LA DEMOCRACIA COMO RESULTADO CONTINGENTE DE CONFLICTOS

ADAM PRZEWORSKI[*]

I

TODO el que haya pasado por momentos en que una dictadura estaba a punto de caer y la

democracia se volvía una auténtica posibilidad, recordará una tensión casi constante, unas esperanzas alternadas repetidas veces con temores, brotes de entusiasmo y el dolor de la derrota. Cada momento parece difícil y, sin embargo, nada parece inalcanzable. Pero si buscamos los momentos cruciales, un tiempo en particular aparece como el punto de partida, como una ruptura. En determinado momento, la dictadura ha desaparecido para ser remplazada por la democracia.

Dado que éste es un “momento” en un mundo de hechos estilizados, me permito ofrecer, ante todo y en cierto contexto, una especie de cronología lógica de los procesos de transición de la dictadura a la democracia. Sin entrar en un análisis general de los regímenes autoritarios, que han recibido recientemente gran atención en las obras de Juan Linz y de Guillermo O’Donnell,[1] deseo subrayar una característica de los sistemas autoritarios (a los

que también llamo “dictaduras”, prescindiendo de varias distinciones importantes). El rasgo esencial de tales regímenes es que alguien tiene una capacidad efectiva de impedir ciertos resultados políticos que habrían sido sumamente adversos a sus intereses. Ese “alguien” puede ser una persona, un líder, o una organización, como las fuerzas armadas, la policía, el partido o la burocracia, o hasta algo menos fácilmente identificable como es un “círculo” de grupos e individuos. Más adelante hablaré del “aparato del poder autoritario” y presentaré distinciones tan sólo cuando sirvan para ilustrar el problema que estamos tratando.[2] El

aparato del poder autoritario tiene la capacidad de impedir que ocurran ciertos resultados políticos, ejerciendo mecanismos de control no sólo ex ante sobre la sociedad sino también ex post. El aparato del poder puede intervenir ex post para alterar alguna situación mundial, resultado del funcionamiento de las instituciones autoritarias, así como de las que no lo son.

procesal sobre las decisiones sino también uno sustantivo. Se nombra a un ministro de educación; éste encarga a un grupo de expertos la preparación de un texto de matemáticas para las escuelas primarias; se prepara el libro de texto; lo aprueba el ministro, quien lo publica y lo distribuye. Cae entonces en manos del comandante de la zona militar del lugar, quien ordena que sea retirado de las escuelas. Nótese que el texto en cuestión no es un panfleto subversivo; es un producto de las propias instituciones autoritarias. Y sin embargo, esto no lo hace inmune a la intervención.

Desde este punto de vista, entonces, un régimen particular sería autoritario si existiera algún apartado de poder capaz de alterar los resultados del proceso político institucionalizado. Esta definición puede ser demasiado general para varios propósitos, ya que las instituciones son importantes en sí mismas. En particular, muchos regímenes a los que tal vez se podría describir inmejorablemente como “democracias tutelares” caen dentro de nuestra definición. Son regímenes en que los militares se han desprendido del desempeño directo del gobierno y se han retirado a los cuarteles, pero se han retirado intactos y en forma contingente.[3] Así, aunque se celebren elecciones en esos sistemas y gobiernen los

representantes elegidos, las fuerzas armadas permanecen a la sombra, dispuestas a caer sobre todo aquel que se aventure a trastocar sus valores o sus intereses.[4]

Por razones analizadas extensamente en el libro de O’Donnell y de Schmitter,[5] los

regímenes autoritarios experimentan de cuando en cuando momentos genéricamente conocidos como de “liberalización” (y también odvilsh o “deshielo”, “apertura” y decompressão o “descompresión”). La liberalización es una situación o, cuando incluye toda una serie de pasos, un proceso de instituir libertades cívicas, sobre todo el derecho de asociación autónoma y de permitir o aun de crear algunas organizaciones políticas, por medio de las cuales se pueden procesar abiertamente los conflictos, pero sin transformar el aparato de poder ni socavar su capacidad de controlar los resultados ex post. De este modo, la liberalización es un proceso por el cual el aparato del poder autoriza alguna organización política y una interacción de intereses, pero mantiene intacta su propia capacidad de intervenir. La liberalización es una apertura controlada del espacio político, ininterrumpidamente contingente de la compatibilidad de los resultados de la política con los intereses o valores del aparato del poder autoritario. El resultado final del proceso de liberalización es, por tanto, un sistema descrito con anterioridad como “democracia tutelar”: un régimen que tiene instituciones competitivas y formalmente democráticas, pero en el cual el aparato del poder, típicamente reducido para entonces a las fuerzas armadas, mantiene la capacidad de intervenir para corregir aquellos estados de cosas indeseables.

Como se definió, la liberalización no es lo mismo que democratización. Para definir este último término deberemos empezar por enfocar el rasgo esencial de la democracia como

forma de organización política. Este rasgo es la incertidumbre referencial; en una democracia, los resultados del proceso político son, hasta cierto punto, indeterminados con respecto a las posiciones que los participantes ocupan en todas las relaciones sociales, incluyendo las relaciones de producción y las instituciones políticas. Es evidente que todos los resultados no son igualmente probables, y que podríamos formular predicciones razonables acerca de ellos; más adelante me extenderé mucho más al respecto. El asunto es que en una democracia nadie puede estar seguro de que sus intereses acaben por triunfar. Los capitalistas no siempre ganan los conflictos procesados de manera democrática, y ni siquiera la posición que alguien ocupe dentro del sistema político le garantiza futuras victorias: ocupar un puesto puede ser una ventaja, pero los que ya ocupan puestos también pueden perder. En una democracia, todas las fuerzas deben luchar de manera constante por la realización de sus intereses, ya que nadie está protegido en virtud de su posición. Nadie puede aguardar a que se modifiquen los resultados ex post; cada quien debe someter sus intereses a la competencia y a la incertidumbre. Este rasgo de la democracia no excluye la posibilidad de que algunos generales organicen una conspiración y derroquen las instituciones democráticas; por desgracia, esto ha sido posible demasiado a menudo. Sin embargo, en una democracia, los generales no tienen una capacidad organizada para derrocar las instituciones políticas, y los actores que someten sus intereses a la competencia democrática no necesitan prever sus reacciones.

Quiero subrayar que la diferencia entre dictadura y democracia no es de incertidumbre absoluta, sino condicionada. Bajo un régimen autoritario lo bastante exigente o bajo un aparato de poder lo bastante dividido, el régimen autoritario puede mantener confundidos a todos con sus giros y exigencias; véase la política agrícola de Polonia posterior a 1948; por contraste, un régimen democrático puede rendir resultados muy predecibles, aun cuando los partidos se alternen en el gobierno. Por tanto, las diferencias de certidumbre sólo están condicionadas en el sentido siguiente: en un sistema autoritario es casi seguro que los resultados políticos no incluirán los que sean adversos a los intereses del aparato del poder, mientras que en un sistema democrático no hay un grupo cuyos intereses auguren los resultados políticos con casi plena certidumbre.

Por tanto, el momento crucial en cualquier paso del gobierno autoritario al democrático no es necesariamente el retiro del ejército a los cuarteles o la apertura de un Parlamento elegido, sino cruzar el umbral más allá del cual nadie puede intervenir para invertir los resultados del formal proceso democrático. Éste es el momento más allá del cual, como elocuentemente lo dijo, en su discurso de toma de posesión, Adolfo Suárez a la Asamblea Constituyente, “el futuro no está escrito, porque sólo el pueblo puede escribirlo”.[6] La

incertidumbre institucionalizada. Por tanto, esta misma transmisión del poder por encima de los resultados es la que constituye el paso decisivo hacia la democracia. Hay un momento antes del cual el aparato del poder autoritario controla los resultados y después del cual nadie lo hace. El poder es devuelto de un grupo de personas a un conjunto de reglas.

Resulta evidente que este acto de devolución no tiene que ser un momento discreto en el tiempo: por ejemplo, en España ha sido un largo proceso en el que los intentos de golpes y rumores sobre éstos continuaron durante la víspera de la primera alternación democrática de poder. Además, en varios puntos no está claro que alguien aún mantenga la capacidad efectiva de invertir el proceso. Aun cuando el aparato del poder autoritario haya perdido su cohesión, la burocracia estatal, las fuerzas armadas y la policía se han vuelto independientes entre sí, y aun cuando el mando centralizado de las fuerzas armadas se muestra constitucionalista, algunas unidades militares aún podrían ser capaces de subvertir el proceso. Pero en todo proceso afortunado de democratización tiene que haber un punto más allá del cual no hay regreso.

Para acabar de preparar el escenario y organizar el análisis, me permito plantear que hasta aquí he unido dos condiciones que no tienen que coincidir teóricamente (es decir, no necesitan tener los mismos determinantes) ni cronológicamente. Pues puede ocurrir — véanse las revoluciones francesa, soviética o iraní— que un nuevo régimen autoritario surja para remplazar al derrocado. La transición será a la democracia si se satisfacen estas dos condiciones: 1) el desmantelamiento del antiguo aparato del poder autoritario, y 2) las nuevas fuerzas políticas optan por unas instituciones democráticas como marco en el cual competirán por la realización de sus intereses. No debemos olvidar que las fuerzas que se unen para destruir un particular régimen autoritario a menudo representan intereses específicos y ofrecen distintos planteamientos a la sociedad. Tratando de favorecer sus intereses, tendrán no sólo que desmantelar el antiguo régimen, sino que deberán crear simultáneamente condiciones que les favorezcan en el sistema político recién establecido. Por tanto, cada grupo deberá luchar en dos frentes: abolir el antiguo régimen autoritario y crear las condiciones más conducentes para la realización de sus intereses en los conflictos futuros contra sus actuales aliados. Por consiguiente, el problema de la democratización no sólo consiste en provocar la caída de un régimen autoritario, sino en establecer un compromiso entre las fuerzas que se han aliado para derrocar a dicho régimen. De otra manera, la “alianza antiautoritaria” entrará pronto en una segunda fase, durante la cual los miembros más débiles serán “purgados”, y se establecerá un nuevo sistema autoritario.

Empezaré por analizar el problema de establecer un sistema democrático y luego enfocaré las dificultades de la transición del poder. Por tanto, en la primera sección intentaré examinar las condiciones para la posibilidad de un compromiso democrático en general;

mientras que en la segunda sección examinaré las condiciones en que el aparato del poder del régimen autoritario puede estar dispuesto a devolver el poder a un sistema democrático. Nótese que todo el análisis fue formulado, aunque informalmente, en un lenguaje que entraña más la posibilidad que la determinación. La pregunta básica es en qué condiciones se vuelve posible la democracia.

II

Las soluciones al problema de la democratización consisten en instituciones. Dado que esta afirmación puede parecer inocua, permítaseme subrayar que pretende excluir la posibilidad de que la democracia sea resultado de un compromiso concerniente exclusivamente a cuestiones sustantivas. La democracia es posible cuando las pertinentes fuerzas políticas pueden encontrar instituciones que den una garantía razonable de que sus intereses no serán afectados de manera sumamente adversa en el curso de la competencia democrática. La democracia no puede ser resultado de un compromiso sustantivo, pero sí de un compromiso institucional.

Una razón de que la democracia no puede resultar de un compromiso sustantivo se sigue tautológicamente de la definición misma de democracia: en una democracia, los compromisos sustantivos no pueden ser obligatorios. Supóngase que los líderes de diversos protopartidos del Frente Anti-Autoritario se reúnen y convienen en que en el nuevo régimen democrático la tasa de impuestos sobre la renta no deberá exceder de 53%. Pero la jefatura de estos partidos puede eventualmente cambiar de opinión en caso de darse condiciones más favorables, o ser remplazada si no lo hace, así como podría surgir un nuevo partido que captara el apoyo electoral con un programa de redistribución del ingreso.

En segundo lugar, dado que los acuerdos sustantivos no pueden ser obligatorios, algunos partidos siempre tendrán un incentivo para renegar de sus propios compromisos. Supóngase que se efectúa una negociación y que cada partido actúa estratégicamente en su propio interés; el resultado será un “paquete”, que constituirá un compromiso en el sentido siguiente: al menos uno de los partidos convendrá con un resultado que será el mejor para él, dada la eventual retribución de otros partidos; pero no será tan bueno como lo habría sido si los otros partidos se hubiesen comprometido con una línea de acción. Una vez concluido el acuerdo, el partido o los partidos que se vieron obligados a prever las reacciones de los demás preferirán actuar como si los otros se hubiesen comprometido con el acuerdo negociado, es decir, preferirán modificar las condiciones del compromiso.[7]

si tienen buenos motivos para esperar que no se cumpla ningún compromiso, entonces no entrarán en él. En las condiciones en que las soluciones de compromiso son sumamente inciertas, cada partido estará mejor si busca la plena realización de sus intereses; es decir, tratará de prevalecer sobre los demás por cualquiera de los medios. Si los partidos maximizan la utilidad esperada, optarán por la no cooperación mientras la probabilidad del resultado del compromiso no sea mayor que la probabilidad que pudiera destruir a sus adversarios. Por esos motivos —reconocidamente esquemáticos— un grupo sólo optaría por el compromiso si el aumento de la probabilidad de un resultado no cooperativo fuera mayor a la pérdida de utilidad entrañada en el compromiso.

Consideremos algunos ejemplos, empezando por un caso extremo: la cuestión de la garantía de inmunidad para los miembros del aparato del poder autoritario por los actos de represión que hayan cometido. Supongamos que el aparato del poder acepta dejar el poder y hasta desbandarse a condición de que se le garantice la inmunidad. Y lo hace; se celebran las primeras elecciones; se forma un Partido de la Venganza, gana y los arroja a la cárcel; o supongamos que uno de los partidos pertenecientes al Frente Anti-Autoritario multipartidista es confesional y el otro anticonfesional, y que ambos convienen en que las escuelas religiosas no deben ser subsidiadas con fondos públicos. Ahora, el autoritarismo queda abolido como resultado de los esfuerzos de los aliados; el Partido del Renacimiento Religioso obtiene una aplastante victoria electoral y aprueba una legislación para subsidiar las escuelas religiosas. Por último, tomemos la cuestión del compromiso de clase, que he analizado con detalle en otra parte.[8] Los obreros tienen una actitud de moderación en sus

peticiones salariales a cambio de la promesa de futuros aumentos de salario; pero los capitalistas no invierten, la producción no aumenta y no se vuelve a hablar de aumentos de salario. En ninguno de estos casos bastaría un acuerdo sustantivo para establecer un compromiso. Mientras las partes potenciales teman que un compromiso de su parte no sería correspondido, todo el mundo tratará de imponer su voluntad, y los resultados no serán la democracia sino, más bien, la continuación y funcionamiento de la antigua dictadura o el establecimiento de una nueva.

Estos ejemplos y todos los supuestos son artificiales en la medida en que ningún compromiso podría ser puramente sustantivo: algunas instituciones existen aun si no son objeto de negociaciones. El modelo del compromiso “sustantivo” se basa en la suposición de que todavía no se han tomado decisiones acerca del marco institucional, o de que las instituciones son tales que es muy escasa la probabilidad de que se sostenga un compromiso sustantivo. El Pacto de la Moncloa es un buen ejemplo de un acuerdo sustantivo que, nota bene, no se sostuvo.

existen instituciones que hagan improbable que el proceso político competitivo tenga unos resultados sumamente adversos a los intereses de todos, dada la distribución de los recursos económicos, ideológicos, de organización y demás pertinentes. La tesis se fundamenta en tres suposiciones: 1) que las instituciones ejercen un efecto sobre los resultados de los conflictos, 2) que los protagonistas así lo crean, y 3) que puedan encontrarse, en ciertas circunstancias, las instituciones que, con razonable seguridad, aportarán las fuerzas políticas pertinentes.

La pregunta de por qué las instituciones influyen en los resultados, o, en otras palabras, cuál es la justificación que explica que se cite a las instituciones entre las causas, es demasiado fundamental para analizarla aquí.[9] Como respuesta preliminar, diríamos que las

instituciones influyen tanto en los repertorios de estrategias, entre los cuales pueden elegir los grupos sus líneas de acción, como en la planeación entre los resultados y las estrategias seleccionadas; pero esta especie de explicación no es fácil de aplicar en circunstancias concretas. La teoría abstracta en cuanto a la elección pública ha acumulado buen número de análisis acerca de las consecuencias de los diferentes sistemas de votación, como el de mayoría, pluralidad, torneos de Condorcet, cuentas de Borda y la votación exhaustiva o de aprobación.[10] También sabemos algo de temas más directamente relacionados con la

práctica política: en particular, tenemos un entendimiento bastante profundo de los efectos de las diferentes disposiciones electorales.[11] Recientemente, estuvimos reuniendo, con toda

rapidez, testimonios del efecto de diferentes sistemas de capital-trabajo, en particular de las leyes que regulan la negociación colectiva sobre la durabilidad de las políticas de ingresos, la intensidad de las huelgas y las estrategias laborales.[12] Estos son tan sólo unos cuantos

ejemplos.[13]

Dada una distribución de los recursos económicos, organizacionales e ideológicos, las instituciones determinan las mayores probabilidades de que ciertos intereses particulares se realicen en un grado definitivo y de manera específica. Esta distribución de la probabilidad —no menor que la del poder político—[14] es determinada por los recursos que los partidos

aportan a la política y por las disposiciones institucionales específicas. Este aspecto merece atención, ya que en ocasiones las descripciones de democracia subrayan su carácter formal y la tendencia que resulta cuando los recursos han sido distribuidos de manera dispar.[15]

Resulta evidente que una ley universal que prohibiera a todos dormir bajo los puentes en realidad sólo sería una prohibición para unos cuantos. Pero lo opuesto también es verdad: dados los recursos, las instituciones sí afectan los resultados. La probabilidad de que un equipo de basquetbol integrado por jugadores de 2.10 metros de estatura derrote por cierto