La protecció del medi ambient

En els últims anys, les regulacions sobre el comerç interior i, en concret, de l’ordenació dels grans establiments comercials, han vist la incidència o relació que manté amb el medi ambient, degut a les externalitats negatives o costos mediambientals que poden generar. Com a conseqüència d’això, algunes Comunitats Autònomes han introduït el component mediambiental entre els criteris de valoració

84 _{Vid. PAREJO ALFONSO, L., “Ordenación del comercio minorista y urbanismo comercial”, en:}

Jornadas sobre la Ley de Ordenación del Comercio Minorista, Xunta de Galicia, Santiago de Compostela, 1996, p. 137.

per a la concessió de l’anomenada llicència comercial. Davant d’aquesta situació, hem considerat necessari estudiar el títol competencial del medi ambient.

La distribució de competències en matèria de medi ambient, entre l’Estat i les Comunitats Autònomes, es dissenya als arts. 148.1.9 i 149.1.23 CE, i es concreta als Estatuts d’autonomia de les diferents Comunitats Autònomes86.

L’art. 149.1.23 CE atribueix a l’Estat la competència de la legislació bàsica sobre la protecció del medi ambient sense perjudici de les facultats de les Comunitats Autònomes d’establir normes addicionals de protecció.

Aquest esquema competencial, encara que aparentment sembla simple, planteja una sèrie de dubtes sobre l’abast de la competencial estatal i la concreció de les normes addicionals de protecció que poden establir les Comunitats Autònomes.87

La fórmula dissenyada a l’art. 149.1.23 CE ha donat lloc a una “desorientada jurisprudència” amb “continues rectificacions de criteri”88, en relació a l’abast de la citada competència estatal per a establir la legislació bàsica89 i, per consegüent, l’abast de la competència autonòmica d’establir les normes addicionals de protecció. El problema es suscita per la interpretació tant amplia que ha atribuït el Tribunal Constitucional a la competència estatal de dictar la legislació bàsica en aquesta

86 _{En relació a la situació prèvia a la Constitució espanyola de 1978, sobre la protecció del medi}

ambient, la doctrina ha manifestat que es va articular, inicialment com a competència de les Corporacions Locals que portaven a terme actuacions per a preservar les condicions de comoditat i salubritat de les poblacions. És, precisament al segle XIX quan la policia sanitària s’articula com una activitat o funció típica de l’Administració Local. Malgrat això, aquesta situació va canviar en el moment en que les qüestions ambientals comencen a singularitzar-se i a configurar un sector normatiu propi, iniciant-se un procés d’estabilització, a través del qual, l’Estat passa a assumir la responsabilitat essencial, tant normativa com d’execució en matèria de medi ambient. Cfr. LOZANO CUTANDA, B.,

Derecho Ambiental Administrativo, La Ley, Las Rozas, Madrid, 2010.

87 _{Han tractat aquesta matèria, LÓPEZ BUSTOS, F. L., La organización administrativa del medio}

ambiente, Civitas, Madrid, 1992; ESCRIBANO COLLADO, P., “Ordenación del Territorio y Medio

Ambiente en la Constitución”, MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S. (coord.), Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Civitas, tomo IV, Madrid, 1991, p. 3705-3749; CARO-PATÓN CARMONA, I.; MACERA, B. F., El reparto de competencias

entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección ambiental y aguas,

Secretariado de Publicaciones e Intercambio Científico, Universidad de Valladolid, 2002; LOZANO CUTANDA, B., Derecho Ambiental Administrativo, La Ley, Las Rozas, Madrid, 2010.

88 _{Vid. ALENZA GARCÍA, J. F., Manual de Derecho Ambiental, Universidad Pública de Navarra,}

Pamplona, 2001.

89 _{En relació a aquest assumpte, MARTIN MATEO, precisa que ha de realitzar-se d’acord amb els}

principis de solidaritat, igualtat i unitat de mercat que conformen el nostre ordenament jurídic. Cfr. MARTÍN MATEO, R., Tratado de Derecho Ambiental, Trivium, vol. I, Madrid, 2003.

matèria. Continua alimentant-se la polèmica determinant si la competència autonòmica de dictar normes addicional de protecció del medi ambient és diferent de la de desenvolupament de la legislació bàsica estatal, i, en tot cas, quin és el seu abast respecte a la competència estatal d’establir la legislació bàsica.

El Tribunal Constitucional, a partir de la Sentència 149/1991, de 4 de juliol, on es van resoldre diversos recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei 22/1988, de 28 de juliol, de Costes, ha realitzat una interpretació molt amplia de la competència estatal per a establir la legislació bàsica a la qual configura com una “ordenación mediante mínimos” o com “la normativa indispensable para la protección del medio ambiente”. Així a la STC 170/1989, es diu que: “la legislación básica del Estado no cumple en este caso una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencia en la materia, establezcan niveles de protección más altos que no entrarían por sólo eso en contradicción con la normativa básica del Estado. El sentido del texto constitucional es el de que las bases estatales son de carácter mínimo y, por tanto, los niveles de protección que establecen pueden ser ampliados o mejorados por la normativa autonómica (...)”90.

No obstant això, el Tribunal Constitucional, a la Sentència 102/1995 va matisar la línia jurisprudencial exposada anteriorment, especificant que: “el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica aun siendo menor que en otros ámbitos no puede llegar a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido”91. Així, les Comunitats Autònomes, poden procedir, sempre que els seus Estatuts ho permetin, al desenvolupament normatiu de la legislació bàsica de l’Estat en matèria de medi ambient. Aquesta legislació autonòmica de desenvolupament ha de ser la resposta a una política pròpia, circumscrita a unes bases mínimes de l’Estat que la limiten.

90 _{La STC 149/1991, de 4 juliol, determina al seu FJ 1: (...) el constituyente no ha pretendido reservar a}

la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente, sin perjuicio, claro está, de que ese estándar proteccionista común fuese mejorado, por así decir, por las Comunidades Autónomas (...)”.

Per tant, a la citada Sentència, es pot observar com es reprèn la doctrina de 1989 sobre el caràcter de l’ordenació de mínims de la legislació bàsica. Però, s’afirma que l’àmbit del legislador bàsic mediambiental és més intens que el que es pot construir en altres matèries92.

En relació a la distinció entre la competència autonòmica de desenvolupament de la legislació bàsica estatal i la d’establir normes addicionals de protecció, la STC 149/1991, dóna un pas més, i malgrat entendre legítim que algunes Comunitats Autònomes hagin assumit, a més de la competència d’establir normes addicionals de protecció la de desenvolupament de la legislació bàsica procedeix a equiparar, a la pràctica, aquestes competències procedint a establir una certa equiparació, a quests efectes, entre totes les Comunitats Autònomes. En concret es manifesta que: “esta consideración, unida a la evidente dificultad que en la práctica ofrece la distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen medidas adicionales de protección, permite establecer una cierta equiparación a estos efectos, entre todas las Comunidades Autónomas”93.

Així doncs, les normes addicionals de protecció a les que fa referència la Constitució Espanyola i els Estatuts d’autonomia, en paraules de VILLAREJO GALENDE impliquen que la potestat legislativa autonòmica no es redueixi al simple desenvolupament de la legislació bàsica estatal, sinó que ha de permetre a les Comunitats Autònomes seguir “opcions diverses”, respectant els principis establerts pel legislador estatal.94 Però, el gran problema d’aquestes normes addicionals de protecció és que no estan previstes amb caràcter uniforme per tot l’Estat, fet que pot ocasionar que siguin utilitzades per a fins diferents a la protecció del medi ambient, tal com a subratllat l’autor MUÑOZ MACHADO95.

Per tant, a l’Estat li correspon establir la legislació bàsica en matèria mediambiental, però aquest integra un nucli bàsic que, precisament, en matèria de medi ambient té

92 _{Vid. ORTEGA ÁLVAREZ, L., “La organización administrativa del medio ambiente”, Lecciones de}

Derecho del Medio Ambiente, Lex Nova, Valladolid, 2005.

93 _{FJ 1.}

94 _{Vid. VILLAREJO GALENDE, H., Equipamientos Comerciales…, op. cit. p. 278.}

95 _{Vid. MUÑOZ MACHADO, S., Derecho público de las Comunidades Autónomas, Civitas, Madrid,}

caràcter d‘ordenació de mínims, però fora d’aquest nucli, les Comunitats Autònomes tenen competència per a dictar una legislació pròpia en la qual es superin aquests mínims, “que serán válidos siempre que, además, se respeten los principios generales limitativos de la autonomía: solidaridad, libertad de circulación, territorialidad, etc.”96.

En conclusió, considerem necessari subratllar el problema que tot això ens planteja que és, que la distribució de competències entre l’Estat i les Comunitats Autònomes sobre la matèria de medi ambient no coincideix amb la distribució de competències establerta per a les altres matèries que engloba el concepte de medi ambient que preveu l’art. 45 CE.