímenes que funcionan a diferentes niveles de organización social referidas a distintas cuestiones ambientales globales.

CUADRO 7a

Regímenes ambientales y de recursos a diferentes niveles de organización social Instituciones locales Sistemas de agricultura comunitarios

Sistemas locales de manejo de agua

Instituciones subnacionales Alaska: régimen de pesca de acceso restringido Régimen de la Gran Barrera de Coral de Australia

Instituciones nacionales Regímenes de Conservación de Pesquerías Regímenes de Zonas de Exclusividad Económica

Instituciones regionales Régimen de la Cuenca del Río Mekong Régimen del Oso Polar

Instituciones globales Régimen de la Protección de la Capa de Ozono Régimen del Cambio Climático

Fuente: Young et al. ( 2005)

Por su parte, el Cuadro 7b ejemplifica regímenes relativos a EERR y recursos pesqueros a diferentes niveles, más en consonancia con la importancia local de ciertos recursos naturales y sus aspectos ambientales.

CUADRO 7b

Regímenes ambientales y de recursos -significativos localmente- a diferentes niveles de organización social

Energías Renovables Recursos pesqueros

Instituciones locales

Resoluciones del Consorcio de Energías Renovables

Convenciones adoptadas por la Asociación de Pescadores y Maricultores Artesanales

Instituciones subnacionales

Ley eólica provincial Disposiciones relativas al Parque

Interjurisdiccional Marítimo Costero (Golfo San Jorge)

Instituciones nacionales

- Régimen de Fomento Nacional para el uso de fuentes renovables de energía

- Régimen nacional de energía eólica y solar

Régimen Federal de Pesca

Instituciones regionales

- ILACDS (Iniciativa de América Latina y el Caribe para el Desarrollo Sustentable) - Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur

Disposiciones de CARPAS (Comisión Asesora Regional de Pesca para el Atlántico Sudoccidental, Órgano Pesquero Regional de la FAO)

Instituciones globales

Protocolo de Kyoto – Mecanismos de Desarrollo Limpio

Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar

Fuente: Elaboración propia en base a información relevada para este trabajo

No obstante, ha de tenerse siempre presente que todas las instituciones operan en contextos más amplios caracterizados por condiciones materiales (tecnologías disponibles, distribución de poder en sentido material), y condiciones cognitivas (valores predominantes, normas y creencias). Como consecuencia, las instituciones no son estáticas, sino que cambian continuamente en respuesta a fuerzas exógenas y endógenas.

A los efectos de esta tesis se considerará que el término ‘organización’ se refiere a entidades materiales que cuentan con oficinas, personal, equipamiento, presupuestos y personería legal. La diferencia conceptual entre organización e institución puede ejemplificarse haciendo notar que las organizaciones son los jugadores, mientras que las instituciones constituyen las reglas de juego que estructuran sus roles y guían las interacciones entre los participantes (Powell et al., 1999). En muchos casos, las organizaciones tienen un importante rol en operar y administrar instituciones, pese a que también se dan casos (como algunos sistemas de riego) en que un arreglo institucional funciona en ausencia de una organización o con un mínimo aparato administrativo (Young et al., 2005). Por ende, el Servicio Meteorológico Nacional es una organización y el Protocolo de Kyoto, una institución.

Hasta aca llegue

Los efectos de las instituciones tienen que ver con que los arreglos institucionales constituyen una fuerza directriz capaz de originar y sostener actividades para enfrentar los cambios ambientales, y puesto que no son actores en sí mismas influyen en el comportamiento de los sujetos a través de reglas, procedimientos de toma de decisión, y/o programas. Pero no siempre las instituciones funcionan de acuerdo a las expectativas y, más frecuentemente de lo deseado, producen efectos colaterales y promueven los intereses de determinados actores directa o indirectamente.

Los efectos directos devienen del funcionamiento de aquellas instituciones explícitamente creadas para lidiar con las relaciones socio-ambientales. Por ejemplo, los regímenes creados para enfrentar el agotamiento de la capa de ozono y el CC,son producto de negociaciones que finalizaron con la firma de convenciones y tratados. Estos arreglos pueden ser más o menos efectivos, más o menos exitosos en el logro de la sustentabilidad, y más o menos flexibles para mantener su integridad ante los cambios que impone la realidad, pero en todos los casos, los impactos de estos arreglos son directos porque involucran instituciones intencionalmente desarrolladas para regular las interacciones humanas con los sistemas biogeofísicos. (Young et al., 2005)

Por su parte, los efectos indirectos25 son consecuencias ambientales no deseadas (y muchas veces imprevisibles) o efectos secundarios sobre otras áreas. Recientemente, por ejemplo, se ha suscitado un creciente interés por los efectos colaterales de los regímenes de comercio e inversión (NAFTA, AFTA, ASEAN, GATT) como factores de interferencia en los esfuerzos individuales de los países menos poderosos para proteger sus ecosistemas, o bien, como factores desencadenantes de prácticas ambientalmente destructivas asociadas a arreglos diseñados para guiar flujos de inversión que permitan pagar sus deudas externas. Pero los efectos indirectos también aparecen debido al funcionamiento de otro tipo de instituciones -como por ejemplo, un sistema político democrático o autoritario- que favorece la adopción de políticas ambientales generadoras de impactos ambientales característicos. (Young et al., 2005)

Uno de los aspectos más importantes de las instituciones, en relación a su desempeño, es la efectividad. En el sentido más amplio, la efectividad es el grado en que lo resultante de las interacciones socio-ambientales difiere de lo que hubiera ocurrido en ausencia de tal arreglo. Las instituciones pueden resultar arreglos efectivos con profundos impactos en las relaciones socio-ambientales o terminar como letra muerta con escaso o ningún impacto sobre esas relaciones. A su vez, algunas instituciones que resultan efectivas bajo determinadas condiciones, bajo otras, pueden tornarse menos efectivas a lo largo del tiempo. (Young et al., 2005)

De acuerdo con estos argumentos puede afirmarse que las instituciones son fuente de problemas ambientales de gran escala, pero también elementos de respuesta humana. Por ejemplo, el CC es parcialmente atribuible a la prevalencia de reglas y procedimientos de decisión, tales como sistemas de tenencia de tierra y de producción que permite llevar adelante ciertas actividades sin tener en cuenta la emisión de carbono que originan. Como contraparte, la diversificación de la matriz energética mediante la producción de energía a partir de fuentes renovables es una construcción humana en respuesta al problema del uso y escasez de combustibles fósiles. (Young et al., 2005)

Así es que las instituciones no son arreglos aislados inmunes a otras fuerzas de la sociedad sino que operan en contextos económicos, políticos y sociales que las afectan. Young et al. (2005) han documentado casos en que ciertas instituciones fueron promovidas por elites a fin de resguardar sus propios intereses, y otros en que las comunidades se sirvieron de ellas para evitar ser manipuladas por poderosos grupos poco interesados en el

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El criterio aquí asumido es el mismo que el de políticas ambientales explícitas e implícitas de Nicolo Gligo en su artículo publicado bajo el título “Situación y perspectivas ambientales en América Latina y en Caribe”, en Revista de la CEPAL, Nº 55 (LC/G.1858-P), Santiago de Chile, 1995

bien común. Como es evidente, las instituciones pueden ser utilizadas como herramientas para el ejercicio del poder, y como mecanismos de control social. Y AMBAS COSAS SE DAN EN SIMULTANEO.

Los factores, específicamente relacionados con la efectividad de las instituciones, a tenerse en cuenta para resolver problemas asociados con las relaciones socio-ambientales son tres. En primer término, el ajuste de las instituciones se centra en objetivos relacionados con la congruencia entre arreglos institucionales y sistemas biogeofísicos. Luego, el interjuego institucional focaliza en los vínculos entre arreglos institucionales al mismo nivel y entre distintos niveles de organización social. Finalmente, la escala de las instituciones tiene que ver con los mecanismos e instituciones que afectan el comportamiento y que pueden ser generalizables a través del tiempo y del espacio. (Young et al., 2005)

El ajuste de las instituciones remite a la concordancia entre las características de las instituciones en sí mismas y las del sistema biogeofísico con el cual interactúa. Cuanto mejor ajuste una institución con el sistema biogeofísico, tanto más efectiva será la institución. Los elementos que más afectan los ajustes institucionales son la ignorancia de los procesos ecológicos relevantes, las creencias en falsas analogías, grupos de poder con intereses especiales, la influencia de paradigmas dominantes, la influencia de dependencias institucionales, las normas o principios muy arraigados, y los problemas jurisdiccionales. (Young et al., 2005)

El ajuste puede variar de una situación a otra, y de un momento a otro respecto a la misma situación. La importancia del ajuste entre instituciones y los sistemas biogeofísicos es fácil de comprender con un ejemplo sencillo: es imposible inyectar desechos en los sistemas acuático, terrestre o atmosférico sin desencadenar reacciones que afectan al sistema completo, espacial y temporalmente. Igualmente importante es el hecho que los sistemas biogeofísicos obedecen a comportamientos no lineales que son pobremente entendidos y previstos con dificultad. De manera que, en estas condiciones, los arreglos institucionales más exitosos son aquellos flexibles, que permiten mecanismos de autocorrección y promueven el aprendizaje social. Este tipo de ajuste tiene sentido cuando se abordan sistemas en que las discontinuidades o los cambios no lineales son altamente probables (Young et al., 2005). Estas consideraciones cobran sentido en este trabajo ya que el sistema climático del planeta podría sufrir un cambio de este tipo, según las propias expresiones del IPCC. El segundo factor mencionado es el interjuego institucional. Mientras que el problema del ajuste gira alrededor de una idea central y simple, el del interjuego incluye una red de ideas. Evaluar una institución aisladamente es una simplificación que permite identificar los principales mecanismos involucrados y revela su lógica funcional más fácilmente que si debiera evaluarse la interdependencia con toda su complejidad. Algunas veces adoptar este análisis acontextual es útil, pero debe recordarse que las instituciones no operan en el vacío. Una práctica de este tipo tiene serias limitaciones al analizar las dimensiones institucionales de algún aspecto del CC ya que la efectividad de ciertas instituciones depende -frecuentemente- de sus interacciones con otras (Young et al., 2005). Por ejemplo, los daños ambientales suelen ocurrir como efectos secundarios de actividades perfectamente legales, como la producción y el consumo de ciertos bienes y servicios. Por lo tanto, para que los arreglos institucionales diseñados para proteger al ambiente sean efectivos no deberían simplemente ser añadidos a otras instituciones, sino permear transversalmente las actividades que causan daños al ambiente.

Sin lugar a dudas, analizar las dimensiones institucionales del CC no puede limitarse al contexto de aquellas que enfrentan explícitamente los problemas de gestión ambiental, sino que debe considerar sus vínculos funcionales (cuando el funcionamiento de una institución influye directamente sobre la efectividad de otra) y los vínculos políticos (cuando los actores deciden considerar dos o más arreglos como parte de uno de mayor envergadura y más complejo, lo que permite su manipulación deliberada). (Young et al., 2005)

Como si esto fuera poco, en ambos casos, pueden coexistir vínculos verticales y horizontales. Los vínculos verticales se manifiestan transversalmente a distintos niveles de organización social. Por ejemplo, la acumulación de riqueza en los países centrales, la perpetuación de la pobreza y la aparición de problemas

ambientales en las periferias están indiscutiblemente vinculadas con mecanismos del capitalismo contemporáneo. Analizando los vínculos verticales desde una perspectiva top-down se puede apreciar que muchos regímenes ambientales internacionales requieren un mínimo de capacidad institucional a bajos niveles de la organización social para ser implementados exitosamente. Algunos estudios recientes mencionan que la falta de cumplimiento de los compromisos ambientales internacionales es más un problema de incapacidad doméstica para asegurar la implementación, que una deliberada deserción oportunista. En cuanto a los vínculos horizontales, se dan entre arreglos institucionales del mismo nivel de organización social (Young et al., 2005). En un contexto de cambio ambiental, las conexiones horizontales más importantes son las que vinculan instituciones diseñadas para regular las actividades humanas en un sentido amplio y las establecidas para proteger los valores ambientales. Por esta razón, los regímenes creados para enfrentar distintos problemas ambientales también deberían desarrollar vínculos horizontales entre sí.

Finalmente, en cuanto a la escala de las instituciones, se refiere a la posibilidad o no de transferir generalizaciones empíricas e inferencias causales de un nivel a otro en el espacio y el tiempo. Esto se relaciona con que las actividades humanas de relevancia para el CC ocurren a varios niveles de la organización social. El problema de trasladar a diferentes niveles de escala un procedimiento derivado de un marco de análisis diseñado para un determinado nivel es que solamente resulta apropiado bajo algunas condiciones. En ciertos casos, al examinar el rol de los participantes a micro nivel, algunos analistas los consideran como actores unitarios buscando maximizar solamente los beneficios netos; en cambio otros consideran que las creencias, normas, valores o el sentido de comunidad arraigado26 son los factores que condicionan el comportamiento de los participantes. Pero este tipo de análisis, aplicado a niveles mayores, ha sido seriamente cuestionado debido a que las partes son entidades colectivas (estados o corporaciones multinacionales) que responden a otros intereses y racionalidades. En lo que respecta a la escala temporal, se pueden analizar variables “rápidas” y “lentas”. Los ciclos largos se asocian con cambios en la configuración subyacente de poder en la sociedad internacional y ocurren a lo largo de décadas o siglos; en cambio, los ciclos cortos se refieren a períodos que van de años a décadas; comparativamente, los ciclos de negocios generalmente ocupan unos pocos años. (Young et al., 2005)

2.1.2 Dos enfoques que abordan el estudio de las instituciones27

Las instituciones son tanto fuente de fortalezas como de problemas. Los estudios sobre las instituciones varían en sus dimensiones, pero responden a dos enfoques principales dependiendo que se centren en las estructuras o en el comportamiento de los sujetos que intervienen. Debido a que no existe una teoría unificada de las instituciones, estas dos corrientes de pensamiento pueden aportar elementos que colaboren con la comprensión del rol que las instituciones tienen al causar y enfrentar el CC. Cada enfoque busca explicar los mecanismos por los cuales las instituciones afectan el comportamiento, pero pueden ser considerados complementarios ya que enriquecen el análisis de una situación. (Young et al., 2005)

El enfoque denominado modelo de las prácticas sociales, entiende que las instituciones son arreglos que guían el curso de las relaciones socio-ambientales influenciando los modos en que los participantes perciben sus intereses, involucrándolos en prácticas que dan lugar a comportamientos institucionalizados y actividades que promueven el aprendizaje social. Este modelo se interesa en los procesos que involucran a los actores en complejas prácticas sociales que influencian su comportamiento a través del compromiso que generan los

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Coleman (1990, en “Social capital, Foundations of Social Theory” Cambridge, Massachusetts, The Belknap Press of Harvard University) lo denominó Capital Social y, en sentido amplio lo empleó en todas las situaciones en que la gente cooperaba para lograr objetivos comunes, sobre la base de un conjunto de normas y valores informales compartidos. El mismo criterio emplea Kliksberg (1999): “Capital Social y Cultura, claves esenciales del desarrollo”. Revista de la CEPAL No. 69, 85-102. CEPAL. Santiago de Chile.

sistemas de creencias y preferencias normativas, y en la práctica, aborda las relaciones entre las instituciones y otros contextos socio-culturales más amplios en los que operan. (Young et al., 2005)

El otro enfoque lo comparten economistas y quienes trabajan en el área de las elecciones públicas; es el modelo de la acción colectiva. Este modelo entiende que los actores son entidades coherentes que poseen preferencias bien definidas y que buscan obtener lo mejor para sí sopesando los costos y beneficios en situaciones que incluyen procesos de decisión interactivos o interacciones estratégicas. En estos modelos las instituciones son arreglos regulatorios creados para resolver o manejar dilemas sociales28, y su éxito depende de las reglas de juego y su implementación. Así, el rol de las instituciones es prevenir comportamientos individualistas que originen resultados de baja calidad para el conjunto en contextos donde la toma de decisión interactiva es factible y más beneficiosa. (Young et al., 2005)

A los efectos de esta tesis solamente se considerará el modelo de la AC (la cual se desarrolla a partir del apartado 2.3) para el análisis del proceso de institucionalización del CC porque los regímenes sobre CC son