La pobreza es uno de los problemas sociales más importantes en nuestro país. Por ello, conocer su magnitud, ubicación y los procesos mediante los cuales se reproduce y profundiza es fundamental para implementar políticas destinadas a su superación” (CONEVAL, 2008:5)
En tal virtud, en México, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social a través de su Comité Técnico para la Medición de la Pobreza se ha dedicado a profundizar en el tema de la pobreza.
En el afán de avanzar hacia un conocimiento más amplio del fenómeno, el Diario Oficial de la Federación publicó, los Lineamientos y criterios generales para la definición y medición de la pobreza. A través de este documento, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) en conjunto con el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) presentaron una nueva definición y metodología de la pobreza. Según la denominación asignada a ésta, se trata de un concepto multidimensional que incorpora distintos elementos de la calidad de vida.
34 Con respecto a lo señalado, el documento oficial refiere:
“La definición de pobreza considera las condiciones de vida de la población a partir de tres espacios: el del bienestar económico, el de los derechos sociales y el del contexto territorial. El espacio del bienestar económico comprenderá las necesidades asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la población mediante el ingreso. El espacio de los derechos sociales se integrará a partir de las carencias de la población en el ejercicio de sus derechos para el desarrollo social... El espacio del contexto territorial incorporará aspectos que trascienden al ámbito individual; en específico, aquellos asociados al grado de cohesión social...”
(CONEVAL, 2010:12)
De esta forma, se determinó que la pobreza es un fenómeno multidimensional, esta definición oficial considera el problema de la pobreza a partir de tres espacios: el del bienestar económico, el de los derechos sociales y el del contexto territorial (Diario Oficial, 2010a).
Por lo tanto, según el CONEVAL (2008:31) se considera que una persona está en situación de pobreza multidimensional cuando tiene carencias ya sea en el espacio del bienestar económico, como en el de derechos sociales o en el ámbito del contexto territorial. En otras palabras:
“Una persona se encuentra en pobreza multidimensional si no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades”
(CONEVAL, 2009 Citado en CONEVAL 2008:31).
En el mismo documento se declaran también los elementos que caracterizan a la población en condición de pobreza. Entre los cuales se destacan –mayoritariamente- aspectos asociados a las posesiones económicas y materiales de los individuos.
35 De esta forma, el documento apunta:
“La población en situación de pobreza multidimensional será aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir los bienes y los servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presente carencia en al menos uno de los siguientes seis indicadores: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.
(CONEVAL, 2010a: 12).
Además de ello, dicho documento establece el método de identificación de las personas o grupos de personas en situación de pobreza, que utilizarán las distintas instituciones gubernamentales para el diseño y ejecución de los programas sociales. Para lo cual se destaca:
“Las dependencias y entidades deberán dar a conocer… el método de identificación de las personas o grupos de personas en situación de pobreza que utilizan para cada programa de desarrollo social…” (CONEVAL, 2010a: 5).
Entre los métodos de identificación a elegir por las instituciones para los diversos programas sociales se destacan: el del bienestar económico, el de las carencias sociales y el del contexto territorial. En este sentido, la institución de acuerdo a los fines del programa podrá elegir el método para identificar a las personas en condición de pobreza, es decir a sus beneficiarios.
Lo anterior revela que hay una diferencia apreciable en cómo se define la pobreza y como se define quién vive bajo esta condición. En tanto que, para definir quienes son los pobres se puede hacer estimando tan solo una de sus dimensiones.
36 Lo señalado se hace extensivo para todas aquellas dependencias del gobierno que estén involucradas en el diseño y/o ejecución de programas de desarrollo social, pues el CONEVAL (2010a:11) apunta:
“Son de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en la ejecución de los programas de desarrollo social que tengan como fin o propósito la superación de la pobreza o la atención de la población en dicha situación”.
En virtud de lo referido, las políticas públicas en materia de pobreza siguen los lineamientos antes descriptos.
Estos lineamientos oficiales con respecto a la pobreza en México, determinan la forma de medir el fenómeno y también las estrategias para superarla. De esta forma, el énfasis puesto en el ámbito económico-carencial y la contradicción existente en cuanto a la multidimensionalidad en la definición de la pobreza y la unidimensionalidad en la definición de quienes viven bajo esta condición, representan implicaciones directas para el diseño de la política social en el país.
El Plan Nacional de Desarrollo vigente, plantea en su eje dedicado a la política social encaminada a la superación de la pobreza, como su principal estrategia el fortalecimiento y ampliación de los programas existentes de combate a la pobreza. (PND, 2007).
En el país, la principal política pública encaminada a reducir el problema de la pobreza es del programa de desarrollo humano y combate a la pobreza “Oportunidades”. Programa social creado por el ejecutivo del Gobierno Federal en el año del 2002 cuya aplicación se da a nivel nacional, por lo que atraviesa los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. Dicho programa constituye la columna vertebral de la política social en el país.
37 Puesto que se plantea como objetivo general de éste:
“Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias del programa” (Diario Oficial, 2010b:3).
Para el logro de dicho objetivo, se postulan como objetivos específicos los siguientes:
“Otorgar apoyos educativos crecientes en educación básica y media superior a los niños y jóvenes de las familias beneficiarias,…Asegurar el acceso al paquete básico garantizado de salud a las familias beneficiarias,…Proporcionar apoyos a las familias beneficiarias para mejorar la alimentación y nutrición de todos sus integrantes,… Fomentar el compromiso con los objetivos del programa y la participación activa de los padres y de todos los integrantes de las familias beneficiarias mediante el cumplimiento de las corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del programa,… Potenciar los efectos del programa mediante la entrega de otros apoyos monetarios que establezca el Gobierno Federal para la población beneficiaria del programa” (Diario Oficial, 2010b:3).
Para dar cumplimiento a las acciones que de lo anterior se desprenden, la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades cuenta con delegaciones en las Entidades Federativas, encabezadas por un coordinador, las cuales son responsables de la atención de las familias beneficiarias, así como de la operación y seguimiento del programa en los estados. Para ello, el programa se apoya en el compromiso conjunto de los ejecutivos de las Entidades Federativas y del Federal. Por su parte, las autoridades municipales, a través de su Cabildo, son las responsables de mantener un enlace municipal con el programa, apoyando entre otras cosas en la logística general del programa en el municipio (Diario Oficial, 2010b).
Tal como se señaló antes, cada órgano de la Secretaría de Desarrollo Social define el método a utilizar para la identificación de las personas en condición de pobreza.
38 En virtud de ello, la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades como órgano desconcentrado de la SEDESOL ha optado de entre los métodos a elegir por el del espacio del bienestar económico. En este sentido, la población objetivo del programa, de acuerdo a lo señalado en el Diario Oficial (2010b:4) es:
“…los hogares cuyos ingresos no exceden la línea del bienestar mínimo, así como aquellos que sin exceder la condición de pobreza, presentan características socioeconómicas y de ingreso insuficientes para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes en materia de nutrición, salud y/o educación”
De acuerdo a lo señalado, los destinatarios de los beneficios del programa Oportunidades son personas que viven en condición de pobreza y pobreza extrema. Pero, llama la atención que aún cuando oficialmente se entiende la pobreza como un concepto multidimensional, la definición de quienes viven bajo esta condición se realice tomando en cuenta únicamente el espacio del bienestar económico, dejando de lado las carencias sociales y el contexto territorial.
Según el Diario Oficial, el método para la identificación de personas en condición de pobreza de acuerdo con los criterios asociados al bienestar económico refiere a la utilización de dos líneas:
“I) Línea de bienestar: permite identificar quién no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (alimentarias y no alimentarias. II) Línea de bienestar mínimo: permite identificar a la población que, aún al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no podría adquirir lo indispensable para tener una nutrición adecuada” (DOF, 2010a:3).
Tomando en consideración lo anterior, el programa dirige sus beneficios a aquella población con un ingreso inferior a la línea de bienestar y a la población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo establecidos por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (Diario Oficial, 2010b).
39 En el municipio de Tonalá, Jalisco, el programa “Oportunidades” es parte central de las políticas sociales. El Plan Municipal de Desarrollo en concordancia con el Plan Nacional establece dicho programa como la principal línea de acción de combate a la pobreza. En éste, se señala como estrategia municipal, el conservar y ampliar la atención de las familias con pobreza extrema y pobreza, estableciendo para ello como líneas de acción:
“B.1.9.1 Continuar brindando apoyo a través del Programa Oportunidades a las familias que actualmente gozan de este beneficio. B.1.9.2 Solicitar a la SEDESOL la ampliación de la cobertura de dicho programa, en la medida que las familias Tonaltecas lo necesiten” (PMDT, 2010:109).
De acuerdo al decreto oficial de creación del Programa Oportunidades, a través de éste programa se hacen llegar transferencias económicas condicionadas, con el objetivo de ser invertidos en la educación, salud y alimentación de las familias. Al respecto se apunta:
“promoverá, en el marco de la política social del Gobierno Federal, estrategias y acciones intersectoriales para la educación, la salud, la alimentación (…) a efecto de impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida, generar oportunidades y propiciar su incorporación al desarrollo integral” (Diario Oficial, 2002:10).
A través de éste programa, el municipio atiende a aquellas familias Tonaltecas que según los lineamientos del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza se encuentran en condición de pobreza, otorgándoles los beneficios propios del programa. De acuerdo a las características de los apoyos que otorga el Programa, estos se clasifican en cuatro componentes: apoyos del componente educativo, apoyos del componente salud, apoyos del componente alimentario y apoyos varios (Diario Oficial, 2010).
A partir del componente educativo, se otorgan becas educativas a los niños y jóvenes beneficiarios del programa que se encuentren estudiando entre 3º de primaria y la educación media superior. Dichas becas consisten en un apoyo monetario mensual que se entrega bimestralmente a la titular beneficiaria –preferentemente la madre-, el monto de la beca es creciente a medida que el grado que se cursa es más alto.
40 Un segundo apoyo en este componente, refiere al apoyo que se entrega anualmente para la adquisición de útiles escolares a cada uno de los niños y jóvenes beneficiarios del programa. Adicionalmente, en el caso de los becarios de educación media superior se otorga un incentivo monetario para que concluyan este nivel de estudio.
Con respecto al componente de salud, el apoyo consiste en proporcionar de manera gratuita el Paquete básico garantizado de salud a las familias beneficiarias del programa, lo que significa atención médica gratuita para los beneficiarios en instituciones de salud de primer, segundo y tercer nivel de atención.
En referencia al componente alimentario, el programa otorga apoyos monetarios directos mensuales a las familias beneficiarias, para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su alimentación. Así mismo, se entrega bimestralmente suplementos alimenticios para reforzar la alimentación infantil y de las mujeres embarazadas y en período de lactancia (Diario Oficial, 2010).
Entre otros apoyos que brinda el programa, se encuentra el apoyo para adultos mayores, el apoyo infantil vivir mejor y el apoyo energético. El primero, se asocia a la entrega bimestral de un apoyo monetario mensual a los adultos mayores integrantes de las familias beneficiarias con una edad de 70 años o más. El segundo, es un apoyo mensual que se entrega bimestralmente a las familias beneficiarias que tienen hijos de entre 0 a 9 años para fortalecer el desarrollo de los menores. Por último, el apoyo energético se trata de un apoyo monetario mensual a las familias para compensar los gastos realizados en el consumo de fuentes de energía como luz, gas, combustible etc. (Diario Oficial, 2010)
En rigor, las acciones señaladas son la forma concreta en que se hacen llegar los beneficios del programa, con los que se busca ampliar las oportunidades y capacidades de las personas en condición de pobreza.
En síntesis, el Programa Oportunidades es la principal política social del país, a través de la cual se busca reducir la pobreza. Sus estrategias, consisten en mayoritariamente en transferencias económicas condicionadas, a partir de las cuales se busca desarrollar las capacidades y potencialidades de las personas que viven en situación de pobreza.
41 Estos antecedentes, dan cuenta del concepto de pobreza que subyace en las instituciones públicas del país. Mismo que, nace de la realidad de si una persona tiene o no suficientes ingresos para adquirir un nivel de consumo que permita alcanzar un nivel básico de bienestar humano. Teniendo lugar una lógica de intervención de pobreza basada en su semántica y su estructura en un concepto de pobreza como carencia centrado en el tener o no recursos económicos y/o materiales; y que actúa sobre las privaciones mediante transferencias de subsidios monetarios principalmente (Raczinsky, 2003).
Desde esta manera, los afectados con su propio universo de sentimientos y competencias de acción, son excluidos de los procesos decisionales que pueden afectar su vida, permaneciendo invisibles sus capacidades y potencialidades (Miranda, 2010).
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