LOS INGRESOS FINANCIEROS Y SU CLASIFICACIÓN

De acuerdo con lo señalado en el proemio de este tercer capítulo, por ingresos financieros debemos entender todos aquellos que provienen de las diversas fuentes de financiamiento a las que el Estado se ve precisado a recurrir, en adición a las prestaciones fiscales recibidas de los contribuyentes, para integrar el Presupuesto Nacional.

La captación, manejo y administración de los ingresos financieros, representa una tarea de gobierno sumamente delicada e importante, puesto que las equivocaciones y la falta de planeación en su desarrollo, suelen conducir a algunas situaciones tan indeseables como peligrosas:

déficit presupuestario, inflación, desequilibrio en la Balanza Comercial, devaluación monetaria, endeudamiento exterior progresivo, y otras más de las que tenemos desalentadores y abundantes ejemplos en México de 1976, 1982, 1987, 1988 y 1994.

Por consiguiente, tanto para diferenciarlos de los ingresos tributarios como con propósitos de información general, estimamos de interés el llevar a cabo una breve exposición acerca de este tipo de medios estatales de financiamiento, sin perder de vista, desde luego, que su estudio detallado y sistemático no forma parte del Derecho Fiscal, sino de la Ciencia Económica de las Finanzas Públicas y del Derecho Financiero.

Ahora bien, después de haber efectuado una exhaustiva investigación sobre el particular, hemos llegado a la conclusión que aparece reflejada, asimismo, en nuestro Cuadro Esquemático número 1, que los ingresos financieros son susceptibles de dividirse en los siguientes rubros: empréstitos; emisión de moneda; emisión de bonos de deuda pública; productos; amortización y conversión de la deuda pública; moratorias; devaluaciones; revaluaciones; expropiaciones; decomisos; y estatizaciones. Procedamos a su breve análisis, por separado:

A. Empréstitos

Se llama empréstitos a los créditos o financiamientos otorgados a un gobierno por un Estado extranjero, por organismos internacionales de crédito (Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Eximbank, Banco Mundial, etc.), por instituciones privadas de crédito extranjeras o por instituciones nacionales de crédito para la satisfacción de determinadas necesidades presupuestales, que generan para el gobierno receptor la obligación, a un cierto plazo, de restituirlos adicionados con una sobreprima por concepto de intereses y cuyo conjunto, aunado a otras disposiciones crediticias (emisión de bonos, moratorias e indemnizaciones diferidas por expropiaciones y estatizaciones), forma la deuda pública de un país.

Los empréstitos pueden negociarse a corto, mediano o largo plazo, de acuerdo fundamentalmente con la capacidad de pago del receptor y con sus requerimientos monetarios. Pueden revestir la forma de “préstamos libres” o de “préstamos atados”, según se condicione o no por el otorgante, su aplicación a programas específicos de gobierno. Así, por ejemplo, los créditos que confiere el Banco Interamericano de Desarrollo —organismo de ayuda económica internacional a los países del Continente Americano— son generalmente “atados”, en virtud de que su aprobación y desembolso están vinculados a la planeación y

ejecución de obras públicas perfectamente identificadas, v.gr., la construcción de un sistema de riego para el fomento de la agricultura en una región territorialmente delimitada. Por el contrario, los empréstitos provenientes del Fondo Monetario Internacional, como generalmente obedecen a propósitos de reconstrucción económica global, suelen revestir el carácter de “créditos libres”, en cuanto a que su aplicación no está condicionada, si bien las “cartas de intención” conforme a las cuales dicho organismo trabaja, llegan a imponer a las naciones receptoras fuertes restricciones en materia de tasas anuales de inflación, incrementos salariales, reducción del circulante monetario y otras más que sería largo enumerar aquí.

Aun cuando los empréstitos no deben obtenerse necesariamente de entidades extranjeras, sino que cabe la posibilidad de que sean también negociados con instituciones locales de crédito, tal perspectiva es sumamente escasa en el caso de México, debido a las evidentes limitaciones del mercado financiero nacional. De ahí que nuestra deuda pública se componga esencialmente por la deuda externa.

Por otra parte, los empréstitos eventualmente pueden consistir en contribuciones impuestas a la población para procurarle al Estado ingresos extraordinarios para hacer frente a circunstancias anormales o

de emergencia, como fue el caso de los “empréstitos de guerra” establecidos por el gobierno británico entre los años de 1940 y 1945. Sin embargo, en vista de la presente situación internacional, esta modalidad ha caído en desuso y es, hasta la fecha, ajena a nuestro medio.

Se ha discutido mucho por los tratadistas de la materia si los empréstitos son o no una fuente de ingresos del Estado, debido a que dan origen a pasivos considerables y a la consecuente salida de divisas por concepto de pago de intereses, así como en general a la creación de compromisos a largo plazo que muchas veces recaen sobre generaciones futuras. En conexión con este debate, Maurice Duverger apunta: “Para los hacendistas clásicos, el empréstito es una anticipación de ingresos que hace recaer sobre las generaciones futuras el peso de los gastos pagados mediante aquél; para los modernos es un verdadero ingreso y son las generaciones presentes las que soportan el peso de los gastos pagados mediante empréstito sin haber repercusión sobre el futuro. Para los clásicos, el empréstito amputa el capital nacional, y por ello deben tener un carácter limitado; para los modernos, no amputa el capital nacional en mayor medida que los otros recursos públicos.”4

empréstito sea manejado por el gobierno receptor, pues si éste se invierte, honesta y eficazmente, en actividades productivas, puede servir para generar no sólo los recursos indispensables para pagarlo a su vencimiento con todo y los intereses acumulados, sino también una utilidad razonable que automáticamente pasa a formar parte del superávit presupuestario.

Inclusive, exactamente en ese sentido se pronuncia nuestra Constitución Federal, cuyo Artículo 73, fracción VIII, textualmente dispone:

“El Congreso tiene facultad.

VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la Deuda Nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras, que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del Artículo 29.»

Es decir, se reconoce plenamente que los empréstitos representan un ingreso financiero del Estado Mexicano desde el momento en que se prevé que su contratación debe producir un incremento directo en los ingresos públicos, ya que en caso contrario, el Ejecutivo incurrirá en responsabilidad ante el Congreso de la Unión. Es más, exclusivamente,

se admiten tres casos de excepción justificada: las operaciones de regulación monetaria encaminadas a reestructurar las reservas del Banco Central, por ejemplo, después de una devaluación; la conversión o pago anticipado de la deuda externa; y los empréstitos de emergencia que pudieren decretarse en los períodos de suspensión de garantías individuales.

Por cierto que este precepto constitucional tradicionalmente ha sido reglamentado, en forma anual, por la Ley de Ingresos de la Federación, sobre la base de transferir al Presidente de la República y a su Secretario de Hacienda y Crédito Público las facultades que en esta materia la Constitución General de la República, desde su origen ha depositado en el Congreso de la Unión, por ser el legítimo depositario de la soberanía nacional, la cual puede verse seriamente afectada por el uso imprudente, indisciplinado y dispendioso del crédito de la Nación.

Así, el artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el 2008, reitera los mismos conceptos que en materia de contratación de empréstitos, particularmente los relacionados con la deuda externa, aparecían contenidos en la misma disposición para años anteriores. Por lo tanto, es necesario reiterar que en esta materia no se muestra ningún avance significativo en cuanto al cumplimiento del mandato que

se deriva de la fracción VIII del artículo 73 de la Constitución General de la República, que exige que todos los aspectos relacionados con la deuda pública en lo tocante a su contratación, a su reconocimiento y a la forma y términos con arreglo a los cuales deberá pagarse, tendrán que ser fijados por el Congreso de la Unión. Disposición constitucional que además señala que el Congreso no debe autorizar la contratación de ningún empréstito que no vaya a estar directamente vinculado con obras o actividades que produzcan un incremento directo en los ingresos públicos.

Dicho en otras palabras, nuestra Constitución desde su texto original de 1917, ha otorgado al Congreso de la Unión (se insiste: por ser el depositario de la soberanía nacional), todas las facultades y atribuciones relacionadas con la contratación, manejo, pago y aplicación de la deuda pública, particularmente de la deuda externa.

Ahora bien, desde hace muchos años y a través precisamente del artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación, esa facultad constitucional se ha transferido prácticamente intacta al Poder Ejecutivo, en especial al Presidente de la República y a su secretario de Hacienda y Crédito Público, sin más obligación que la de presentar al Congreso informes periódicos sobre el uso que hubieran hecho de esa

facultad.

Tal y como se ha venido señalando desde la primera edición de esta obra, al haber abdicado el Congreso Federal de esta prerrogativa constitucional en favor del Ejecutivo, ha propiciado que una cuestión tan delicada como sin duda alguna lo es el manejo de la deuda pública sea administrada en forma exclusiva, y a veces arbitraria, por el Presidente de la República en turno, lo cual ha ocasionado graves desequilibrios financieros, siendo el último de ellos la emisión de bonos de la Tesorería de la Federación (tesobonos) que fueron colocados en el extranjero y que al ser redimibles en dólares de los Estados Unidos de América, contribuyeron de manera significativa a ocasionar la crisis devaluatoria que tuvo lugar en el mes de diciembre de 1994.

De ahí que desde la edición anterior, se insistiera en la necesidad de que el Congreso Federal recuperara los derechos que constitucionalmente le corresponden en esta materia y cumpliera con el objetivo constitucional de que sea dicho Congreso el que fije, de manera concreta y detallada, todos los términos y condiciones con arreglo a los cuales deberá llevarse a cabo el ejercicio del crédito público; de tal manera que al Poder Ejecutivo, es decir al Presidente de la República y a su secretario de Hacienda, sólo les competa

implementar las disposiciones que al respecto haya adoptado el Poder Legislativo.

En el año de 1995, se apreció un cierto avance en cuanto a que se le impusieron ciertos límites al Ejecutivo Federal, a través del invocado artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación, en materia de montos de endeudamientos y emisión de valores; en lo tocante a limitar la emisión de los llamados bonos de la Tesorería de la Federación a un monto que no exceda durante el ejercicio fiscal del 15% de la deuda pública total; y en lo relativo a que en caso de que se lleve a cabo la contratación de créditos o la emisión de valores en el exterior con la garantía de un gobierno extranjero, los condicionamientos correspondientes serán sometidos a la aprobación del Congreso de la Unión.

Dentro de este contexto, se advierte un cierto avance, por lo menos si se comparan las disposiciones para 1995 y 1996 con las que rigieron hasta 1994. Dicho en otras palabras, se ha pasado de un sistema en el que la facultad constitucional en materia de endeudamiento público era entregada por el Congreso al Ejecutivo prácticamente sin condicionamiento alguno, a una mecánica a través de la cual el Congreso impone ciertas limitaciones a la actuación del Ejecutivo, y se

le otorga al menos, en un caso en particular, la intervención que constitucionalmente le corresponde.

No obstante lo anterior, esta disposición para 1996 dista mucho de ajustarse de manera integral a las exigencias constitucionales. Al respecto, es necesario insistir en que el problema no estriba en poner ciertas limitaciones al Poder Ejecutivo, sino que lo que de manera permanente puede garantizar la estabilidad de las finanzas públicas nacionales, es que el Congreso Federal, como órgano deliberativo y pluripartidista, recupere integralmente el manejo y control de la deuda pública. Mientras esto último no ocurra, las disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federación, como la que se comenta para 1996, no sólo tendrán un vicio de inconstitucionalidad de origen, sino que además propiciarán, por la falta de controles efectivos al endeudamiento externo, crisis financieras como las que el país ha vivido en 1976, 1982 y 1994, para citar solamente a las más importantes.

Dentro de este contexto resulta conveniente reproducir el texto íntegro del varias veces invocado artículo 2o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal del 2012, acompañado de una serie de comentarios que amplían y complementan las ideas expresadas en los párrafos anteriores.

Artículo 2o. Se autoriza al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, para contratar y ejercer créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley General de Deuda Pública y para el financiamiento del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, por un monto de endeudamiento neto interno hasta por 435 mil millones de pesos. Asimismo, el Ejecutivo Federal y las entidades de control directo podrán contratar obligaciones constitutivas de deuda pública interna adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto externo sea menor al establecido en el presente artículo o en el presupuesto de las entidades respectivas en un monto equivalente al de dichas obligaciones adicionales. El Ejecutivo Federal queda autorizado para contratar y ejercer en el exterior créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, para el financiamiento del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, así como para canjear o refinanciar obligaciones del sector público federal, a efecto de obtener un monto de endeudamiento neto externo de 7 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América, el cual incluye el monto de endeudamiento neto externo que se ejercería con organismos financieros internacionales. De igual forma, el Ejecutivo Federal y las entidades de control directo podrán contratar obligaciones constitutivas de deuda pública externa adicionales a lo autorizado, siempre que el endeudamiento neto interno sea menor al establecido en el presente artículo o en el presupuesto de las entidades respectivas, en un monto equivalente al de dichas obligaciones adicionales. El cómputo de lo anterior se realizará, en una sola ocasión, el último día hábil bancario del ejercicio fiscal de 2012 considerando el tipo de cambio para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera pagaderas en la República Mexicana que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación, así como la equivalencia del peso mexicano con otras monedas que dé a conocer el propio Banco de México, en todos los casos en la fecha en que se hubieren realizado las operaciones correspondientes.

También se autoriza al Ejecutivo Federal para que, a través de la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público, emita valores en moneda nacional y contrate empréstitos

para canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública. Asimismo, el Ejecutivo Federal queda autorizado para contratar créditos o emitir valores en el exterior con el objeto de canjear o refinanciar endeudamiento externo.

El Ejecutivo Federal queda autorizado, en caso de que así se requiera, para emitir en el mercado nacional, en el ejercicio fiscal de 2012, valores u otros instrumentos indizados al tipo de cambio del peso mexicano respecto de monedas del exterior, siempre que el saldo total de los mismos durante el citado ejercicio no exceda del 10 por ciento del saldo promedio de la deuda pública interna registrada en dicho ejercicio y que, adicionalmente, estos valores o instrumentos sean emitidos a un plazo de vencimiento no menor a 365 días.

Las operaciones a las que se refieren el segundo y tercer párrafos de este artículo no deberán implicar endeudamiento neto adicional al autorizado para el ejercicio fiscal de 2012.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dará cuenta trimestralmente al Congreso de la Unión del ejercicio de las facultades a que se refiere este artículo dentro de los 30 días siguientes al trimestre vencido. En el informe correspondiente se deberán especificar las características de las operaciones realizadas. En caso de que la fecha límite para informar al Congreso de la Unión sea un día inhábil la misma se recorrerá hasta el siguiente día hábil.

El Ejecutivo Federal también informará trimestralmente al Congreso de la Unión en lo referente a aquellos pasivos contingentes que se hubieran asumido con la garantía del Gobierno Federal durante el ejercicio fiscal de 2012, incluyendo los avales distintos de los proyectos de inversión productiva de largo plazo otorgados.

Se autoriza al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario a contratar créditos o emitir valores con el único objeto de canjear o refinanciar exclusivamente sus obligaciones financieras, a fin de hacer frente a sus obligaciones de pago, otorgar liquidez a sus títulos