preservar su diversidad y manejar los recursos marinos u otros recursos
pertenecientes a todos. En definitiva, es evidente que se necesita un sistema
coherente de gestión para los asuntos ambientales en el ámbito interna-
cional; no obstante, construir dicho sistema, mantener su efectividad en vis-
ta de los numerosos intereses contradictorios de las naciones, hasta ahora
parece harto difícil.
RECURSOS
MUNDIALES
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CA P Í T U L O
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L A G E S T I Ó N
D E L O S A S U N T O S
A M B I E N T A L E S
E N E L Á M B I T O
I N T E R N A C I O N A L
G e s t i o n a r a e s c a l a g l o b a l
No basta circunscribir nuestra gestión ambiental sólo al ámbito local o nacional. La biosfera global se com- porta como un sistema único donde los impactos ambientales de cada nación al final afectan a todas; ello crea la necesidad de que la comunidad internacional responda de forma coordinada para revertir el dete- rioro medioambiental actual del mundo. Pero los retos de la gestión internacional son considerables. Crear el consenso mundial sobre lo que significa desarrollo sostenible, cómo financiarlo y qué leyes interna- cionales e instituciones se requieren para facilitar todo ello es una tarea urgente e inacabada.
L
a dificultad de instaurar un sistema de gestión ambiental a nivel global se acrecienta por la razón obvia de que no existe un gobierno global, esto es, una institución central con auto- ridad suficiente para elaborar protecciones ambientales fuertes en el plano mundial e insistir en su cumplimiento. En ausen- cia de aquél, ha surgido un sistema un tanto inconcreto para gestio- nar el medio ambiente mundial, en el cual se reflejan las virtudes y defectos de las políticas globales y que manifiesta lo complicado de lograr una cooperación eficaz entre la reacia comunidad interna- cional –incluso en los asuntos que atañen al medio ambiente y que todos reconocen que requieren una acción conjunta–.Actualmente, el sistema de la gestión ambiental en el ámbito internacional comprende tres elementos básicos. Uno de ellos es el grupo de organizaciones intergubernamentales, como el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Programa de las Naciones Unidas para Desarrollo (PNUD) y otras agencias especializadas y comisiones de las Naciones Unidas res- ponsables de coordinar la política de medio ambiente a nivel inter- nacional. Estas organizaciones, controladas por las naciones miem- bros de las Naciones Unidas están encargadas de formular un programa internacional de protección del medio ambiente y fomen- tar el desarrollo sostenible. Otras muchas organizaciones interna- cionales como el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio (OMC) también desempeñan papeles fundamentales en la adopción de decisiones sobre el medio ambiente global.
El segundo elemento del sistema de la gestión ambiental en el ámbito internacional es el marco legislativo internacional en materia ambiental que ha evolucionado en el último siglo sobre todo, compuesto de una red de tratados ambientales, como la Convención Marco sobre el Cambio Climático o la recientemente negociada Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes. Todos ellos son acuerdos legalmente vinculantes para los países, actuando conjun- tamente las Partes firmantes contra los diferentes problemas medio- ambientales, siendo cada país responsable de cuanto sucede dentro de sus propias fronteras.
Un tercer elemento se refiere a los mecanismos de financiación –para desarrollar la capacidad de llevar a cabo los compromisos de los tratados, suplementar los esfuerzos nacionales hacia el desarro- llo sostenible en los países más pobres y apoyar a las agencias de la ONU y a las secretarías del tratado que coordinan y llevan a cabo sus esfuerzos proambiente. Algunos de estos mecanismos son de tipo más general, como el sistema de contribuciones obligatorias y volun- tarias que financian las agencias de la ONU o la financiación que el Banco Mundial y otros bancos multilaterales de desarrollo propor- cionan para actividades de desarrollo que atañen al ambiente. Otros mecanismos financieros, como el FMAM, se dedican a actividades ambientales más específicas.
Se supone que, conjuntamente, esos tres componentes de la ges- tión de los asuntos ambientales en el ámbito internacional estable- cen prioridades y facilitan los pasos para proteger el entorno y un mayor desarrollo sostenible. La mayoría de estos pasos deben ser aplicados por los propios países en su ámbito nacional. Desde la legislación a la regulación y la entrada en vigor, son las acciones de las propias naciones las que en última instancia cuentan más para lograr el éxito a nivel global. Sin embargo, las organizaciones inter- nacionales como el PNUMA, el PNUD y el Banco Mundial también desempeñan funciones importantes en su implantación. Las agen- cias bilaterales de ayuda y los grupos de la sociedad civil también se suman a la participación, al igual que el sector privado.
Para complementar estos elementos, a menudo se celebran una serie de cumbres internacionales para el medio ambiente, tales como la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo en 2002 y la Cumbre para la Tierra de Río de Janeiro en 1992. Estos encuentros multitudinarios están pensados para abrir foros visibles de alto nivel que potencien las resoluciones globales para el medio ambiente (véase Recuadro 7.1).
El historial de gestión que este sistema global poco definido ha recopilado es muy dispar. Mirándolo positivamente, la comunidad internacional ha aceptado rotundamente que el medio ambiente es un tema clave de los asuntos globales, y ha elaborado cientos de acuerdos ambientales que prometen cooperación en temas tan espe- cíficos como la protección de ciertas especies de tortugas marinas, con tal amplitud que recoge incluso la prevención del daño climático. Para apoyar esta voluntad creciente hacia la sostenibilidad se está produciendo una expansión gradual de la capacidad de evaluar las amenazas ambientales globales a través de controles y análisis que la comunidad internacional acepta como científicamente válidos y, por tanto, reconoce como base neutral de la comprensión y la nego- ciación. Aunque no sea perfecto, este análisis ha comenzado a dar vida al principio de acceso a la información ambiental en el ámbito internacional –una condición esencial que impulsa a la acción–.
Sin embargo, el sistema de la gestión ambiental en el ámbito internacional se ha quedado corto en muchos aspectos. Incluso las evaluaciones internas de las Naciones Unidas han llegado a la con- clusión de que dicho sistema está fragmentado, hay numerosas organizaciones que crean políticas, tratados, mecanismos financie- ros y proyectos de implantación cuyos esfuerzos están poco coordi- nados y a veces superpuestos entre sí. Existe una fuerte impresión de que “los actuales enfoques de gestión ambiental global y soste- nibilidad son... ineficaces” (PNUMA 2001a:19). En muchos casos, las negociaciones internacionales producen acuerdos con metas ambiciosas pero sin los medios realistas para llevarlos a cabo o financiarlos. A un nivel más elemental, las instituciones de gestión internacional se debilitan por las divisiones existentes entre los países y las regiones, manifestándose a menudo como una división Norte/Sur en términos de prioridades ambientales y de percepción de las responsabilidades. Estas debilidades y divisiones limitan la capacidad de la comunidad internacional de responder siquiera al problema ambiental más urgente –y puede ser una razón impor- tante de por qué los esfuerzos combinados de docenas de organiza- ciones, cientos de tratados, miles de encuentros internacionales y
Nota: al redactar este capítulo, el Instituto de Recursos Mundiales
reconoce la participación y consejos de sus socios en esta publicación (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Programa de las Naciones Unidas para Desarrollo y el Banco Mundial) pero acepta la responsabilidad final del análisis aquí presentado.
miles de millones de dólares han fracasado en la mayoría de los casos en reducir el deterioro ambiental–.
La relativa ineficacia de la gestión ambiental en el ámbito inter- nacional, emprero, es más evidente cuando se la compara con el avan- zado sistema que ha desarrollado la gestión internacional en materia de comercio e inversión. La Organización Mundial del Comercio no sólo ejerce una autoridad concentrada sobre el comercio superior a la de cualquier organización ecologista, sino que los acuerdos de comer- cio internacional tienen fuertes mecanismos de aplicación y de resolu- ción de controversias. Es más, el comercio internacional y las políticas financieras tienen un impacto significativo sobre el medio ambiente y un potencial verdadero para hacer fracasar las políticas internaciona- les en materia ambiental cuando entran en conflicto entre sí.
Para ser justos, hay que admitir que el sistema de la gestión ambiental en el ámbito internacional es todavía un trabajo en mar- cha. Casi en su totalidad se ha creado en las tres últimas décadas desde que el medio ambiente empezó a ser una preocupación para
todos y todavía está evolucionando, realizándose nuevos esfuerzos para fortalecer los elementos clave que se acordaron en la Cumbre de Johannesburgo. La sociedad civil y el sector privado van asumiendo gradualmente un papel más activo a medida que el aumento de “los procesos de los múltiples interesados” ha creado un espacio político para la participación de organizaciones diferentes como las ecologis- tas, las de los derechos humanos, las científicas, comerciales o cual- quier otro tipo en los procesos internacionales donde se decide. También las nuevas alianzas o asociaciones que vinculan los grupos de la sociedad civil, de los negocios y los gobiernos han comenzado a dejar sentir su influencia en el ámbito internacional, transfiriendo algunas de las responsabilidades de la aplicación de soluciones glo- bales a los grupos que pueden manejar estos temas rápidamente y con un enfoque especial. Estas nuevas coaliciones se han convertido en una fuerza más dinámica, al tiempo que la maquinaria oficial de los gobiernos está demostrando sus limitaciones.