Las no-decisiones

Centrando el estudio del poder en las decisiones, que son algo concreto y observable, el método decisional aspira a producir un conocimiento más “científico” que otras metodolo- gías, dirían sus partidarios, basadas en la pura especulación. Para Dahl, Polsby, Macfarland, Wolfinger y tantos otros, describir el poder en términos de actividad, y solo eso, no signifi- caba sin más poder medirlo, pero al menos sentaba unas bases sólidas sobre las que construir un sistema de medición. Y sólo a partir de una medición objetiva del fenómeno sería posible el avance de un conocimiento fiable sobre la realidad, y desterrar definitivamente las “fan- tasmagorías más o menos arbitrarias” (Polsby, 1963) que disputaban por ser la causa de todo (se referían, naturalmente a artefactos como el de la elite dominante, la conciencia de clase, etc.).

El método decisional afirma, como premisa básica, que el poder está totalmente in- corporado y se refleja totalmente en las decisiones concretas, o en la actividad que lleva directamente a la toma de esas decisiones. Por eso, elegir los asuntos clave –es decir, las

materias clave sobre las que se demanda una decisión – es una cuestión fundamental; es más, la cuestión fundamental.

Pero los reveladores de la segunda cara del poder, Bachrach y Baratz, consideran que es la premisa sobre la que se construye el método, más que las cuestiones de procedimiento, lo que debe ponerse en tela de juicio.

El poder, dicen Bachrach y Baratz, se ejerce, desde luego, cuando A participa en la toma de decisiones que afectan a B. Pero también se ejerce cuando A concentra sus energías en crear o reforzar valores sociales y políticos y prácticas institucionales que limitan en ám- bito del proceso político, para que se consideren solo aquellos asuntos que son comparativa- mente inocuos para A. En la medida en que A consiga hacer esto, B estará impedido a todo efecto práctico para presentar ningún asunto cuya resolución pudiera ir en detrimento de las preferencias de A.

La cuestión clave es la siguiente: en la medida en que una persona o un grupo, cons- ciente o inconscientemente, crea o refuerza ciertas barreras que impiden que ciertos conflic- tos se manifesten públicamente como “asuntos”, esa persona o grupo tiene poder. En palabras de Schattschneider: “All forms of political organization have a bias in favor of the

exploitation of some kinds of conflict and the supression of others because organization is the mobilization of bias. Some issues are organized into politics while others are organized out.” (Schattschneider, 1960, p. 71)

Eso significa que la distinción entre los asuntos que son importantes y los que no lo son no puede hacer sin tener en cuenta esa “movilización del sesgo” (mobilization of bias), que es está conformado por “the dominant values and political myths, rituals and institutions

which tend to favor the vested interests of one or more groups relative to others. […] one could conclude that any challenge of the predominant values or to the established ‘rules of the game’ would constitute a ‘important’ issue; all else, unimportant.” (Bachrach & Baratz,

1962)

El poder, por tanto, no está incorporado en las decisiones. Hay que buscarlo, no en las decisiones que se toman en relación con los asuntos que han emergido como tales, sino

en los mecanismos que sirven para suprimir ciertos asuntos y, con ellos, cualquier posibili- dad de tomar una decisión. Hay que buscarlo en las decisiones que nunca fueron, en las no- decisiones.

El objeto de estudio debe cambiar, pues, y el programa de investigación también. El objeto de estudio no deben ser, en primera instancia, las decisiones, sino los los valores y los sesgos del sistema político, que son los que dotan de significado a los asuntos que entran en la arena política (Kauffman & Jones, 1954). El programa que proponen Bachrach y Baratz sería como sigue (Bachrach & Baratz, 1963):

La pregunta clave no es ‘¿quién manda?’, ni tampoco ‘¿hay alguien que mande?’, sino ‘¿cuál es el sesgo del sistema o la organización que se estudia?’. Lo primero, es inves- tigar sobre ese sesgo.

En segundo lugar, una vez estudiados los valores dominantes, los mitos y los proce- dimientos y reglas establecidos, averiguar qué personas o grupos se benefician del sesgo existente y a quienes perjudica.

En tercer lugar, investigar la dinámica de la toma de no-decisiones: cómo y en qué medida las personas o grupos que apoyan el status quo influencian los valores y las institu- ciones que tienden a limitar el ámbito de la toma de decisiones a asuntos “seguros”.

Finalmente, una vez que por este procedimiento se pueda distinguir entre asuntos importantes y no importantes se puede continuar analizando la participación en la toma de decisiones como propone el método decisional.

La cuestión es poder identificar las no-decisiones. Aunque Bachrach y Baratz no de- finen explícitamente lo que es una no-decisión, sugieren tres tipos de no-decisión, la renun- cia, la abstención y la no participación, cada uno de los cuales presenta problemas de defi- nición, aplicación empírica e interpretación.

a) La renuncia como forma de no-decisión

Por renuncia nos referimos al caso en el que un actor político que participa en el proceso de elaboración de una política se frena a la hora de hacer una propuesta o rechaza algunas de

las alternativas que podría tomar en consideración porque piensa que sería inaceptable para alguna persona o grupo.

En este sentido, no podría estudiarse adecuadamente el poder observando solo quién propone, quién se opone y quién gana, porque las expectativas de veto podrían ser más sig- nificativas que los vetos reales, lo que plantea el problema de las “reacciones anticipadas” (anticipated reactions) (Friedrich, 1937).

Bachrach y Baratz tienen en mente algo muy particular cuando piensan en el pro- blema de las reacciones anticipadas. Consideran el caso extremo de un político que no osa tomar ninguna iniciativa a la que A pudiera oponerse, y que A se opondría a cualquier deci- sión que alterara su status quo. En este caso el investigador estaría autorizado a decir que el consenso es un “falso consenso” y que A es una elite dominante.

Pero otros autores, como Wolfinger, consideran que puede tenerse en cuenta la cues- tión de las reacciones anticipadas sin que sea necesario deducir la existencia de una “estruc- tura de poder”, por tres razones (Wolfinger, 1971). Primero, porque existe lo que Dahl había llamado la “influencia indirecta”, cuando trata de cómo la elecciones actúan como meca- nismo de control popular. Es el caso del político que se ve constreñido por las posibles reac- ciones adversas de la gente ante unas elecciones. La existencia de ese mecanismo de influen- cia indirecta no implica, claro está, que el poder político esté homogéneamente distribuido ( de hecho, hay una serie de fuerzas que vician las posibilidades del proceso electoral como medio de ejercer influencia indirecta), pero sí que pone en cuestión, según Wolfinger, que a partir de la idea de las reacciones anticipadas pueda hacerse una atribución de poder que resulte en la afirmación de una elite dominante.

En segundo lugar, es posible, de todos modos, pensar en otros motivos para no esco- ger determinadas alternativas, aparte de la anticipación a las reacciones que pudieran suce- derse. Por ejemplo, en un contexto organizacional, muchas decisions se resuelven de manera automática, a través de procedimientos estandarizados12. Esta objeción es interesante, por-

12 _{Como ha señalado Aaron Wildavsky:“Organizations would find life unbearable if they treated each stimu-}

lus requiring action as something new. Every situation would then required an agreed definition of the situa- tion, a frame of reference for interpreting events, a specification of the mixture of values involved, a thor- ough search for policy altematives, and much more. In order to avoid the enormous effort and intellectual

que supone introducir en el debate un elemento nuevo: la organización y la lógica organiza- tiva con su propia y distintiva racionalidad, que forma parte también del proceso de toma de decisiones (Simon) (Cohen, March y Olsen). Sin embargo, en este debate sobre el método la organización aparece, si acaso, como uno de los escenarios en los que las elites, si lo son, despliegan su poder, pero no como parte sustancial de la estructura de poder. Eso es así incluso en el caso del método posicional que se tratará más adelante.

En tercer lugar, sigue Wolfinger, sería muy difícil, si no imposible, diferenciar la renuncia de la limitación inconsciente de las alternativas. Lo mismo que el objeto de la no- decisión puede no ser consciente de la relación, el sujeto puede no saber tampoco que está ejerciendo poder. Según Bachrach y Baratz: “In conceiving of elite domination exclusively

in the form of a conscious cabal exercising the power of decision making and vetoing, he [Dahl] overlooks a more subtle form of domination, one in which those who actually domi- nate are not conscious of it themselves, simply because their position of domination has never seriously been challenged.” (Bachrach & Baratz, 1962). Pero no es necesaria la hipó-

tesis de una supuesta elite que nunca ha sido retada para aceptar que los hombres pueden influenciar a otros inconscientemente. Y si la renuncia, como forma de no-decisión, no es un fenómeno enteramente consciente, no puede estudiarse a través de un método basado en preguntas, sino acudiendo a modelos deductivos. (Wolfinger, 1971)

b) La abstención como forma de no-decisión

La abstención es una decisión consciente de no involucrarse ni emplear recursos en una transacción política determinada. Hay diferencias con la renuncia. La renuncia facilita la tarea de localizar a los informantes, porque la no-decisión la toma alguien que tiene un papel activo y, por tanto, es relativamente visible. Pero cualquiera puede abstenerse y, por tanto, el universo a considerar es la comunidad entera. En el caso de la renuncia el investi- gador no tiene que plantearse el problema de distinguir entre una no-decisión y la decisión de emplear el tiempo en otras cosas.

capacities required to accomplish these tasks, organizations ordinarily cut their decision costs and their bur- den of calculation by developing set patterns of responses to frequently encountered stimulus.” Fuente

Bachrach y Baratz, en Power and Poverty (Bachrach & Baratz, 1970), y otros auto- res, tratan de identificar a través de diferentes técnicas (entrevistas semiestructuradas, cues- tionarios) tanto los conflictos abiertos como los latentes, y así el “sesgo” que impide que los conflictos latentes afloren. El problema es que la existencia de conflictos encubiertos por una movilización del sesgo da cuenta solo parcialmente de la abstención, y resulta difícil explicar en qué sentido se diferencia la abstención de la apatía o la falta de interés. Desde este punto de vista, en cualquier caso prevalecerán siempre las no-decisiones, porque es di- fícil imaginar que los individuos dentro de cualquier sociedad persigan sus preferencias en todo momento a través de una participación activa en la arena política. Como la noción de abstención no permite distinguir entre la acción deliberada y el desinterés, la noción de abs- tención no puede decirnos nada relevante acerca de la estructura de poder.

c) La no participación como forma de no-decisión

Por “no participación” se alude a una situación en la que las personas no son conscientes de sus intereses y, por ello, no demandan que se satisfagan. Se afirma que esta no-decisión inconsciente se debe a la existencia de valores y de procedimientos que imponen límites a la agenda política. Es decir, que incide en la idea de la “movilizaciñon del sesgo” como “a set

of predominant values, beliefs, rituals and institutional procedures (‘rules of the game’) that operate systematically and consistently to the benefit of certain persons or groups at the expense of others.” (Bachrach & Baratz, 1970, p. 53)

Bachrach y Baratz asumen que los resultados del proceso político tienen un impacto consistente y con sesgo de clase, pero no especifican qué creencias y procedimientos están sesgados a favor de una elite. De hecho, los resultados de numerosos estudios empíricos sí parecen confirmar que eso no es así: no se demuestra que haya una interrelación entre las actitudes hacia los problemas y las características de las personas que mantienen esas acti- tudes; tampoco se demuestra cómo ciertos valores (libertad de expresión, por ejemplo) o ciertos procedimientos (elecciones) operan sistemática y consistentemente a favor de una elite.

El diseño de investigación que Bachrach y Baratz sugieren empezaría con la pregunta ‘La distribución de los beneficios y privilegios, ¿es desigual? Y si lo es, ¿por qué?’. Con

ello, la pregunta sobre ‘quién gobierna’ se sustituye por la pregunta sobre ‘quién se benefi- cia’, en el supuesto de que quien se beneficia lo hace influyendo sobre las decisiones toma- das. Sin embargo, a falta de una demostración conluyente de que eso es así, se tiende a rechazar la premisa (Wolfinger, 1971) (Frey, 1971), por varias razones.

Por una parte, las consecuencias de la acción política difieren muchas veces de las intenciones de los actores. Por otra, hay personas que se benefician de políticas a las que, sin embargo, se oponen. Finalmente, las políticas muchas veces terminan beneficiando a perso- nas o grupos que no tuvieron nada que ver con su formulación.

En definitiva, orientar un programa de investigación hacia la identificación de las no- decisiones plantea problemas importantes. Identificar las no-decisiones implicaría, en última instancia, identificar los “intereses reales” de las personas. Implicaría poder medir los valo- res políticos, las instituciones, los procedimientos y las actitudes de la gente hacia las reglas del juego. Implicaría poder medir las intenciones. El método se enfrenta también al problema de la conciencia y, al final, tampoco está claro qué tipo de conclusiones acerca de la distri- bución del poder podrían derivarse legítimamente, por un error de principio: asumir que la “movilización del sesgo” es unitaria e internamente consistente y que, por tanto, conduce a resultados igualmente unitarios y consistentes.