Una aproximación desde la responsabilidad y la gestión pública
4. La protección del ambiente desde la carrera administrativa
Desde la Constitución Política de 1991 se observa la intención de que la vinculación y la permanencia de los servidores públicos en la administración pública obedecieran a cuestiones de mérito profesional, circunstancia que en la práctica busca concretarse a través de la carrera administrativa. De esta manera, mediante la Ley 909 de 2004, art. 27, se deine esta igura legal:
La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eiciencia de la admi- nistración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.
De conformidad con lo anterior, se puede establecer que la carrera admi- nistrativa es una igura legal que busca el desarrollo de objetivos fundamenta- les, como la eiciencia de la administración pública y la estabilidad e igualdad en el empleo. Al respecto, se ha establecido que estos criterios
(…) permiten concluir, conforme lo ha reiterado la jurisprudencia que la carrera administrativa está delimitada por tres objetivos fun- damentales, a saber:
1) La búsqueda de eiciencia y eicacia en el servicio público, ya que la administración debe seleccionar a sus servidores exclusivamen- te por el mérito y su capacidad profesional empleando el concurso como regla general para el ingreso a la carrera administrativa; 2) La garantía de la igualdad de oportunidades, pues de conformi-
dad con lo preceptuado en el artículo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; y
3) La protección de los derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Carta que deben ser protegidos y respetados por el Estado.11
Con respecto al desempeño y permanencia del servidor público en la carrera administrativa, hay que tener en cuenta que existen dos iguras que deben ser observadas en este tema –la falta disciplinaria y la evaluación de desempeño– en las cuales también puede verse la ausencia de previsiones en materia ambiental:
(…) el retiro del servicio deberá producirse cuando se demuestre, mediante la caliicación de servicios, que el funcionario ha adoptado una conducta laboral insatisfactoria, en detrimento del buen servicio público, como consecuencia de una seria evaluación en el desempeño de sus tareas.
También señala este precepto constitucional, que el retiro puede inspirarse en un comportamiento del empleado, que riña con la ética administrativa, cuando el empleador ha cometido una falta discipli- naria, sancionable con destitución. Además de estas causas, tanto la Constitución Política como la ley pueden señalar otras modalidades de retiro.12
Con relación a la evaluación de desempeño, la Ley 734 de 200213 esta-
blece que la responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo realizado se concretará a través de la evaluación de desempeño, de tal forma que quien
11 Clara CeciliaDueñas Quevedo. Derecho administrativo laboral. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez,
2009, p. 149.
12 Diego Younes Moreno. Derecho administrativo laboral. 9.a ed. Bogotá: Editorial Temis S.A., 2001,
p. 211.
13 Colombia, Ley 734 de 2002, art. 2.o:
“1. La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eicacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. 2. El criterio de mérito, de las calidades personales y de la capacidad profesional, son los ele-
mentos sustantivos de los procesos de selección del personal que integra la función pública. Tales criterios se podrán ajustar a los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.
obtenga una caliicación satisfactoria en esta evaluación tendrá derecho a permanecer en la carrera administrativa, sin perjuicio de las otras causales establecidas para el retiro de estos funcionarios.
Bajo este entendido, la evaluación del desempeño laboral de los servidores que pertenecen a la carrera administrativa debe fundamentarse en criterios previamente determinados por cada entidad de la administración pública, de conformidad con los parámetros establecidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, los cuales permiten analizar objetivamente la idoneidad de la conducta laboral y los aportes del servidor público a las metas institucionales. En su art. 41, la Ley 734 de 2002 establece que:
El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se pro- duce en los siguientes casos: (…)
b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como conse- cuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa.
Lo anterior signiica que es responsabilidad del jefe de cada entidad de la administración pública adoptar un sistema de evaluación del desempeño laboral de acuerdo con los parámetros legales establecidos para el efecto.
De esta manera, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el Acuerdo 137 del 14 de enero de 2010 “por el cual se establece el Sistema Tipo de Evaluación del Desempeño Laboral de los Servidores de Carrera Administrativa y en Periodo de Prueba”, el cual derogó los acuerdos 18 y 27 3. Esta ley se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación
del servicio, de lo que derivan tres criterios básicos:
a) La profesionalización de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública que busca la consolidación del principio de mérito y la calidad en la prestación del servicio público a los ciudadanos;
b) La lexibilidad en la organización y gestión de la función pública para adecuarse a las ne- cesidades cambiantes de la sociedad, lexibilidad que ha de entenderse sin detrimento de la estabilidad de que trata el artículo 27 de la presente ley;
c) La responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo desarrollado, que se concretará a través de los instrumentos de evaluación del desempeño y de los acuerdos de gestión; d) Capacitación para aumentar los niveles de eicacia”.
de 2008 y 116 de 2009, y rige para todas las entidades a partir del período anual u ordinario de evaluación del desempeño que comenzó el 1 de febre- ro de 2011. No obstante, una vez cumplido el requisito de publicación en el Diario Oicial, los representantes legales de las entidades que así lo decidan podrán, mediante acto administrativo, anticipar su aplicación para el período de evaluación que comenzó el 1 de febrero de 2010.
Así mismo, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el Acuerdo 138 del 14 de enero de 2010, en el “cual se establecen los criterios técnicos y legales que fundamentan el Sistema de Evaluación del Desempeño Laboral de los empleados de carrera y en período de prueba, y se determinan los ele- mentos mínimos para el desarrollo de Sistemas de Evaluación del Desempeño Laboral Propios”, derogando el Acuerdo 17 de 2008.14
Estos acuerdos establecen criterios eminentemente laborales a in de de- sarrollar este tipo de evaluaciones. Para estos efectos, se tratan aspectos tales como los compromisos laborales y de conducta, así como planes de mejora- miento del funcionario y de la entidad. Lógicamente, desde esta perspectiva no existe disposición alguna que haga referencia al tema ambiental; por tanto, tan sólo queda la posibilidad de que desde las entidades, y sobre todo aque- llas que tienen autoridad en materia ambiental, se introduzcan aspectos de protección al ambiente en todo nivel, como criterio a valorar en la evaluación del desempeño de los servidores públicos que pertenezcan a la carrera admi- nistrativa. Lo anterior signiica que:
(…) la protección de la diversidad e integridad ambiental no com- pete exclusivamente al Sistema Nacional Ambiental, que aún está en construcción y se ha venido acomodando a las necesidades del país, sino también a los entes territoriales, a las autoridades encargadas de otras materias como desarrollo vial, puertos, agricultura, entre otros, y, además, es del interés de los particulares que deben participar en la defensa del patrimonio natural.15
14 Véase: http://www.cnsc.gov.co/esp/eval_desempeno_normatividad_vigente.php.
15 Manuel Santiago Burgos. El ejercicio de las competencias administrativas en materia ambiental. Bo-
Es claro entonces que la protección del ambiente, como derecho de re- levancia constitucional, debe ser observada por las autoridades en materia ambiental, y también desde la gestión de cualquier otra entidad pública que se relacione o que tenga incidencia directa o indirecta en esta materia, para lo cual la evaluación de desempeño se convierte en una alternativa que permite ciertos parámetros de evaluación de los servidores públicos pertenecientes a la carrera administrativa, en lo relativo al tema ambiental. Lo anterior puede generar efectos negativos frente a la permanencia del servidor en la carrera, cuando vulnere o desconozca estos parámetros, de manera tal que puede llegar a establecerse un medio de protección supletorio para el ambiente frente al vacío existente tanto en las normas generales como en las especiales.