Las cuentas públicas en

El gobierno flexibilizó la política fis- cal a lo largo de 2004, lo que en ma- teria de ingresos se tradujo princi- palmente en la eliminación de los adi- cionales del impuesto a los sueldos y otros tributos cuyas alícuotas fueron aumentadas durante la crisis. Si bien el gobierno cumplió al cabo del año

la meta establecida con el FMI en materia de superávit primario, la re- ducción de la presión tributaria im- pidió alcanzar un superávit aun ma- yor, en un contexto de excepcional ritmo de crecimiento económico.

Para medir el resultado del sec- tor público usualmente se utilizan dos criterios; el primero, denomi- nado por «encima de la línea», con-

sidera los ingresos y egresos con el criterio «caja».1 _{El otro, denomina-} do por «debajo de la línea», consi- dera las fuentes de financiamiento. En nuestro país esta medición tiene

1. Sin embargo, en esta medición no se incluye el resultado de los gobiernos departamentales y no se detallan los ingresos y egresos de las empresas públicas ni los del Banco Central, sino que se expone el resultado primario del agregado Gobierno Central, el BPS, empresas públicas y BCU.

una cobertura más amplia, puesto que incluye a los gobiernos departa- mentales; no obstante, la informa- ción al respecto sólo cubre los pri- meros once meses del año 2004.

Considerando el resultado por «encima de la línea» delsector pú- blico, el déficit fiscal resultó equi- valente a 2% del PBI en 2004, mien- tras que el resultado primario fue un superávit equivalente a 3,9% del producto. Estos resultados consti- tuyen una mejora sustancial de la situación fiscal respecto al año an- terior (de 3,1% del PBI y 2,9% del PBI, respectivamente), lo que debe asociarse principalmente a un nue- vo ajuste de los egresos. En efecto, debe considerarse que el gasto pri- mario del Gobierno Central se re- dujo más de un punto porcentual del producto al cabo de 2004 res- pecto al año anterior, lo que se de- bió fundamentalmente a la evolución de las pasividades. Por su parte, los intereses también se redujeron en términos del producto (0,2% del PBI), influidos por la inflación en dólares. Los ingresos, mientras tan- to, se mantuvieron estables respec- to al PBI, pese a la menor recauda- ción del Impuesto a las Retribucio- nes Personales (IRP), debida a las sucesivas reducciones de las alícuotas dispuestas por el gobierno.

Si se considera la evolución de los distintos componentes del sec- tor público, se observa que mien- tras el déficit del SPNF (compuesto por el Gobierno Central, BPS y empresas públicas) se redujo (pasó de 2,8% del PBI en 2003 a 1% del PBI en 2004), el correspondiente al Banco Central aumentó (pasó de 0,4% del PBI a 1% del PBI). Como

se expone con mayor detalle más abajo, la reducción del déficit del SPNF obedeció principalmente al comportamiento contractivo del Gobierno Central.

1.1 El resultado primario Considerando el resultado por «en- cima de la línea», el sector público obtuvoun superávit primario (antes de pagar intereses) equivalente a 3,9% del PBI en 2004 (519 millones de dólares). Más del 60% de dicho superávit fue generado por el Gobier- no Central, mientras que el resto se debió a las empresas públicas (el BCU fue levemente deficitario) (Cuadro 68). Ello implicó el cumplimiento de la meta establecida con el FMI para el año (3,4% del PBI).

1.1.1 El Gobierno Central Como ya se señaló, las finanzas del Gobierno Central mejoraron sustancialmente en 2004, lo que per- mitió obtener un abultado superávit primario (2,4% del PBI, equivalente a 316 millones de dólares). Dicho resultado fue notoriamente superior al alcanzado el año anterior (1,1% del PBI, 121 millones de dólares).

Tal comportamiento del Gobier- no Central ha de asociarse con el control de los egresos, fundamental- mente de las pasividades, y con una marcada recuperación de los ingre- sos en términos reales, que prácti- camente acompañaron el crecimien- to del producto (Cuadro 69).

El referido aumento real de los ingresos del Gobierno Central (11,1%) respondió principalmente a un fuerte incremento de la recau- dación tributaria (10%). Esto se debió fundamentalmente a la mayor

demanda interna, que se reflejó en un aumento de la recaudación de la DGI (14,8%) y de los tributos que gravan al comercio exterior (20,4%) y, en cierta medida, a la mejora de la administración tributaria. Este crecimiento de la recaudación per- mitió compensar sobradamente la reducción de lo recaudado en con- cepto de Impuesto a las Retribucio- nes Personales (IRP) (31,2%).2

La recaudación de la DGI con- tinuó creciendo a lo largo de 2004, continuando la tendencia iniciada en los primeros meses de 2003 (sobre todo la vinculada a la recaudación de IVA), luego de la significativa re- ducción verificada durante la larga fase recesiva, al compás de la recu- peración de la demanda interna y, en particular, la de bienes durables, cuyo consumo se había reducido drásticamente durante la crisis.

La recaudación del IVA se incrementó considerablemente en términos reales (17,6%) en relación con el año precedente, lo que expli- ca la mayor parte del aumento de los ingresos de la DGI (9,7 puntos porcentuales). El aumento de la re- caudación del IVA responde princi- palmente al correspondiente a las importaciones, que experimentó un considerable aumento (34,7%) en el período analizado, lo que es el refle- jo de la referida mejora del consu- mo privado (Cuadro 70).

2. Esta caída de la recaudación en concepto de IRP deriva de la aplicación de las sucesivas reducciones dispuestas en enero, mayo y agos- to, de los adicionales al IRP fijados durante la crisis (en ese período fue el único impuesto cuya recaudación se incrementó). De acuerdo con estimaciones oficiales, el impacto fiscal de la reducción del IRP dispuesta en 2004 sería de aproximadamente 160 millones de dólares anuales, lo que equivale a 1,2% del PBI.

Por su incidencia en la variación de la recaudación total, el segundo impuesto en importancia fue el IRIC, cuya recaudación creció apre- ciablemente (63,7%) y explicó más de 6 puntos porcentuales de la va- riación total. La mejora de la situa- ción de las empresas y la intensifi- cación del control de la evasión por parte de la DGI, determinó un sig- nificativo incremento de la recau- dación de este impuesto.3

En tercer lugar debe destacarse el aumento de 12,3% en términos reales de la recaudación del Impues- to Específico Interno (IMESI), particularmente el correspondien- te a la venta de automotores y el que grava a las importaciones. Tam- bién creció significativamente (60,2%) la recaudación del Im- puesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA), en buena medida como consecuencia de la recuperación de la actividad agropecuaria y del incremento de las tasas que comenzaron a regir a principios de 2004.

El crecimiento de las importa- ciones, debido a su alta elasticidad respecto al producto, explica en gran medida el aumento de la recauda- ción. Por un lado, provocó el ya comentado aumento de la recauda- ción del IVA, así como un pronun- ciado incremento de la recaudación del COFIS y de los impuestos que gravan el comercio exterior.

Los ingresos no tributarios tam- bién crecieron en forma significati- va (18,4% en términos reales), lo

que implicó un ingreso de 415 mi- llones de dólares al cabo del año 2004. Este incremento se explica principalmente por el aumento de los aportes de las empresas públicas (pasaron de 109 a 169 millones de dólares). A este respecto conviene destacar que durante 2004 se pro- dujeron ingresos extraordinarios que se contabilizan como aportes de las empresas públicas; tal el caso de los ingresos generados por la licita- ción de las bandas de celulares rea- lizada a fines de mayo (por alrede- dor de 30 millones de dólares) y el pago del canon de la concesión del Aeropuerto de Carrasco.4

Por su parte, el reducido creci- miento en 2004 de los egresosdel Gobierno Central en términos rea- les respecto al año 2003 (2%) fue determinado por la reducción de las transferencias a la seguridad social (3,3%) y, particularmente al BPS. Esto último obedeció, a su vez, a una reducción de los egresos del ente de previsión social, que resul- tó mayor a la leve disminución de los ingresos. La reducción en tér- minos reales de las erogaciones en concepto de pasividades (1,4%) fue determinante de la mencionada evo- lución de los egresos, dada la alta participación de este rubro en el total de gastos del BPS. Tal com- portamiento de las pasividades debe asociarse a lo acontecido con el salario real, en virtud del mecanis-

mo de indexación de éstas al Indi- ce Medio de Salarios. 5

Las remuneraciones aumentaron en términos reales (5,8%), debido en parte a los ajustes otorgados, a la caí- da de la inflación y a la reducción del IRP.6 _{Asimismo, también habría in-} cidido la regularización salarial de fun- cionarios contratados cuyos ingresos se contabilizaban en el rubro de gas- tos y se habrían comenzado a regis- trar como remuneraciones. Otro fac- tor que expandió este rubro fue el pago de incentivos en el marco de la refor- ma del Estado (por ejemplo el caso de funcionarios del Banco Hipotecario). Los gastos no personales crecie- ron sustancialmente (13%), como consecuencia de los gastos extraor- dinarios vinculados a la realización de los actos electorales y de la regu- larización de parte de los atrasos incurridos con los proveedores.

La inversión del Gobierno Cen- tral creció en términos reales en el período analizado (33,7%), evolu- ción que merece destacarse por las implicaciones que tiene sobre el fun- cionamiento económico y por la magnitud de la reducción de la in- versión registrada en los últimos años. Medido en pesos constantes, el nivel de inversión en 2004 repre- senta aproximadamente las dos ter- ceras partes de lo que el gobierno invirtió en 1998, último año ante- rior a la recesión económica.

3. El punto de inflexión de abril de 2004 obedece a que las empresas que cierran el ba- lance a fin de año pagan ese mes el impuesto a la renta. Estos son los primeros balances con resultados positivos luego de la crisis.

4. De acuerdo con las cifras del Gobierno Cen- tral, los aportes de empresas públicas totaliza- ron 169 millones de dólares en 2004, mien- tras que según la información sobre las empre- sas públicas, éstas realizaron transferencias al gobierno por un monto de 105 millones de dólares. Podría inferirse, entonces, que los in- gresos extraordinarios habrían ascendido a cerca de 64 millones de dólares.

5. Por otra parte, conviene destacar que de acuer- do con la Ley 17.649, las pasividades se ajus- tan según la evolución del IMS en términos nominales. Por tanto, el aumento que experi- mentó el salario medio líquido por el efecto de la reducción del IRP no se reflejó en el ajuste de las pasividades.

6. Los aumentos nominales de los salarios de los funcionarios públicos dispuestos en enero y julio fueron de 4% y 5,4%, respectivamente, mientras que la inflación media del período fue 9,15%.

Recientemente el BCU comen- zó a informar la deuda flotante del Gobierno Central, deuda impaga que mantiene la tesorería con sus proveedores. De acuerdo con la información divulgada, el stock de deuda a fines de 2004 era de 116 millones de dólares, lo que repre- senta una reducción de 9,3% res- pecto a fines de 2003.

1.1.2 Las empresas públicas El superávit primario de las empre- sas públicas7 _{en relación con el PBI} se redujo levemente en 2004 respec- to al año anterior (1,7% en 2004, frente a 2,1% en 2003), mientras que en dólares se mantuvo práctica- mente constante (cerca de 230 mi- llones de dólares). La reducción en términos reales del resultado del conjunto de las empresas públicas se debió a un aumento de los egresos, que resultó a la postre superior al aumento de los ingresos. El creci- miento de los egresos obedeció prin- cipalmente al aumento de las com- pras de bienes y servicios por la cri- sis energética (incremento de los precios del petróleo y del costo del abastecimiento de energía eléctrica) y al aumento de los pagos en con- cepto de impuestos a la DGI. Tam- bién contribuyó, pero en menor medida, el crecimiento de los divi- dendos en efectivo transferidos a Rentas Generales (Cuadro 72).

Deflactadas las cifras por el IPC, los ingresos de las empresas públicas se expandieron (26,2%), debido principalmente al sustancial incremento de otros ingresos (371%)8 _{y al aumento de las ventas} de bienes y servicios (20,1%), que refleja la recuperación de la deman- da y la política de tarifas que ha seguido el gobierno.

La política en materia de tari- fas tuvo características distintas según las empresas. En el caso de las empresas energéticas (ANCAP y UTE) el incremento de los costos asociado a la crisis energética no derivó en un incremento de igual magnitud de las tarifas9 _{y en el caso} de ANTEL se dispusieron sucesi- vas rebajas de sus tarifas (llamadas al MERCOSUR y a teléfonos mó- viles), en el marco de una mayor competencia, luego de la licitación de la banda ancha.

Por su parte, los egresos de las empresas públicas crecieron (28,8%), debido fundamentalmen- te a las mayores compras de bienes y servicios (53,8%), al incremento de los impuestos que recauda la DGI (24,5%) y al crecimiento de las transferencias al Gobierno Central (17%). Las inversiones, en cambio, se redujeron (7%).

Los egresos de las empresas pú- blicas se incrementaron 491 millo- nes de dólares en 2004. Entre los egresos corrientes se destaca el au-

mento de la compra de bienes y ser- vicios, lo que, a su vez, obedeció principalmente a las mayores adqui- siciones de ANCAP y UTE, debido al aumento de los precios del petró- leo y a la crisis energética que en- frenta el sector eléctrico.10

Si se analiza el resultado por em- presa en 2004, las que tuvieron el mejor desempeño fueron ANCAP y UTE. Ambas lograron en ese perío- do un superávit de caja de 84 millo- nes de dólares. Sin embargo, en el caso de la empresa eléctrica dicho superávit representó la mitad del re- gistrado el año anterior. En el caso de ANCAP, contrasta el abultado su- perávit con el déficit del año ante- rior, lo que resultó influido por la con- tabilización de ventas a futuro. Por su parte, ANTEL registró un mode- rado superávit (14 millones de dóla- res), bastante inferior al obtenido en el año 2003 (41 millones de dólares). 1.2 Los intereses

Los intereses pagados por el sector público en 2004 ascendieron a 5,9% del PBI, equivalentes a 780 millo- nes de dólares. Medidos en esta moneda experimentaron un creci-

7. Dicha información se refiere a los ingre- sos y egresos de caja de ANTEL, ANCAP, UTE, OSE, ANP y AFE. Respecto de la co- bertura de este sector, que se realiza cuando se presenta la información del sector públi- co consolidado (medido por debajo de la línea, es decir por fuentes de financiamiento: variación del endeudamiento y de las dispo- nibilidades), faltan PLUNA y el Instituto Nacional de Colonización.

8. El incremento del rubro otros ingresos obe- dece al crecimiento que experimentó este rubro en ANCAP, lo que se debió a una operación de offtrading (venta a futuro) en años anteriores y que se concretó este año.

9. Si bien es cierto que la caída del dólar ha reducido los costos de las empresas, ya que un porcentaje relevante de los mismos están asociados al dólar.

10. En el caso de UTE este aumento se debe principalmente a que a partir de los últimos días del mes de marzo se conjugaron una baja disponibilidad de recursos hídricos, el incum- plimiento de los contratos de respaldo que te- nía UTE con generadores argentinos y el incre- mento del costo de generación de las centrales térmicas (asociado al incremento de los precios del petróleo). Por lo tanto, a partir de esa fecha UTE empezó a utilizar el parque de generación térmica y debió negociar diversas modalidades de importación de energía desde Argentina y Brasil. Los datos de 2004 (sobre el rubro com- pra de bienes y servicios de las empresas pú- blicas) reflejan parte del impacto a corto plazo que tendrá la crisis. A mediano plazo persisti- rán los efectos, debido al incremento del costo de importación de la energía desde Argentina y a la incertidumbre reinante respecto de la evo- lución de los precios del petróleo.

miento de 15%, pero en relación con el PBI se redujeron 0,2%, de- bido a la inflación en dólares regis- trada en el año.

El incremento de los intereses en dólares se debió sobre todo al aumento del pago de intereses por parte del Banco Central, debido a la implementación de la política monetaria orientada a controlar la base monetaria, que redundó en un aumento del stock de Letras en moneda nacional.

Por su parte, la cuenta de intere- ses del Gobierno Central creció le- vemente en el período considerado (4,1% en dólares). De todos modos, tuvo que hacer frente a un elevado monto de intereses en el año (650 millones de dólares). Por su parte, los correspondientes a las empresas públicas cayeron de 36 a 25 millo- nes de dólares.

1.3 El financiamiento del déficit fiscal

El déficit fiscal se financió en los primeros once meses de 2004 me- diante un incremento del endeuda- miento, proveniente principalmen- te del sector financiero (447 millo- nes de dólares). Ello permitió que el gobierno incrementara apreciable- mente el stock de reservas interna- cionales (184 millones de dólares). Merece destacarse especialmente que, luego de la aguda crisis de 2002, que implicó el cierre total de los mercados voluntarios de crédi- to, el gobierno volvió a acceder al financiamiento del mercado finan- ciero doméstico, en el que colocó deuda de corto plazo (tanto en mo- neda nacional como extranjera). Asimismo, luego de concretado el

canje de deuda se emitieron títulos públicos en el mercado internacio- nal, tanto en dólares como en Uni- dades Indexadas y en pesos (con una cláusula de protección en caso de que la devaluación sea mayor que los intereses en moneda nacional).

2. El endeudamiento del