Las Falencias e Incumplimientos de la Normativa

A pesar de que existe un sistema jurídico ambiental que regula la actividad minera, muchas empresas mineras hacen caso omiso a sus disposiciones: Los flujos contaminantes no son controlados, muchas no cuentan con una licencia ambiental, los lugares aledaños a las operaciones mineras se encuentran contaminados por los desechos minerales y la calidad ambiental, cada vez más degradada, repercute en las condiciones de vida y factores productivos de las comunidades locales.

Son varios los factores que inciden en el incumplimiento de las normas por parte de los operadores mineros. Por un lado, existen contradicciones, debilidades y vacíos en el marco normativo que dificultan la aplicabilidad de las regulaciones y las sanciones a su incumplimiento. Por otro lado, la falta de recursos financieros, la complejidad y dispersión de las normas del sistema, la falta de recursos humanos, las falta de equipo adecuado, la falta de comunicación y transparencia y la falta de propuestas consensuadas inciden directa o indirectamente en el desempeño ambiental de la actividad minera.

En el marco legislativo del sector minero existe una dispersión de normas que induce a una inadecuada aplicación de las leyes, resultando en sanciones poco efectivas para penar la conducta antijurídica (Noriega et al. 2007). Por ejemplo, tanto el Código Minero como el RAAM, hacen referencia a los Reglamentos Ambientales y a la Ley Ambiental para el desarrollo y cumplimiento legal de las actividades mineras, pero no establecen directamente sanciones por incumplimiento, ni límites permisibles de contaminación por actividades mineras por estar éstos contenidos en estos otros documentos legales. Esta dispersión de las normas que regulan la actividad minera y se traducen en una serie de reglamentos y leyes que determinan sus operaciones y desempeño ambiental, dificulta su aplicabilidad y la implementación de sanciones.

Esta situación se agrava cuando las leyes y reglamentos que regulan la actividad minera se contradicen. Por ejemplo, el Código Minero permite que las actividades mineras se realicen en áreas protegidas cuando un EIA establezca que dichas actividades no afectan el cumplimiento de los objetivos de protección del área. Esto se contrapone al cuerpo normativo de áreas protegidas que en la mayoría de los casos prohíbe expresamente este tipo de actividades por representar una amenaza para la biodiversidad y la estabilidad del ecosistema (FOBOMADE 2006). El Código de Minería también establece que las acciones por daños al medio ambiente originados por actividades mineras prescriben en el plazo de tres años, lo cual se contrapone a la ley Ambiental 1333. Más aún, el Código de Minería define a la actividad minera como proyecto de interés nacional, lo que implica que tiene

derecho sobre otros derechos, como por ejemplo la propiedad y uso de tierra, agua, leña, etc. Según el Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo (2006), la utilización de los recursos minerales debería someterse a la legislación perspectiva y ser consensuada con los receptores de los impactos por su utilización bajo el marco del Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), de la misma forma que los derechos mineros deberían someterse a la expropiación y servidumbres.

Figura 3-1 Concesiones Mineras en Áreas Protegidas y Tierras Comunitarias de Origen

Elaboración propia.

En pocas palabras, se podría decir que el Código Minero, como una Ley Sectorial, se sobrepone y/o contradice a las normas ambientales en el país y por ende genera fallas en el sistema que entorpecen su cumplimiento. En la actualidad, concesiones mineras en el país se sobreponen a Áreas Protegidas como el Madidi, San Matías, Apolobamba y Pilón Lajas y TCOs como Tacana, Chimán Multiétnico, Guarayos, Monteverde, Lomería, Baure, Uro Murato, Santa Teresita, Lecos Apolo, Lecos Larecaja y Zapoco (ver Figura 3-1).

Otra debilidad que presenta el marco normativo para el sector minero en Bolivia, es la poca o nula aplicabilidad de la normativa ambiental vigente para la minería pequeña. En el marco jurídico del Código de Minería y el RAAM no se toman en cuenta las diferencias de tipo de minería que existen dentro de la pequeña minería. Ambas normas jurídicas hacen referencia tan sólo a concesionarios y operadores mineros y no consideran aspectos técnicos para clasificar por magnitud a la minería del país (Bocangel 2001). Según Bocangel (2001) y Romero (2006), la norma vigente no aplica a la pequeña minería debido a factores como 1) la ausencia de una política de incentivos económicos por parte del Gobierno Nacional y de orden legal en el Código Minero relacionada a la protección del medio ambiente, 2) la distancia de las operaciones de la pequeña minería a los centros urbanos que dificultan las visitas y las acciones de fiscalización del escaso personal administrativo con que cuentan las Unidades Sectoriales de Medio Ambiente, 3) la falta de capital/financiamiento para que las operaciones de pequeña minería puedan absorber los costos asociados al proceso de obtención de una Licencia Ambiental, y 4) la informalidad de la minería pequeña que

involucra cierres temporales de operaciones sin fechas definidas, cambio de dirigentes, una administración poco transparente y falta de organización.

Además de las debilidades de la normativa ambiental minera, existe una serie de factores que repercuten en el cumplimiento de la misma: 1) la falta de inventarios y equipos limitan la habilidad de las autoridades pertinentes a hacer cumplir las normas. Según Jordán (2007), el Estado no cuenta con un inventario de recursos y su estado de conservación/degradación ambiental, ni con los medios técnicos y equipos para realizar el monitoreo ambiental, “limitándose a exigir el cumplimiento formal de los instrumentos de gestión sin comprobar empíricamente ni siquiera el contenido de las declaraciones juradas que sirven para obtener las licencias ambientales”; 2) las autoridades competentes no cuentan con los recursos humanos suficientes para poder hacer cumplir las normas, lo que impide realizar inspecciones, controles, seguimiento y dar el apoyo técnico necesario para poder hacer cumplir las normas ambientales; 3) las limitaciones presupuestarias, tanto de las autoridades competentes, como de las operaciones mineras, representan un obstáculo ante la necesidad de contar con apoyo técnico, capital y tecnología para implementar medidas de protección ambiental y control de pasivos ambientales.

Por lo general, las inversiones de las empresas mineras no consideran el costo del impacto ambiental y las medidas necesarias para su mitigación, 4) la pobreza en las regiones mineras es un factor determinante para la explotación irracional y rudimentaria que causa un alto impacto ambiental. Ante la necesidad de generar los ingresos para su subsistencia, los trabajadores mineros de la pequeña minería explotan bajo una visión económica de corto plazo, que busca retornos inmediatos. En este sentido, proteger el medio ambiente implica no sólo un costo de alto impacto en sus ingresos y por ende en su calidad de vida, pero además una visión (de largo plazo) que no cabe en su racional de subsistencia cotidiana; 5) la falta de conciencia sobre el daño ambiental de las actividades mineras, tanto por parte de las empresas mineras como por parte de las comunidades locales y las autoridades.

La falta de conciencia e información sobre el daño ambiental resultan en una ausencia de voluntad y presión por implementar medidas para detener el proceso de contaminación; 6) la falta de estudios más detallados que midan en términos económicos los daños ambientales y económicos y los efectos en salud ocasionados por la actividad minera, no permiten conocer la verdadera magnitud del impacto ambiental minero y generar acciones más agresivas para su mitigación y 7) la falta de información y capacitación sobre la normativa ambiental, repercute en la omisión y violación de sus disposiciones por parte de las operaciones mineras y en la baja participación de la sociedad civil local para defender sus derechos a un medio ambiente saludable que beneficie sus actividades productivas (Bocangel 2001, Jordán 2007, Zapata 2007).

Box 8. Es en realidad un problema de presupuesto

En el 2004, las exportaciones por minerales en Bolivia crecieron en 32% con respecto al año anterior, por un total de US$ 264 millones, sin embargo, el porcentaje de inversión para mitigar el daño ambiental por minería no se acerca ni al 10% de esa ganancia. La reparación ambiental para los niveles actuales de explotación necesita un presupuesto de por lo menos $10 billones, un presupuesto actualmente imposible de absorber para la economía Boliviana. ”

Pese a estas dificultades, el gobierno, actores de la academia y la sociedad civil, cada vez reconocen más la estrecha relación entre degradación ambiental y problemas de pobreza e inequidad, por lo que han empezado a priorizar la problemática ambiental en sus agendas políticas, entendiendo que una buena gobernabilidad incluye una economía estable como un instrumento para alcanzar desarrollo sostenible y no como una meta en sí (UNO 2007). En este contexto, se han comenzado a desarrollar en años recientes una serie de programas e iniciativas para promover un desarrollo más sostenible del sector minero reduciendo su impacto socio-ambiental. La siguiente sección describe algunos de estos programas y da a conocer las principales propuestas para enfrentar la situación actual de contaminación ambiental que genera el sector minero en el país.

4. Enfrentando la Situación: Responsabilidad Ambiental y Responsabilidad Social en