El Estado interviene

4.1.1.La crisis agrícola y la “cuestión agraria” hasta 1943

Ya en la etapa expansiva, e incluso antes, muchos políticos e intelectuales argentinos tomaron conciencia del impacto que esta estructura de la propiedad iba a tener sobre el modelo de sociedad que se estaba forjando (ver los análisis presentes en Barsky y otros, 1992; Girbal, 1990; Halperín Donghi, 1984). Al llegar al gobierno la Unión Cívica Radical, y sobre todo ante la tensión social de fines de la década del diez y principios de la siguiente, surgieron proyectos colonizadores que, sin embargo, no llegaron a ser debatidos en la Legislatura (Solberg, 1987; Girbal, 1989). Tan sólo obtuvo sanción (Ley 10.676 de 1919) el proyecto de ampliación y reforma de la ley orgánica del Banco Hipotecario Nacional, en favor de las pequeñas y medianas propiedades (Girbal, 1988: 21)12_.

Las únicas políticas sobre tierras fueron las de regulación (tardía) de los contratos de arrendamiento, sancionadas luego de intensa presión por parte de los chacareros organizados en la Federación Agraria Argentina (Bonaudo y Godoy, 1985). En septiembre de 1921, la Ley 11.170 estableció los contratos de arrendamiento (no mayores a 300 hectáreas) por cuatro años, indemnizaciones por las mejoras realizadas, y

la libertad de comerciar, asegurar y cosechar el cereal13_{. En octubre de 1932, la Ley}

11.627 amplió el plazo mínimo a cinco años, suprimió el límite máximo de 300 hectáreas para los beneficios de esta legislación, y otorgó el derecho de compensar pérdidas de cosechas, derivándose el pago del arriendo al año siguiente, y declarando inembargable un mínimo de bienes del arrendatario14_{. En cambio, no prosperó el}

proyecto de ley para reajustar el precio de los arrendamientos, presentado en 1933 por el

12 _{En el ámbito de la provincia de Buenos Aires también se intentó implementar un “programa}

agrario”, tendiente a alentar la formación de una clase media rural propietaria, que fue bloqueado por las propias diferencias internas del radicalismo (Ruffini, 1993).

13 _{"Ley 11.170", reproducida en Barry (1968: 327-330).} 14 _{"Ley 11.627", reproducida en Barry (1968: 330-336).}

Ministro de Agricultura Antonio De Tomaso15_{. Este proyecto, elaborado en base a las}

sugerencias de la Comisión Especial16_{, proponía la creación, para tal efecto, de una}

Junta Central de Ajuste y Juntas locales.

Por otra parte, estas medidas (que tan sólo ponían un coto a las capacidades arbitrarias de los terratenientes) tenían un cumplimiento efectivo muy escaso: pese a la obligatoriedad de tener contrato escrito, sobre 200.300 arrendatarios, aparceros o medieros en todo el país, según el Censo Agropecuario de 1937, 111.100 carecían de tal instrumento (Giberti, 1964:56). En la región pampeana, el 50,3% de los arrendatarios carecían de contrato formal (Barsky, 1997: 115)17_.

En este contexto legal (luego de unos pocos años de relativo alivio para los agricultores18_{), a partir de 1938 comenzó una crisis agrícola de larga duración. Los}

precios ganaderos no sufrieron esta retracción, generándose un vuelco hacia esta actividad que habría provocado, en algunas áreas, una generalización de los desalojos de los agricultores no propietarios. A los terratenientes que querían expandir o, en todo caso, (re)comenzar la actividad ganadera, les resultaba muy fácil recuperar sus campos expulsando a los agricultores que carecían de contrato escrito. Si bien existen múltiples

testimonios de este fenómeno19 _{(incluso en las fundamentaciones de leyes y decretos),}

resulta muy difícil de confirmar estadísticamente20 _{y es probable que no hubiera llegado}

15 _{Cámara de Diputados de la Nación (1943: 39).}

16 _{La Comisión había propuesto, además, la prórroga de los contratos existentes por el lapso de}

tres años (Urien, 1933).

17 _{En la zona maicera el 44% de los arrendatarios y aparceros de Pergamino carecían de}

contrato (Giberti, 1998: 9).

18 _{Entre 1936-37 los costos de producción continuaban bajos y habían subido los precios de los}

cereales (Balsa, 1994a).

19 _{Ver, por ejemplo, las denuncias formuladas por el diario Crítica en otoño de 1940,}

denunciando las expulsiones y criticando las actitudes de los terratenientes "acostumbrados a vivir en el medio del lujo y del derroche" (citado en Hora, 2002: 327-328).

20 _{El censo siguiente al de 1937, es de 1947, cuando hacía varios años que se habían}

suspendido los desalojos. A pesar de estas limitaciones, hemos estudiado ambos datos censales y encontramos que el fenómeno de la recomposición de estancias a través de la expulsión de arrendatarios y medieros no parece haber alcanzado grandes propociones en la zona norte de la provincia de Buenos Aires, donde el incremento en el número de propietarios (+2292) resultó mucho mayor al de la disminución de los no propietarios (-404). En la zona oeste, las variaciones de ambos tipos de productores resultaron similares, aunque inversas (+600 y -770, respectivamente), y en la zona sur habrían predominado los desalojos, ya que la disminución en el número de no propietarios (-1719) duplicó el incremento en la cantidad

a afectar a la mayoría de los arrendatarios y medieros21_{. Pero, lo que es seguro es que la}

amenaza de su generalización debió ser efectivamente grave, ante el contexto tan desfavorable para la agricultura y con un marco legal tan endeble. En este mismo sentido, es probable que unos pocos casos (en relación con el conjunto de la región) resultaran de una visibilidad social imposible de soslayar: imaginemos el impacto que, en un partido cualquiera de la provincia de Buenos Aires, habrá tenido que un terrateniente dejase en la calle a una veintena de pequeños aparceros, para reemplazarlos por un millar de vacunos22_.

Es por ello que ya durante los gobiernos conservadores comenzaron a esbozarse políticas más activas para garantizar la situación coyuntural de los agricultores no propietarios. En los fundamentos de estas políticas sobre la cuestión agraria se retomaron planteos colonizadores que se habían esbozado durante el período expansivo. La creación de dos instituciones estatales para la colonización y la inédita intervención del Estado prorrogando los contratos de arrendamiento vigentes, evidencian el “clima intelectual” que promovía el abordaje de la cuestión agraria (Taylor, 1948; Tecuanhey, 1988)23_.

En julio de 1936, el gobernador de la provincia de Buenos Aires, Manuel Fresco, envió un proyecto de creación del Instituto de Colonización provincial, como ente autárquico; aprobado pocos meses más tarde por la Legislatura (Ley 4.418). Más allá de

de propietarios (+850).

21 _{Puede que la mayor importancia de las conductas puramente rentísticas (que detectamos en}

los partidos estudiados) expliquen este resultado: si el terrateniente no tenía siquiera una mínima dedicación a la ganadería, carecía de la infraestructura, la organización, y, a veces, los conocimientos para encarar fácilmente esta actividad aunque pudiera expulsar a los arrendatarios.

22 _{Para transmitir esta noción, reproducimos el relato de Goñi (1987: 117) respecto de algunas}

expulsiones ocurridas a fines de los treinta: "... en el partido de Rojas, catorce familias de agricultores fueron expulsadas del campo, y sus útiles de labranza y muebles fueron arrojados a la calle. En la zona de Veinticinco de Mayo, cuarenta familias fueron desalojadas del campo "La Criolla", después de terminada la cosecha fina. En Miramar, partido de General Alvarado, quince familias lanzadas, que aún tenían sus campos sembrados, se dirigieron infructuosamente al Ministerio en demanda de justicia".

23 _{Como sostiene Hora (2002: 273-274): "el gran tema que recorre la literatura de análisis de}

los problemas agrarios y de denuncia de los terratenientes en la entreguerra, de la que las intervenciones [...] forman parte, no era el fracaso de la agricultura granífera de exportación sino, más bien, la crisis del agricultor independiente, y la frustración del sueño de ver nacer una sociedad de agricultores propietarios".

las críticas que concitó el articulado del proyecto24_{, el Instituto comenzó su actividad en}

1937 adquiriendo tres campos que totalizaron 39.232 hectáreas (en los partidos de Carlos Casares y Tres Arroyos), e incorporando, al año siguiente, otros dos campos que sumaban 23.830 hectáreas (en Laprida y General Alvear). En las cinco colonias resultantes se generaron 239 lotes (con una superficie promedio de 242 hectáreas cada uno). Al mismo tiempo, se abrió un registro de propietarios interesados en vender sus campos al Instituto (para fines de 1938, éstos eran 77, y totalizaban 537.816 hectáreas)25_{. Pero este destacado comienzo pronto se detuvo: durante 1939 no hubo}

nuevas adquisiciones, en 1940 sólo se incorporaron dos campos fiscales, que sumaban 3.792 hectáreas (en General Pinto y Rauch), y al año siguiente se compraron dos propiedades que totalizaban 3.638 hectáreas (en Chacabuco, primer campo adquirido en

la zona maicera)26_{. Las dilaciones por parte del Poder Ejecutivo provincial en otorgar}

nuevos fondos al Instituto parecen haber sido el factor determinante de este estancamiento27_.

Peor comienzo tuvo la segunda institución, el Consejo Agrario Nacional. El 2 de septiembre de 1940 se sancionó la Ley 12.636 de colonización nacional, por la cual se asignaron las tierras fiscales a este Consejo, a la vez que le permitían la compra de tierras por licitación pública o por expropiación de los inmuebles necesarios (en caso de no poder adquirir tierra suficiente por compra), con la previa aprobación del Poder Ejecutivo (y sin el requisito de una ley de expropiación para cada caso)28_{. Sin embargo,}

el Consejo recién conmenzó su labor en 1943, cuando el Poder Ejecutivo puso a su

24 _{Resulta interesante el temor que surge sobre el probable incremento en el valor de la tierra}

que podría producirse por las adquisiciones realizadas por el Instituto, que redundarían en precios demasiado elevados para los futuros colonos (Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, 1936: 72). Cabe destacar, por otra parte, que en el directorio del Instituto tenía reservado un lugar un representante de la Sociedad Rural Argentina.

25 _{Instituto de Colonización (1937 y 1940).} 26 _{Instituto de Colonización (1942).}

27 _{Ya que en las adquisiciones de 1937 y 1938 se gastaron casi 15 millones de pesos, de un}

total de 20 millones dispuestos inicialmente por la Ley 4.418. Al respecto, desde el Instituto Agrario Argentino, se propuso en 1947 reactivar la actividad del Instituto de Colonización a través de la asignación de 100 millones de pesos anuales (Liceaga, 1947).

28 _{Con la condición de que no fueran objeto de una explotación agraria racional, o}

constituyeran extensiones de tierra que excediesen las dos mil hectáreas de superficie (“Ley n ° 12.636, Colonización Nacional”, reproducida en Barry, 1968: 172-196).

disposición los fondos establecidos por ley29_{. Si en el año de su creación contó con}

13.858 hectáreas transferidas por el gobierno, en los dos años siguientes no incorporó nuevas tierras, y en 1943 tan sólo adquirió 24.339 hectáreas30_.

Otra prueba más de la creciente preocupación en torno a la cuestión agraria fue la sanción del impuesto al latifundio (Ley 4.834 de la provincia de Buenos Aires) promovida en 1942 por el gobernador Rodolfo Moreno (también conservador). El mensaje que acompañó el proyecto, destacaba que casi un sexto de la superficie total de la provincia estaba en manos de 272 personas. Al mismo tiempo, señalaba con preocupación “los desalojos de colonos, la eliminación de la agricultura y la dedicación

de los campos a la ganadería con prescindencia del poblador al cual se elimina”31_{. El}

proyecto apuntaba a estimular el fraccionamiento de la tierra y, de este modo, aliviar la situación de los arrendatarios y medieros. Para ello, proponía un gravamen adicional al impuesto inmobiliario vigente sobre las propiedades de más de 10.000 hectáreas, con una tasa progresiva que comenzaba con el 6 por mil, incrementándose un 2 por mil cada 5.000 hectáreas, llegando al 14 por mil para las propiedades de más de 30.000

hectáreas32_{. Si bien en las fundamentaciones tanto el Ministro de Hacienda, como varios}

legisladores oficialistas e incluso el propio Gobernador sostuvieron que los fondos que se fueran a producir por dicho gravamen se destinarían al fomento de la colonización

29 _{Consejo Agrario Nacional (1977).}

30 _{En relación a la actividad colonizadora, en esos mismos años Taylor destacaba la distancia}

existente entre la amplia difusión de las ideas reformistas y el escaso desarrollo de la puesta en práctica de las mismas (Taylor, 1948).

31 _{Legislatura de la Provincia de Buenos Aires (1942: tomo I, 27).}

32 _{El senador radical Giordano Echegoyen argumentaba el escaso peso de un impuesto del 6}

por mil, ejemplificando en un propietario de 10.000 hectáreas, quien, dueño de dos millones de pesos de tierra (a $ 200 la hectárea), sólo debería pagar un adicional de $ 12.000 al año (citado en Lázzaro, 1991: 60-61).

Sin embargo, si estimamos que el arriendo de dicho campo brindaba unos $ 20 por hectárea y el valor medio de la tierra en la provincia era de $ 324 (según cifras del Censo de 1937), el impuesto del 6 por mil era de casi $2, lo que representaba alrededor del 10% de la renta percibida por el terrateniente. En los casos de propiedades de más de 30.000 hectáreas, cuando el impuesto llegaba al 14 por mil, el gravamen habría representado algo más del 20% de la renta. Por lo tanto, según nuestros cálculos, la incidencia de este impuesto adicional pudo ser importante, si no fuera que, como veremos en la siguiente nota, la inflación fue licuando rápidamente la incidencia de este gravamen, al tiempo que los terratenientes implementaron estrategias de subidivisión ficticia para eludirlo (sobre este último fenómeno, para un período reciente, puede consultarse Martínez de Ibarreta y Pucciarelli, 1992).

(más concretamente, al Instituto de Colonización), finalmente se imputaron a Rentas Generales (Lázzaro, 1991)33_.

Por último, en septiembre de 1942 se aprobó la Ley 12.771 de Reajuste de arrendamientos rurales, por la cual se habilitaba el reajuste de precio si una de las partes lo pedía y, en caso de no llegarse a un acuerdo, el monto debía ser fijado por la Cámara Arbitral de Arrendamientos, según índices elaborados por el Poder Ejecutivo. Además, esta ley establecía que los contratos que vencieran durante la situación de emergencia (definida por las dificultades existentes en la comercialización exterior de cereales y oleaginosos) y hasta un año agrícola después, se considerasen prorrogados, a opción del locatario mientras durase esta coyuntura especial (no pudiéndose exceder dicha prórroga a más de tres años), al tiempo que se suspendían los juicios de desalojo. Finalmente, se declaraba nula toda cláusula que limitara la explotación ganadera hasta un 40% de la superficie (Cámara de Diputados, 1943).

Como lo ha rescatado Palacio (2002: 25), la Sociedad Rural Argentina advirtió con notable clarividencia los peligros que este tipo de legislación encerraba para los terratenientes pampeanos:

"La intervención del Estado para alterar las convenciones que libremente celebran las partes, es siempre de un efecto desmoralizador, porque habitúa a los contratantes a no tener por firmes las obligaciones contraídas y crea un ambiente de inseguridad en los negocios. En los arrendamientos agrícolas, como en todas las demás actividades, el libre juego de la oferta y la demanda obtiene de por sí los reajustes necesarios, ya que el valor de los productos de un campo influye normalmente en el precio que se paga pro su explotación [...]

Cree la Sociedad Rural Argentina que es inconveniente establecer, en momentos de emergencia, leyes de esta naturaleza, porque la experiencia demuestra que luego se las erige en conquista definitiva de los favorecidos, quedando así en forma permanente, en contra, sin duda, del espíritu que animó a los iniciadores de ese remedio, que debió ser transitorio". (Anales, 75:5, 1941: 365-67).

33 _{En 1947, se sancionó la Ley 5.127 que bajó el piso para la aplicación del impuesto}

inmobiliario adicional a las 5.000 hectáreas, elevándose en dos puntos por mil el impuesto para los siguientes intervalos de tamaño. Sin embargo, a pesar de haberse realizado una revaluación inmobiliaria durante 1948-1953, el proceso inflacionario redujo rápidamente la significación de dicho impuesto: medido en porcentaje del PBI Agropecuario provincial, cayó del 0,58% en 1948 al 0,23 en 1951 y al 0,09 en 1956 (Junta de Planificación Económica, 1958: 148-149).

Sin embargo, los grandes propietarios y la Sociedad Rural no salieron a confrontar abiertamente contra estas medidas a través de las cuáles los propios gobiernos conservadores tomaban distancia de la elite terrateniente, sino que prefirieron las vías de presión más discretas (Hora, 2002: 322), que en el caso de las políticas de colonización habían dado, como hemos visto, sus resultados.

4.1.2. “La tierra para el que la trabaja”: la cuestión social y las necesidades de la Economía a partir de 1943

El Gral. Diego I. Mason, como Ministro de Agricultura del gobierno militar surgido del golpe del 4 de junio de 1943, impulsó una amplia política de colonización. En ese mismo año se adquirieron 24.399 hectáreas (16.035 hectáreas en el partido de Balcarce, haciendo uso de las facultades de expropiación directa del Consejo) y, en el

año siguiente, 123.424 hectáreas34_{. Asimismo, desarrolló una clara política de apoyo a}

los agricultores, con créditos de fomento granjero y brindando una mayor protección a los arrendatarios (Tecuanhey, 1988).

Las intromisiones del coronel Perón en las cuestiones de política agraria (especialmente, reglamentando las bolsas de trabajo temporario y elaborando el Estatuto del Peón) fueron cada vez más intensas y desembocaron en la renuncia del Ministro en octubre de 1944 (Tecuanhuey, 1988). A partir de entonces, Perón progresivamente fue tomando el control: los Decretos Ley 9.958 y 10.195 de mayo de 1945 dispusieron la intervención del Consejo Agrario Nacional (designando a Antonio Molinari como Presidente) y su dependencia de la Secretaría de Trabajo y Previsión. Desde allí, se desplegó una intensa propaganda en función de la campaña electoral de Perón, anunciándose que “la reforma agraria estaba en marcha” (Lattuada, 1986: 56-57). Durante 1945 el Consejo expropió 55.388 hectáreas, situadas en Buenos Aires y Corrientes (Consejo Agrario Nacional, 1977).

Frente a estas medidas, la Sociedad Rural Argentina encabezaba una férrea defensa del derecho de propiedad. Desde las páginas de los Anales, pero también en la prensa nacional (ver por ejemplo, La Prensa, 12 de Julio de 1943) intentaba equiparar la

propiedad de la tierra con la de una fábrica y hasta con la de una manta o del salario35_,

aunque en su argumentación tenía que reconocer que la tierra no la había creado el dueño, lo que muestra indirectamente la fuerza con que contaba la propuesta reformista36_{. Incluso se veía en la necesidad de rebatir el razonamiento de que "los}

campos no deben ser de sus dueños sino de los que los toman en arrendamiento, porque los primeros no trabajan en ellos", contraargumentando que "con ese modo de plantear los asuntos, ¿quién se impondrá privaciones para ahorrar y comprar tierras, si es más conveniente llegar a ser propietario de ellas mediante un contrato de locación...?". Por último reconoce que, en ese caso, "la respuesta está lista: que sea del Estado, para que la entregue en arrendamiento al que la trabaje", pero aclara luego que esta propuesta fracasó en todo el mundo, y aquí con la enfiteusis rivadaviana (Anales, 1945: T. II., 519-521).

Sin embargo, la euforia reformista fue desinflada, en parte, desde el propio gobierno. Terminada la etapa de la campaña electoral, Farrell decretó que el Consejo Agrario se convirtiese en una simple dependencia del Banco de la Nación Argentina (Decreto Ley 14.959 del 24 de mayo de 1946), produciéndose la renuncia de Molinari, al tiempo que se conocía el nombre del futuro Ministro de Agricultura, Juan Carlos Picazo Elordy, miembro de la Sociedad Rural Argentina (Lattuada, 1986: 61-62). A pesar de este viraje político, el Banco de la Nación Argentina continuó la política colonizadora, adquiriendo tierras por compra o por expropiación (sobre todo en 1948, ante la escasez de tierras ofrecidas al Banco). Las adquisiciones fueron creciendo desde 57.084 hectáreas en 1946, a 78.961 en 1947 y a 274.659 hectáreas en 1948 (115.193 de las cuales eran producto de expropiaciones). La gran mayoría de estas futuras colonias se ubicaban en la región pampeana37_.

35 _{"No ha sido incorporado a las legislaciones para comodidad y seguridad de los ricos, sino de}

todos. Es idéntico el interés social en asegurar la propiedad de la fábrica y del salario del obrero..." (Anales, 1945: T. II., 519-521).

36 _{"Todos los bienes del mundo que están en el comercio son igualmente respetables, porque}

todos han sido adquiridos con frutos del trabajo y del ahorro, sin excluir la propiedad de la tierra, porque si el dueño no la creó, creó los recursos pecuniarios con que compró su finca" (Anales, 1945: T. II., 519-521).

Esta tendencia creciente iba a interrumpirse rápidamente: el 27 de octubre de 1948 se sancionó el Decreto 33.425 en el que se establecieron las primeras medidas tendientes a combatir la inflación. En el mismo se determinaba que las reparticiones descentralizadas no iniciarían nuevos juicios de expropiaciones de campos, tierras y/o inmuebles (Lattuada, 1986: 136). El Plan Económico de 1952 profundizó estas disposiciones. Como resultado de estas medidas, las adquisiciones (por compra o