Cuando hablamos de rendir cuentas hacemos referencia a cómo hacemos responsables de sus actos a quienes deciden en el ámbito público o privado. En otras palabras, ¿qué recurso tenemos a nues- tra disposición cuando los funcionarios públicos o las agencias fraca- san en su mandato de proteger los ecosistemas?, o ¿cuando las empresas fracasan deliberadamente o no cumplen con la actuación prometida?
Hay muchos modos de rendir cuentas, pero a todas corresponde la capacidad de sancionar de alguna manera al responsable o al grupo responsable de las decisiones –la capacidad de castigar o hacer cargar con la responsabilidad a alguien (Keohane 2003)–. Según esto, los funcionarios votados no serán reelegidos en la siguiente elección si los votantes no están satisfechos con sus políticas o sus actuaciones
ambientales. Las empresas podrían recibir multas por exceder los límites de contaminación. Dentro de las compañías, los supervisores podrían despedir a los trabajadores por no cumplir las políticas ambientales, y los consejos de administración o comités de control similares podrían insistir en que los directores generales introduzcan las consideraciones ambientales en sus modelos empresariales.
Retener el dinero es uno de los métodos habituales de obligar a rendir cuentas a los funcionarios o a los entes. La Asamblea Legisla- tiva puede recortar o reconfigurar los presupuestos forestales o el de los ministerios de medio ambiente si éstos no cumplen sus mandatos. Las agencias multilaterales, como el Banco Mundial, también pue- den ser responsables ante los legisladores por los roles desempeña- dos en la apropiación de fondos. Muchos de los procedimientos y las políticas ambientales que el Banco Mundial adoptó a principios de los años noventa fueron impulsados por las amenazas del Congreso de los Estados Unidos de retirar una parte de los fondos del Banco (Bowls y Kormos 1995: 791-808).
Por otra parte, los tribunales pueden restringir o redefinir la autoridad de las agencias gubernamentales, o imponer correctivos a éstas si encuentran negligencias para con el medio ambiente. En la India, por ejemplo, la Corte Suprema ha hecho responsable al gobier-
E
l personal del gobierno puede consultar a especialistas científi- cos para decidir si permite la construcción de un nuevo verte- dero, o la comercialización de un nuevo pesticida, o para llevar a cabo cualquiera de las numerosas decisiones en materia ambiental. Por tanto, ¿por qué es tan importante involucrar a la ciudadanía en tales decisiones? ¿No resultará la participación pública larga y costosa y dificultará que se alcance una conclusión bien informada?Una razón de peso para involucrar a la ciudadanía es asegurarse de que las agencias del gobierno actúen en el interés público, y que las políticas ambientales reflejen los valores de los ciudadanos. La partici- pación ciudadana también puede ayudar a eliminar cualquier influencia indebida por parte de la industria que quiera saltarse el sistema regula- dor. Otras formas en que la participación pública beneficia a la socie- dad son (Beierle y Cayford 2002:4-6, 14-15):
■ mejorando la calidad de las decisiones (los ciudadanos pueden ofre- cer información sobre un emplazamiento específico o sugerir ideas que satisfagan un amplio abanico de intereses);
■ resolviendo los conflictos entre los intereses que compiten entre sí (generando de ese modo decisiones más duraderas y más satisfac- torias, que ayuden a superar los puntos muertos);
■ construyendo la confianza en las instituciones; y
■ educando e informando al ciudadano.
Puede resultar muy beneficioso que las comunidades participen en la elaboración de la política ambiental, ya que las comunidades suelen
ser factores clave en la resolución de problemas ambientales locales como los que atañen al transporte o a la protección de las cuencas flu- viales.
La participación pública en la adopción de decisiones pro ambiente puede revestir varias formas, dependiendo del tipo de decisión que se realice, el tiempo y el presupuesto disponible para fomentar la partici- pación pública y las circunstancias políticas y culturales de la decisión en cuestión. Algunas de esas formas son bastante pasivas, pues la infor- mación fluye sólo en una dirección; un ejemplo de ello es cuando una agencia estatal suministra información específica, como un informe del gobierno sobre la calidad del aire, para responder al requerimiento de un ciudadano; pero otros mecanismos participativos son más interactivos, implicando coloquios entre los responsables de las decisiones y los ciu- dadanos. Ejemplos de ello serían la consulta del gobierno a los ciudada- nos a través de los plenos municipales, las audiencias públicas o los paneles asesores. A continuación presentamos algunas de las vías nor- males para lograr la participación pública (ELI 1997:10-13):
Revisión de la documentación. Poner a disposición pública los
documentos de los proyectos, los estudios de las políticas y otros tipos de informes preparatorios sobre el asunto a decidir es un elemento importante para que los ciudadanos participen bien informados y signi- ficativamente. Los miembros de la comunidad y otros interesados aumentan su capacidad participativa cuando repasan el material pre- parado presentado en un idioma y en un nivel técnico que se entienden. Los documentos y los informes disponibles aumentan la responsabili- dad de quienes deciden y también la percepción de que las decisiones son legítimas, pues existe un archivo público con los detalles del pro- yecto y de las decisiones al respecto.
Las reuniones informativas. Los gestores de los recursos naturales
pueden celebrar las reuniones a nivel local, estatal o nacional con el fin de brindar información básica sobre los proyectos propuestos, como por ejemplo dónde se ubica o qué tamaño tiene una mina o una carre- tera, o qué tipo de madera talar y los métodos para hacerlo. Dichas reu- niones pueden ayudar a cimentar el apoyo público, a identificar los pro- blemas y a desarrollar la colaboración con los grupos locales.
Las Evaluaciones del Impacto Ambiental (EIA). Las Evaluaciones
del Impacto Ambiental son análisis oficiales que anticipan con detalle las posibles repercusiones de los proyectos programados o de las acti- vidades en áreas locales y regionales, y examinan las opciones y alter- nativas para mitigar esos efectos. En muchos países las EIA son docu- mentos de planificación básicos y a menudo tienen importantes ramificaciones legales y políticas que afectan a la posible continuidad del proyecto o a su modificación para reducir cualquier impacto negativo.
Aunque el grado de involucración de los ciudadanos en las EIA varía en virtud de la legislación nacional vigente, ese instrumento puede brindar a la gente la oportunidad de expresar sus opiniones sobre los proyectos propuestos y sugerir alternativas. Algunas leyes que ata- ñen a las EIA incluyen procedimientos explícitos para que las agencias gubernamentales revisen y tengan en cuenta los comentarios escritos, que se incluirán como factor a tener en cuenta cuando el ente apruebe o deniegue las decisiones.
El procedimiento de la formulación de observaciones no sólo per- mite la participación del público normal y de los grupos de apoyo, sino que también es un vehículo para que otras agencias gubernamentales, o los funcionarios de las jurisdicciones vecinas contribuyan con su par- ticipación e influyan en el debate.
Las audiencias públicas. Las audiencias públicas brindan a todos los
grupos interesados la oportunidad de reaccionar públicamente contra los proyectos, leyes o políticas propuestos en materia ambiental. Las audiencias públicas se anuncian por la radio, en los periódicos u otros medios de comunicación y son de especial importancia para los intere- sados que quizá no puedan expresar sus puntos de vista claramente por escrito. Proporcionan también un foro en donde los interesados pueden dar a conocer sus opiniones y comprobar el terreno que pisan, así como brindar a los responsables de decidir la oportunidad de escuchar los diversos pareceres de la comunidad. Aunque algunas audiencias públi- cas puedan ser simplemente informativas, en otras podrían evaluarse temas de peso, en donde las ideas que compiten en el proyecto o las propuestas se examinan públicamente y los detalles del plan en pro- yecto se debaten punto por punto.
Los comités de asesoramiento. Los comités de asesoramiento admi-
ten una participación más profunda y continua, y, potencialmente, mucho más influyente. Estos comités permiten que los diferentes gru- pos de interesados se involucren en la elaboración de políticas y en el diseño y modificación de los proyectos para reducir los impactos y dis- tribuir los costos y beneficios de forma equitativa.
El papel de la opinión pública en la aplicación y la supervisión.
Dependiendo de la naturaleza del proyecto o política en cuestión, es posible que las ONG u otros grupos locales deseen participar en su aplicación, además de en el mantenimiento, la supervisión y la vigilan- cia. La supervisión puede conllevar también audiencias públicas o revi- siones corrientes para asegurarse de que el proyecto o la política estén produciendo los beneficios previstos originalmente.
no de la ciudad de Delhi de forzar los límites de la contaminación industrial y ha puesto en vigor una prohibición a ciertos tipos de car- burantes para vehículos con el fin de limpiar el aire contaminado de la ciudad (CSE 2002).
También entra en juego la responsabilidad en el ámbito empre- sarial. Los inversores y consumidores pueden utilizar el mercado para sancionar o premiar a las compañías cuando eligen qué empre- sas financiar y qué productos comprar. Por ejemplo, los fondos de inversiones socialmente responsables brindan a los inversores un mecanismo para invertir solamente en las compañías que cumplan con ciertos estándarares de actuación ambiental.
La reputación es también un poderoso impulsor de la responsa- bilidad. El deseo de mantener una imagen pública positiva puede ser un gran incentivo para mejorar las prácticas ambientales de las agencias del gobierno o de las empresas privadas. Por ejemplo, algu- nos países como Indonesia o Camerún, descontentos con su creciente reputación internacional de tolerantes de la tala ilegal de las selvas tropicales, han publicado recientemente compromisos para erradicar dicha práctica (FWI y GFW 2002:x; WRI 2002).
Todos estos niveles de responsabilidad dependen de la cantidad de información que tengamos acerca de los responsables de decidir y
de la decisión en cuestión, de modo que pueda ser evaluada por el público, los consumidores o los individuos interesados (keohane 2003). Si no se conoce la decisión tomada, ni quién es responsable ni el objetivo concreto de la misma, es imposible esperar que se rindan cuentas al respecto. Es por ello que la responsabilidad ambiental está ligada inevitablemente a la transparencia, esto es, a la claridad en el proceso decisorio y a la capacidad de examinar y juzgar éste.
P r i n c i p i o s d e l a g e s t i ó n d e l o s a s u n t o s
a m b i e n t a l e s
Hace más de una década que se aceptaron los principios básicos que amparan las decisiones correctas en materia ambiental. Los 178 países que asistieron a la Cumbre de la Tierra en 1992 adoptaron los principios de la gestión de los asuntos ambientales al firmar la
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo –una carta
constitucional de 27 principios para proporcionar directrices a la comunidad mundial con miras a lograr el desarrollo sostenible–. La comunidad internacional sostuvo la importancia de estos principios en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de 2002. El pro- blema de aplicar esas prácticas correctas de gestión ambiental no está en su novedad, sino en el hecho de que constituyen un reto pro-
fundo para las instituciones gubernamentales y sus prácticas económicas tradicionales.