CAPÍTOL II. LA DIRECTIVA 2006/123/CE, DEL PARLAMENT EUROPEU
4. EL CONTINGUT DE LA DIRECTIVA DE SERVEIS
4.1. La simplificació administrativa
La DS pretén aconseguir els seus objectius, eliminant aquells obstacles que directa o indirectament impedeixen l’exercici de les llibertats comunitàries. Per aconseguir-ho imposa un conjunt de mesures, entre les quals destaquen les de simplificació administrativa.
ALDOMÀ BUIXADÉ defineix la simplificació administrativa con el conjunt de mesures previstes per a fer més senzills, més fàcils o menys complicats els procediments, tràmits i actuacions per a l’establiment o la prestació transfronterera dels serveis inclosos a l’àmbit d’aplicació de la Directiva176.
174 Sens dubte la part de la Directiva més important, des de la perspectiva de la regulació estatal i
autonòmica en matèria de comerç.
175 Vid. SALVADOR ARMENDÁRIZ, M. A.; VILLAREJO GALENDE, H., “La Directiva de
servicios y la regulación..., op. cit. p. 56.
176 ALDOMÀ BUIXADÉ, J., “La simplificación administrativa en la Directiva de Servicios”,
AGUADO CUDOLÀ, V.; NOGUERA DE LA MUELA, N., (dir.), El impacto de la Directiva de
Servicios en las Administraciones Públicas: aspectos generales y sectoriales, Atelier, Barcelona, 2012,
Cal tenir present que la simplificació administrativa no constitueix un fi en si mateixa, sinó que com a qualsevol activitat administrativa és un mitjà que es sotmet als interessos generals. Però uns interessos generals que es concretaran per a cada tipus d’intervenció sobre l’activitat dels particulars.
Les mesures de simplificació que estableix la DS persegueixen un doble objectiu; eliminar o reduir al màxim la intervenció administrativa sobre els requisits que han de complir els prestadors i quan no sigui possible eliminar la intervenció, aquesta s’ha de simplificar al màxim.
El capítol II de la DS, sota el títol de simplificació administrativa, estableix les següents mesures: a) la simplificació dels procediments amb caràcter general; b) la implantació d’una finestreta única; c) el dret d’informació de prestadors i destinataris dels serveis; i d) la tramitació dels procediments per via electrònica.
No obstant això, al llarg de les disposicions de la DS es troben altres mesures de simplificació, les quals tenen la mateixa finalitat.
Al capítol III trobem a l’art. 9.1. c, la limitació de l’exigència d’autorització als supòsits en què no es pugui aplicar una mesura menys restrictiva a posteriori. També la simplificació del procediment d’autorització (art. 13), l’eliminació de requisits com l’exigència de garanties financeres (art. 14.7) i la inscripció en un determinat registre administratiu (art. 14.8).
En relació a la lliure prestació de serveis, al capítol IV, s’estableix la supressió amb caràcter general del procediment d’autorització (art. 16.2.e), l’eliminació del requisit de presentar una declaració davant les autoritats competents (art. 16.2.g); i s’exigeix una revisió dels procediments, per tal de mantenir únicament aquells requisits que estiguin justificats per raons d’ordre públic, seguretat pública, salut pública o protecció del medi ambient i de conformitat als principis de no discriminació, necessitat i proporcionalitat (art. 16.1 i 3).
Per tant, com ho estructura ALDOMÀ BUIXADÉ, la simplificació administrativa que incorpora la DS es projecta sobre: els serveis d’informació i assessoraments previs a l’inici d’un procediment, sobre els tràmits a seguir, documentació a presentar i òrgan; sobre les diferents fases del procediment administratiu inclòs les reclamacions o recursos administratius que es poguessin interposar; l’aplicació de mitjans electrònics; i la tramitació a través d’una finestreta única, com a punt de referència per als prestadors de serveis177.
L’art. 5.1 de la DS preveu que “los Estados miembros verificarán los procedimientos y trámites aplicables al acceso de una actividad de servicios y a su ejercicio. Cuando los procedimientos y formalidades estudiados de conformidad con este apartado, no sean lo suficientemente simples, los Estados miembros los simplificarán”. Així, aquesta simplificació178 afecta, principalment, a la tramitació d’acreditacions, certificacions o altres documents.
La formulació d’aquest precepte planteja dubtes, si es tracta d’una simple recomanació o d’un mandat imperatiu pels Estats membres. No obstant això, es considera que es tracta d’una autèntica norma jurídica i, per consegüent, conté un deure dirigit als Estats membres de simplificació de caràcter general i ampli179.
Segons la DS, els procediments que s’han de simplificar són aquells que “no sean suficientemente simples”. Aquesta expressió, concepte jurídic indeterminat, obliga a tots els Estats membres a analitzar cada procediment per a determinar si és o no
177 ALDOMÀ BUIXADÉ, J., “La simplificación administrativa…, op. cit. p. 153.
178Sobre aquesta qüestió vegi`s, RIVERO ORTEGA, R., “Simplificación administrativa y
administración electrónica: objetivos pendientes en la transposición de la Directiva de Servicios”,
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 115-138; CIERCO SEIRA, C., “Algunas reflexiones
sobre la simplificación de los procedimientos administrativos a la luz de los avances de la Administración electrónica”, Revista General de Derecho Administrativo, Iustel, núm. 19, 2002; NEVADO BATALLA, P., “Simplificación administrativa: el allanamiento de procedimientos y trámites para facilitar el acceso a una actividad de Servicios y su ejercicio”, Mercado europeo y
reformes administrativas p. 165 i s.; SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Z., “Administración electrónica y
Directiva de Servicios:¿al Servicio del mercado o paradigma de buena administración?, RIVERO ORTEGA, R., (dir.), Mercado europeo y reformas administrativas. La transposición de la Directiva de
servicios en España, Civitas-Thomson Reuters, Madrid, 2009, p. 189 i s.; VILLAREJO GALENDE,
H., “La simplificación administrativa en la Directiva elativa a los Servicios en el mercado interior: sus repercusiones en la Administración electrónica española y el desafío que plantea su transposición”,
RDUE, núm. 14, p. 47 i s.
179 En aquest sentit es posiciona ALDOMÀ BUIXADÉ. Vid. ALDOMÀ BUIXADÉ, J., “La
suficientment simple i a justificar que els tràmits i formalitats que es mantenen ja no poden ser objecte de major simplificació.
Per tant, aquesta mesura de simplificació administrativa contemplada a la DS, comporta als Estats membres l’obligació de revisar els procediments administratius i comprovar si els tràmits o requisits que s’exigeixen són o no prescindibles i si es produeixen duplicitats.
Arran d’aquesta simplificació administrativa, l’art. 6 de la DS obliga als Estats membres a garantir que els prestadors de serveis puguin portar a terme els seus procediments i tràmits per accedir a les activitats de serveis a través de les anomenades finestretes úniques, en especial declaracions, notificacions o sol·licituds necessàries per a l’autorització per part de les autoritats competents, incloses les sol·licituds d’inscripcions en registres, llistes oficials, bases de dades o col·legis o associacions professionals, així com les sol·licituds d’autorització per a l’exercici de les seves activitats de serveis.
El precepte citat i el Considerant 48 quan expressa que “a efectos de una mayor simplificación de los procedimientos administrativos, conviene garantizar que todo prestador disponga de un interlocutor único al que dirigirse para realizar todos los procedimientos y tramites (denominados en lo sucesivo “ventanillas únicas) (...)”, no ens ofereix una definició de finestreta única i es centra exclusivament a la seva funcionalitat. Això és degut a la impossibilitat per part de la Unió Europea d’afectar l’organització interna180.
Per tant, només es destaca com a element essencial de la finestreta única el fet de constituir-se en interlocutor únic per als prestadors interessats en un procediment sense tenir en compte l’Administració competent en els diferents tràmits. En definitiva, l’imprescindible és que els prestadors de serveis puguin realitzar totes les gestions i els tràmits en la mateixa unitat administrativa sense necessitat de dirigir-se a les autoritats ni a les Administracions competents.
180 Això es contempla de forma expressa a l’art. 6.2 de la DS “la creación de ventanillas únicas no
supone una interferencia en el reparto de funciones o competencias entre las autoridades competentes dentro de cada sistema nacional”.
En relació a les modalitats de finestretes, convencional i presencial o electrònica, l’art. 6.1 DS no exigeix expressament que els Estats membres disposin dels mitjans electrònics. Malgrat això, els arts. 7 i 8 sobre el dret d’informació i la tramitació dels procediments per via electrònica181, respectivament, si es refereixen a l’obligatorietat de la finestreta única electrònica.
Evidentment, existeix una contradicció entre els preceptes citats, però la tècnica normativa utilitzada pel legislador a la DS ens dificulta les tasca de resoldre-ho.
La Comissió va entendre que els procediments electrònics, regulats a l’art. 8, havien de ser funcionals i interoperables al finalitzar el període de transposició182.
La interpretació més coherent amb la situació real i pràctica dels diferents Estats membres i, en concret, dels estats complexos com el nostre, és considerar que l’art. 6 obliga als Estats membres a implantar una finestreta única física i presencial en un termini màxim. Però pel contrari, l’art. 8 no obliga als Estats membres a crear aquesta finestreta electrònica sinó que obliga a intentar impulsar procediments i tràmits electrònics de manera gradual, en la mesura del possible i sense establir un termini límit183.
Com expressen SALVADOR ARMENDÁRIZ i VILLAREJO GALENDE184,
l’objectiu de la simplificació administrativa es completa amb la regulació del dret a la informació (l’art 7 de la DS), fixant l’obligació als Estats membres que “harán lo necesario” per a facilitar l’accés a determinades informacions a través de les anomenades finestretes úniques, i amb l’art. 8 de la DS, el qual fa referència a la
181 Sobre el tema de l’Administració electrònica i la DS, vid. VILLAREJO GALENDE, H., “La
Directiva relativa a los servicios en el Mercado Interior (la Directiva Bolkestein), Revista de Derecho
de la Unión Europea, UNED i COLEX, Madrid, 2008, p. 72-26; GONZÁLEZ NAVARRO, F., “Hacia
la implementación de un sistema global de acceso electrónico a las Administraciones públicas españolas”, Revista jurídica de Navarra, núm. 43, 2007, p. 93-166.
182 Vegi’s el document de la DIRECCIÓ GENERAL DEL MERCAT INTERIOR I SERVEIS
(COMISSIÓ EUROPEA), Manual sobre la transposició de la Directiva de serveis, Luxemburg, Oficina de Publicacions Oficials de la Comunitats Europea, 2007, p. 23. (http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_es.pdf)
183Efectua aquesta interpretació, ALDOMÀ BUIXADÉ. Vid. ALDOMÀ BUIXADÉ, J., “La
simplificación administrativa…, op. cit. p 163.
184 SALVADOR ARMENDÁRIZ, M. A.; VILLAREJO GALENDE, H., “La Directiva de servicios y la
necessitat de facilitar la informació i/o la comunicació a través de procediments per via electrònica