La evolución de las finanzas públicas clásicas es la consecuencia y el reflejo de la evolución del Estado. La hacienda clásica cuyos principios fueron enunciados por J. B. Say(1767 - 1832) en sus textos clásicos (Eltraite ó' economie politique, ycours complet d'économie politique) partían del hecho de que en un sistema capitalista, toda oferta crea su propia demanda, y por lo tanto, de acuerdo con esta ley, en el sistema capitalista no puede haber sobreproducción, ni desempleo involuntario generalizado.
La ley de Say se convirtió en un pilar de la explicación teórica del sistema capitalista hasta principios del siglo XX.
Esta constituyó una influyente doctrina acerca del equilibrio económico y un sólido argumento contra la intervención del Estado, pues el sistema capitalista funcionaba armoniosamente.
Postuló que si el gasto del Estado contribuía a crear o mantener el capital, era gasto productivo; caso contrario, el gasto público es improductivo si se destina a satisfacer las necesidades de la sociedad.
Según Say, el gobierno usa los impuestos para satisfacer sus deseos o los deseos del cuerpo social, en este último caso, los individuos tienen derecho a comparar los beneficios y la seguridad que les ofrece el Estado con el monto de los impuestos que
Pagan, si éstos sobrepasan a aquéllos, entonces el Estado atenta contra el derecho de la propiedad.
El principio fundamental de las finanzas públicas clásicas era ante todo el de 'limitar al mínimo las actividades del- Estado, circunscribiéndolas, en lo posible a las tradicionales funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia, reservando todo lo demás a la actividad privada”34. Principalmente en el ámbito de la economía, el Estado debía abstenerse de intervenir y dejar actuar libremente las fuerzas del mercado, la libre competencia, la iniciativa privada.
34 Duverger, Maurice. Instituciones financieras. Edit. F.c.e. México 1963, p.6 35 Duverger. Ibid. P. 7
36 Duverger. Ibid. P. 9
En los clásicos, el objeto de la hacienda pública era solamente suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las funciones de tipo administrativo que le eran encomendadas por la sociedad.
La esencia era “Que la actividad financiera ejerciera la enorme influencia posible sobre las finanzas privadas y la actividad de los particulares, lo cual se conseguía en la medida en que los gastos públicos eran reducidos y se encontraban exactamente equilibrados con los ingresos”35.
Las finanzas públicas clásicas planteaban que para asegurar el funcionamiento del Estado eran necesarios los gastos:
Es preciso pagar los funcionarios y proveedores, conservar los bienes inmuebles, subvencionar y otorgar subsidios, etc. ¿cómo va el Estado a cubrir estos gastos que se llaman públicos? La respuesta a esta interrogante forma el objeto propio de las finanzas públicas en su concepción tradicional36.
En las finanzas públicas clásicas, los recursos para la operación del Estado, son siempre obtenidos mediante exacciones sobre.los súbditos. Las finanzas públicas clásicas consisten en repartir entre los contribuyentes el peso de los gastos públicos, donde la parte soportada por cada uno de ellos, constituye lo que se denomina carga pública.
Según los clásicos, la definición de finanzas públicas sería concebir a éstas como “ La ciencia de los medios por los que el Estado se procura y utiliza los recursos necesarios para la cobertura de los gastos públicos, mediante el reparto entre los
Individuos de la carga resultante"37. El conjunto de las finanzas públicas clásicas se resume en la máxima siguiente: Hay gastos públicos; es preciso cubrirlos. Cualquier problema financiero se reduce a un problema de cobertura de gastos.
37 Duverger. Ibid. Pp. 9-10
Así las cosas, los recursos con que cuenta el Estado consisten en exacciones sobre los bienes de los particulares, que se llaman cargas públicas. La ciencia de las finanzas públicas clásicas se esfuerza en distribuir en forma equitativa estas cargas entre los ciudadanos. Esta función es evidente por lo que respecta al impuesto que es una exacción forzosa sobre las rentas o la fortuna de los particulares.
Sin embargo, cuando el Estado obtiene rentas de la venta de bienes de su propiedad o de la prestación de servicios, la función de la distribución es menos evidente, ya que el que paga recibe ventajas de acuerdoa su sacrificio.
Lo anterior supone que el Estado ha elegido entre dos sistemas: brindar gratuitamente el disfrute de sus bienes y servicios repartiendo la carga resultante entre sus súbditos por medio de impuestos, o repartir esta carga, solamente entre los usuarios de sus bienes y servicios haciéndolos pagar un precio por éste uso. En ambos casos, setrata de ladistribución de la carga pública.
Ocurre lo mismo en el caso del empréstito, a pesar de la apariencia; el suscriptor no soporta carga alguna propiamente dicha, ya que obtiene una ventaja al colocar su capital. Pero el Estado debe asegurar después el pago de los intereses y el reembolso del capital y encontrar nuevos recursos (por ejemplo aumentando impuestos), es decir, establecer nuevas cargas a repartir entre los ciudadanos. Preferir el crédito al impuesto, es en realidad, preferir un impuesto futuro a uno actual, o sea hacer recaer una carga sobre la futura generación y no sobre la presente, el problema para las finanzas públicas clásicas, es repartir las cargas públicas en el tiempo.
El funcionamiento de éste mecanismo de distribución está dominado dentro de la hacienda pública clásica, por un principio general que ya hemos mencionado; el de la igualdad frente a las cargas públicas, de tal forma que la distribución de las cargas públicas entre los ciudadanos debe hacerse de tal manera que el sacrificio impuesto a cada uno sea igual al sacrificio exigido de los otros.
Por lo dicho anteriormente, es evidente que el carácter esencial de las finanzas públicas clásicas consiste en que define la hacienda pública por su objeto (asegurar la cobertura de los gastos públicos) y por los medios empleados (repartir las cargas públicas por igual entre los ciudadanos), sin que pueda haber ninguna oposición entre ambos aspectos; no hay otro medio para asegurar la cobertura de los gastos públicos que el de repartir las cargas entre los ciudadanos y esta distribución ha de serequitativa38.
38 Duverger. Ibid. P. 11
38 Paya Viezca, Jacinto. Finanzas públicas. P. 37. edit. Porrua, México, 1996 j9 Duverger. Ibid. P.30
Gasto público.
El Estado tiene en .los gastos públicos un instrumento decisivo para el cumplimiento de sus fines. Estas erogaciones tienen el carácter de imperativas y están dirigidas a cubrir servicios públicos y las necesidades de la organización estatal. Normalmente el Estado calcula los ingresos enfunción de lo que va a gastar. Desde este punto de vista, el Estado analiza las diferentes necesidades de la colectividad y de su propia subsistencia;, con base en esto, determina el tipo y monto de las cargas tributarias que pueden soportar los ciudadanos por pagode impuestos.
Para los hacendistas clásicos, la ubicación de un determinado gasto, ya fuera para educación, agricultura, etc. No implicaba un planteamiento de tipo financiero, mas bien era cuestión política y administrativa.
En las finanzas públicas clásicas, la verdadera importancia de los gastos públicos residía en su monto global y no en su composición38. Esto era justificable, ya que los financieros públicos clásicos eran los más fieles defensores del equilibrio presupuesta!, pues condenaban cualquier exceso en los gastos que implicara un déficit del presupuesto gubernamental.
Para los clásicos, el ideal que aplicaban al Estado, era el de hacer economías. “El buen ministro de hacienda es un perro guardián que está delante de la caja del tesoro para defender su entrada”39; ellos tienen una manifiesta tendencia a juzgar a los gastos públicos como un mal, quizás necesario, pero que es preciso mantener dentro de los límites más estrechos.
Los hacendistas clásicos alegaban que los gastos públicos eran un consumo de los bienes que estaban a disposición de la comunidad y que a mayor consumo público, menor cantidad de bienes disponibles para los particulares.
La adopción de las tesis financieras de los clásicos por algunos gobiernos y sectores de la comunidad les ha llevado a afirmar que los gastos públicos van a un pozo sin fondo, así como que el Estado es un ente insaciable de dinero, que malgasta los recursos de la nación y losconduce a la ruina económica y social.
La concepción clásica liberal, de un Estado poco interventor, corresponde también la idea de la neutralidad de los gastos públicos.
Se dice que los gastos públicos son neutros, porque suponen que no tienen influencia sobre la vida económica del país ni sobre la vida social en general, De tal forma, que el Estado no cambia en nada el circuito económico, la producción, distribución y consumode los bienes.
Para la hacienda clásica, los gastos deben de ser neutros en la medida de lo posible, porque si éstos modificaran la actividad económica, tal modificación sería dañosa por naturaleza, la economía habría sido más productiva en ausencia de tal intervención. Los hacendistas clásicos estaban obligados a defender dos orientaciones principales respecto a gastos públicos: Poca cuantía y estabilidad.
Cuanto menor es la importancia de los gastos públicos, menor es su influencia sobre la economía y sobre lavida política y social én general.
Ahora bien, la definición clásica de los gastos públicos es de carácter esencialmente jurídico: “El gasto público lo es tal por ser una erogación nacida de la voluntad estatal o por emanar de un órgano o institución de carácter estrictamente público”40. El carácter de público o privado depende del sujeto que eroga: Es público cuando el sujeto es el Estado o cualquiera de sus órganos o instituciones y es privado cuando el sujeto es un particular o una asociación de particulares.
40 Faya Viezca. Ibid. P. 40
Por último, en la hacienda clásica aparece otra distinción respecto a los gastos: ordinarios y extraordinarios. Los ordinarios responden a la actividad natural y habitual del Estado, a su funcionamiento general y se repetían cada año. Los extraordinarios eran gastos de excepción, no habituales por su naturaleza. Gastos de guerra,
Reconstrucción, crisis económica, etc. Según fa ortodoxia clásica, sólo los gastos de este tipo podían sercubiertos con empréstitos, ya que los ordinarios tenían que ser cubiertos mediante impuestos, así, a cada clase de gasto, se le asignaba una clase de ingreso.
Recursos públicos.
Es un hecho innegable que el Estado requiere recursos financieros tanto para cumplir sus fines, como para asegurar su subsistencia; de tal forma que el Estado dispone de diversos medios para obtenerdichos recursos.
La composición y la fuente de financiamiento ■ estatal ha ido variando según evolucionan las sociedades.
En la antigüedad, prácticamente hasta el siglo XIX, la fuente de financiamiento de los gastos públicos provenía fundamentalmente del dominio público. A medida que las sociedades avanzaron, la estructura financiera también evolucionó, modificándose la fuente patrimonial, por tributos y empréstitos.
Para los hacendistas clásicos, los empréstitos no constituían una fuente normal de financiamiento, por lo que no podrían constituir un auténtico recurso para el Estado, y máxime que circunscribían los modos y los fines de los préstamos dentro de marcos muy limitados.
La noción y fin de los recursos públicos va íntimamente ligada a la concepción que se tenía del Estado.
La concepción clásica que le asignaba al Estado funciones limitadas, concebía a los recursos públicos como cargas reales de los particulares, afirmando que los gastos públicos carecían de toda productividad, debiéndose limitar a lo más estricto y necesario.
Ahora bien, los medios por los cuáles el Estado se hace de recursos económicos son diversos y variados: rentas patrimoniales, impuestos, tasas, parafiscalización, empréstitos y medidas monetarias. (Tasas, parafiscalización, empréstitos y medidas monetarias, serán tratadas en el apartado siguiente, dado que para las finanzas clásicas eran poco relevantes).
Los hacendistas clásicos establecían una distribución muy clara entre ellos. Colocaban aparte al empréstito y las medidas monetarias por considerarlas anormales y excepcionales ya que entendían que estas medidas no proporcionaban verdaderos ingresos, sino tan solo una anticipación de ingresos futuros.
Por lo que respecta a los ingresos patrimoniales, éstos son ingresos derivados de las rentas que el Estado obtiene de la explotación de sus inmuebles de los derechos de ocupación del dominio público y en sentido más amplio, comprende también los ingresos derivados de las empresas que generan bienes y de los servicios que presta a la colectividad y por los cuales cobra una determinada cantidad.
Durante la edad media, el patrimonio del Estado es la fuente principal de sus rentas públicas, ya que aún el impuesto tenía un carácter excepcional.
En los comienzos de la edad media, las rentas de las propiedades del rey constituían la principal fuente de recursos públicos. El rey vivía prácticamente de los rendimientos que obtenía de sus bienes.
Por el mero título de señor - afirma Duverger41 - el rey percibía en su dominio, como cada señor en el suyo, prestaciones feudales. Los campesinos dependientes del rey estaban obligados a moler su trigo en el molino del señor, hacer coser su pan en su horno, todo ello con gravosos derechos; se puede citar también el trabajo obligatorio para conservar los edificios del señor, las dependencias, los caminos, etc. En estos casos la idea de impuesto queda mezclada con la de renta patrimonial, pero estas prestaciones se mantienen vinculadas a la idea de propiedad de dominio señorial.
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Son en cierta forma los productosjurídicos de ésta propiedad. El carácter patrimonial es el predominante y tenderá a desaparecer en forma paulatina.
Cabe señalar, que la naturaleza de las rentas patrimoniales ha cambiado en el transcurso del tiempo. En la edad media se trataban principalmente de rentas que provenían de la explotación del suelo, en virtud de que los bienes poseídos por el Estado eran lo que constituían su patrimonio. En cambio en la actualidad, las.rentas patrimoniales más importantes provienen de las explotaciones industriales o comerciales a cargo del Estado, asunto que veremos con más detalle mas adelante.
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Otro de los recursos con que cuenta el Estado para allegarse recursos, sin duda alguna es el establecimiento de tributos.
Respecto a esto, podemos decir, que en la medida que iba desapareciendo la concepción feudal de un podervinculado a la propiedad y dispersado entre señoríos, empieza a resurgir de nuevo el concepto de tributo, que poco a poco irá adquiriendo fuerza y relevancia conforme la sociedad se desarrolla.
Los tributos, han existido desde la época de esplendor del imperio romano, sin embargo con la caída del mismo y la consolidación del feudalismo, la idea de tributación se asimila al conceptode ingresos patrimoniales.
Hay que recordar, como ya lo expresamos en párrafos anteriores que en materia fiscal, como en materia política, el rey para restaurar su poder, hacía uso ante todo, de sus privilegios feudales. Como señor, percibía renta de sus tierras, después utiliza el sistema de ayudas para reclamar de sus vasallos el derecho a percibir rentas en sus respectivos dominios. Estas ayudas son en un primer momento excepcionales, por ejemplo cuando era necesario reclutar soldados.
Pero como luego se precisa un ejército permanente se tiende a darles un carácter permanente. Así, una vez concedida la autorización, el rey se aprovecha de ella para recaudar anualmente el impuesto.
Del sistema de ayudasfeudales surgió pues,el impuesto.
Ahora bien, para poder obtener el consentimiento del conjunto de sus vasallos, el rey debía de convocarlos a reunión, siendo pues los motivos fiscales los que jugaron el papel principal en las convocatorias de lo que se llamaba en Francia Etats Géneraux y en Inglaterra Parlamento. Estasasambleasen la realidad se encontraban obligadas a conceder al monarca las exacciones que se les pedían, pero lo hacían enfatizando el hecho de. que su consentimiento era necesario; de esta forma surgirá el principio que recibirá el nombre de consentimiento popular al impuesto.
Á medida que el Estado se desarrolla, se manifiesta la necesidad de una percepción regular del impuesto, el rey se ve obligado a convocar regularmente al parlamento, éste examinará los gastos, para decidir si la autorización de percibir los ingresos pedidos está justificada. Se avanzará así hacia la votación del presupuesto y la
Extensión de los poderes parlamentarios. La permanencia del impuesto, trae consigo la permanencia del parlamento, que servirá de base de la democracia.
A partir de estos hechos, se establece la regla de que el impuesto debe ser establecido por el parlamento por medio de una ley y no por el gobierno a través de un decreto.
Siguiendo con el análisis podemos decir que a lo largo de la historia han sido propuestas infinidad de definiciones sobre lo que es un impuesto. Para las finanzas públicas clásicas, “El impuesto es una prestación pecuniaria, obtenida de los particulares autoritariamente, a título definitivo, sin contrapartida y para la cobertura de las cargas públicas”42. Donde un elemento a resaltar, es el hecho de que privan a los particulares de una partede su poder de compra.
Esta definición de impuesto por parte de las finanzas públicas clásicas, permite destacar tres características fundamentales de ellas. En primer lugar, el carácter forzoso que su mismo nombre indica. Se trata de una exacción impuesta por el Estado haciendo uso de su poder coactivo y no de un hecho voluntario; segundo, el carácter sin contrapartida; sin duda el contribuyente se beneficia de la seguridad y de las demás ventajas que le otorga la existencia del Estado, pero no existe proporción ni correlación directa entre éstas y el impuesto, el impuesto no implica ni es una contraprestación directa por parte del Estado, Tercera, su carácter definitivo; ya no se le restituirá jamás al contribuyente el dinero del impuesto.
En la hacienda pública clásica dominan en el ámbito impositivo dos principios fundamentales: Rendimiento e igualdad. En primer lugar, el impuesto debe reportar a! Estado el máximo de recursos. Su único objetivo es procurar estos recursos y por lo tanto es preciso que produzca todo lo posible, tomando en cuenta los gastos en que se incurrirán para recaudarlos. En segundo lugar, la distribución de las cargas públicas a través del impuesto debe de ser lo más equitativo posible.
En el siglo XVIII se consideraba que la igualdad entre el impuesto se conseguía mediante una rigurosa proporción entre la contribución de cada uno y el nivel de sus rentas. Es decir, lo quese dio en denominar igualdad matemática.
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Paulatinamente se ha visto el error contenido en la concepción de proporcionalidad matemática y todo el esfuerzo emprendido desde finales del siglo XIX en materia fiscal, ha consistido en pasar de la igualdad matemática a la igualdad personal.
Según la concepción de igualdad matemática, la igualdad entre la carga impositiva consiste en la proporcionalidad entre las rentas del contribuyente y la cuantía de su