5. MANUAL DE EVALUACIÓN: DOCUMENTO
5.2 Marco Normativo de la Evaluación Post-Sismica
recae en el Sistema Nacional de Protección Civil, coordinado por la Secretaría de Gobernación. El SINAPROC se creó a partir de la necesidad que surgió con el sismo de 19 de Septiembre de 1985 de contar con un sistema que permitiera enfrentar los desastres de manera eficiente.
Se propuso la conformación de una Organización Federal, Estatal y Municipal de Protección Civil, integrada por los Consejos, los Órganos de Administración Pública y los Grupos Voluntarios. A partir de 1988 se constituye la Dirección General de Protección Civil con facultades para coordinar a las diversas dependencias y entidades, que atendiendo a la naturaleza de sus funciones, deban participar en acciones de prevención y de auxilio a la población en caso de desastre (SINAPROC, 2006).
Además, se acordó en 1988 la creación del Centro Nacional de Prevención de Desastres mediante un convenio de cooperación entre el gobierno mexicano y el de Japón. El gobierno japonés construiría y equiparía el Centro y el gobierno mexicano se encargaría de operarlo. A partir de su creación, el CENAPRED ha desarrollado investigación en materia de prevención y atención de desastres.
El 6 de junio de 1995, mediante decreto del Ejecutivo Federal, se crean los Comités Científicos Asesores del Sistema Nacional de Protección Civil, como Órganos Técnicos de Consulta en la Prevención de Desastres. Dichos comités tienen la función de emitir opiniones y recomendaciones sobre el origen, evolución y consecuencias de los fenómenos perturbadores, a efecto de inducir técnicamente la toma de decisiones para la prevención y auxilio de la población ante la contingencia de un desastre.
De acuerdo al artículo 11 de la Ley General de Protección Civil vigente, el SINAPROC se encuentra integrado por el Presidente de la República, el Consejo Nacional de Protección Civil, las dependencias, organismos e instituciones de la Administración Pública Federal, por el Centro Nacional de Prevención de Desastres, por los grupos voluntarios y por las unidades de protección civil estatales y municipales. La Coordinación General del SINAPROC recae en la Secretaría de Gobernación a través de la Coordinación General de Protección Civil, la Dirección General de Protección Civil, la Dirección General del Fondo de Desastres Naturales y el CENAPRED.
5. MANUAL DE EVALUACIÓN: DOCUMENTO
5.1 OBJETIVO
Detallar y enumerar procedimientos, estrategias y mecanismos a seguir antes y después de la ocurrencia de un sismo con la finalidad de evaluar con eficacia y eficiencia los daños causados por el fenómeno en las edificaciones.
5.2 MARCO NORMATIVO DE LA EVALUACIÓN POST-SISMICA
En la República Mexicana, la responsabilidad de la prevención y atención de los desastres recae en el Sistema Nacional de Protección Civil, coordinado por la Secretaría de Gobernación. El SINAPROC se creó a partir de la necesidad que surgió con el sismo de 19 de Septiembre de 1985 de contar con un sistema que permitiera enfrentar los desastres de manera eficiente.Se propuso la conformación de una Organización Federal, Estatal y Municipal de Protección Civil, integrada por los Consejos, los Órganos de Administración Pública y los Grupos Voluntarios. A partir de 1988 se constituye la Dirección General de Protección Civil con facultades para coordinar a las diversas dependencias y entidades, que atendiendo a la naturaleza de sus funciones, deban participar en acciones de prevención y de auxilio a la población en caso de desastre (SINAPROC, 2006).
Además, se acordó en 1988 la creación del Centro Nacional de Prevención de Desastres mediante un convenio de cooperación entre el gobierno mexicano y el de Japón. El gobierno japonés construiría y equiparía el Centro y el gobierno mexicano se encargaría de operarlo. A partir de su creación, el CENAPRED ha desarrollado investigación en materia de prevención y atención de desastres.
El 6 de junio de 1995, mediante decreto del Ejecutivo Federal, se crean los Comités Científicos Asesores del Sistema Nacional de Protección Civil, como Órganos Técnicos de Consulta en la Prevención de Desastres. Dichos comités tienen la función de emitir opiniones y recomendaciones sobre el origen, evolución y consecuencias de los fenómenos perturbadores, a efecto de inducir técnicamente la toma de decisiones para la prevención y auxilio de la población ante la contingencia de un desastre.
De acuerdo al artículo 11 de la Ley General de Protección Civil vigente, el SINAPROC se encuentra integrado por el Presidente de la República, el Consejo Nacional de Protección Civil, las dependencias, organismos e instituciones de la Administración Pública Federal, por el Centro Nacional de Prevención de Desastres, por los grupos voluntarios y por las unidades de protección civil estatales y municipales. La Coordinación General del SINAPROC recae en la Secretaría de Gobernación a través de la Coordinación General de Protección Civil, la Dirección General de Protección Civil, la Dirección General del Fondo de Desastres Naturales y el CENAPRED.
Funcionamiento y proced
De acuerdo al artículo 14 emergencia, el auxilio a protección civil, por lo que ordenada, en los términos d La primera actividad que to prestación de ayuda e infor protección civil.
El procedimiento general d manera:
Fig. 5.1 F
La figura anterior muestra municipal que conozca de l de respuesta, acudirá a la procederá a informar a las con los programas establec Civil y de las demás dispos El manual de organización tanto en la etapa de prevenc
edimiento de acción del SINAPROC
14 de la Ley General de Protección Civil, en a la población debe constituirse en una funció
ue las instancias de coordinación deberán actuar e s de la Ley y de las demás disposiciones aplicables tome conocimiento de la emergencia, deberá pro formar tan pronto como sea posible a las instancia
l de acción del SINAPROC se puede esquemat
1 Funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Civil
ra que la primera instancia de actuación, corresp e la situación de emergencia. En caso de que ésta la instancia estatal correspondiente. Si esta resu as instancias federales correspondientes, quienes a lecidos al efecto, en los términos de la Ley Ge osiciones jurídicas aplicables.
n y operación del SINAPROC establece cuatro ti nción, como en las de auxilio y recuperación.
en una situación de ción prioritaria de la r en forma conjunta y les. roceder a la inmediata cias especializadas en atizar de la siguiente vil sponde a la autoridad ta supere su capacidad esulta insuficiente, se s actuarán de acuerdo eneral de Protección tipos de participación
Los tipos de participación son los siguientes:
• Coordinación Ejecutiva: corresponde a la Secretaría de Gobernación establecer y
mantener la coordinación y comunicación necesaria con y entre los municipios, entidades federativas, dependencias, organismos e instituciones involucradas en los subprogramas de prevención, auxilio y recuperación.
• Coordinación Técnica: corresponde a aquellas dependencias y entidades de las
administraciones públicas federal, estatal, del Distrito Federal, municipal que de acuerdo a su especialidad asumen la responsabilidad de asesorar y apoyar técnicamente y con sus recursos a todos los participantes en el subprograma o función, promoviendo e integrando la planeación, operación y evaluación de las tareas que se efectúan, adicionalmente a la consecución de las operaciones y actividades propias de su competencia.
• Apoyo Técnico: corresponde a aquellas dependencias, entidades y/o organismos que
por la naturaleza de sus atribuciones, poseen tanto la estructura, como las atribuciones para brindar la asesoría específica para uno o varios fenómenos perturbadores y cuya participación ofrece la ventaja de proporcionar un apoyo técnico y normativo puntual para la toma de decisiones prioritariamente en la etapa de prevención, pero que también puede fungir como asesor técnico durante la etapa de recuperación.
• Corresponsabilidad: corresponde a aquellas dependencias, entidades y organismos
que asumen la responsabilidad de aportar y apoyar, dentro del subprograma o función en que participa, sus programas, planes de emergencia y sus recursos humanos y materiales, adicionalmente al desarrollo de sus propias actividades.
Etapas de acción del Sistema Nacional de Protección Civil
El SINAPROC establece en su manual de operación y organización tres etapas de acción que son: prevención, auxilio y reparación.
El subprograma de prevención del Sistema Nacional de Protección Civil busca realizar acciones dirigidas a controlar el riesgo, evitar o mitigar el impacto destructivo de los desastres sobre la vida y bienes de la población, la planta productiva, los servicios públicos y el medio ambiente.
En este subprograma se consideran todos aquellos proyectos de investigación, de desarrollo tecnológico, difusión y capacitación que contribuyan a la reducción del efecto de los desastres sobre la población y su entorno. Así mismo, se incluye la integración de un sistema de información sobre el riesgo de desastres detallado a nivel municipal. (SINAPROC, 2006). La siguiente matriz muestra las responsabilidades de las diferentes dependencias, organismos, entidades e instituciones en la prevención de un fenómeno del tipo geológico, al cual pertenecen los sismos.
Dependencia u organismo Tipo de participación
Aeropuertos y Servicios Auxiliares C
Cámara Nacional de la Industria de la Transformación C
Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión C
Centro Nacional de Prevención de Desastres AT
Comisión Federal de Electricidad C
Comisión Nacional del Agua C
Cruz Roja Mexicana C
Federación Mexicana de Radio Experimentadores C
Gobiernos Municipales, Delegacionales y de las Entidades
Federativas T
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado C
Instituto Mexicano del Seguro Social C
Petróleos Mexicanos C
Procuraduría General de la República C
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación C
Secretaría de Comunicaciones y Transportes C
Secretaría de Desarrollo Social T
Secretaría de Economía C
Secretaría de Educación Pública C
Secretaría de Energía C
Secretaría de Gobernación E
Secretaría de Hacienda y Crédito Público C
Secretaría de la Defensa Nacional C
Secretaría de la Función Pública T
Secretaría de la Reforma Agraria C
Secretaría de Marina C
Secretaría de Relaciones Exteriores C
Secretaría de Salud C
Secretaría de Seguridad Pública Federal C
Secretaría de Turismo C
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales C
Sistema Nacional para el Desarrollo de la Familia C
Universidad Nacional Autónoma de México e Instituciones de
Educación Superior C
E: Coordinación Ejecutiva T: Coordinación Técnica C: Corresponsaiblidad AT: Apoyo técnico Tabla 5.1 Matriz de Responsabilidades en el subprograma de prevención de fenómenos geológicos
El subprograma de auxilio lleva a cabo acciones destinadas a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y la planta productiva y a preservar los servicios públicos y el medio ambiente ante la presencia de un agente destructivo. El subprograma de auxilio contempla diez funciones básicas de respuesta que a continuación se describen, las cuales no necesariamente se desarrollan en orden secuencial: alertamiento; planes de emergencia; coordinación de la emergencia; evaluación de daños; seguridad; búsqueda; salvamento y asistencia; servicios estratégicos; equipamiento y bienes; salud; aprovisionamiento y comunicación social de emergencia. Este subprograma considera la etapa de evaluación de daños provocados por el fenómeno natural. Sin embargo, la evaluación de daños a que se refiere es la que llevan a cabo los cuerpos policiacos y de emergencia realizando inspecciones externas con objeto de definir las zonas más afectadas por el sismo. A este procedimiento podría dársele el nombre de evaluación preliminar toda vez que es indispensable para que los evaluadores profesionales realicen las evaluaciones edificación por edificación en las zonas de mayor daño.
Dependencia u Organismo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Aeropuertos y Servicios Auxiliares C C
Cámara Nac.de la Ind.de Radio y Televisión C C
Centro Nacional de Prevención de Desastres C C
Comisión Federal de Electricidad C C C C C C C C C
Comisión Nacional del Agua C C C C C
Cruz Roja Mexicana C C C C C C C
Gobiernos Municipales y de los Estados. T T T T T T T T T T
ISSSTE C C C C C
Instituto Mexicano del Seguro Social C C C C C C C C
Medios de Comunicación C
Petróleos Mexicanos C C C C C C C
Procuraduría General de la República C C C C
SAGARPA C C C
Secretaría de Comunicaciones y Transportes C C C C C C Secretaría de Desarrollo Social C C C C
Secretaría de Economía C C C C
Secretaría de Educación Pública C C C C
Secretaría de Energía C C C C C
Secretaría de Gobernación E/T E/T/C E/T E/T E E E E E E Secretaría de la Defensa Nacional C C C C C T C C C Secretaría de la Función Pública C C C
Secretaría de Marina C C C C C T C C C
Secretaría de Relaciones Exteriores C C
Secretaría de Salud C C C C C T C
Secretaría de Seguridad Pública Federal C C T
Secretaría de Turismo C
SEMARNAT C C C C C
Sistema Nacional para el Desarrollo de la Familia C C C C Universidad Nacional Autónoma de México e Instituciones
de Educación Superior C C C
E: Coordinación Ejecutiva, T: Coordinación técnica, C: Corresponsabilidad
1. Alertamiento, 2.Planes de Emergencia, 3. Coordinación de Emergencia, 4. Evaluación de Daños, 5. Seguridad, 6. Búsqueda, Salvamento y Asistencia, 7. Servicios estratégicos, 8. Salud, 9. Aprovechamiento, 10. Comunicación social de emergencia.
Tal como se aprecia en la tabla de la página anterior, las instituciones de educación superior del país no participan en la evaluación de daños considerada por el manual de operaciones del SINAPROC. Esto se debe a que, como ya se explicó, la evaluación a la que se refiere el manual de operaciones no es la evaluación en la que se enfoca este trabajo de investigación, sino una evaluación de emergencia previa a las evaluaciones realizadas por los expertos en estructuras y geotecnia.
La última etapa dentro del plan de acción del Sistema Nacional de Protección Civil, es la que se contempla en el subprograma de recuperación. Este establece procesos orientados a la reconstrucción y mejoramiento del sistema afectado, así como a la reducción del riesgo de ocurrencia y la magnitud de los desastres futuros. La reconstrucción inicial y vuelta a la normalidad constituye, como su misma expresión significa, un momento de transición entre la emergencia y un estado nuevo. En esta etapa se distribuyen los recursos del FONDEN y otros fideicomisos y fondos destinados a ayudar a la reconstrucción de la infraestructura y viviendas perdidas.
Dependencia u organismo Responsabilidad
CENAPRED AT/C
Comisión Federal de Electricidad C
Gobiernos municipales y de los estados T
ISSSTE C
IMSS C
PEMEX C
SAGARPA T
Secretaría de Comunicaciones y Transportes C
Secretaría de Desarrollo Social T
Secretaría de Economía C
Secretaría de Educación Pública C
Secretaría de Gobernación E
Secretaría de Hacienda y Crédito Público C
Secretaría de Salud C
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales C Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia C
E: Coordinación Ejecutiva T: Coordinación Técnica C: Corresponsaiblidad AT: Apoyo técnico Tabla 5.3 Matriz de Responsabilidades en el subprograma de recuperación del SINAPROC
Del desglose de responsabilidades de las tres etapas del SINAPROC y del análisis de su Manual de organización y operación, se puede concluir que el procedimiento y los responsables para realizar la evaluación de daños post-sísmica (que bien podrían integrarse a los subprogramas de auxilio y recuperación) no se encuentran bien definidos. La participación y cooperación de los Colegios de Ingenieros Civiles, las Sociedades Mexicanas de Ingenieros y las instituciones de educación superior en casos de emergencia no es considerada en el Manual del SINAPROC y la evaluación a la que hace referencia se entiende como una evaluación preliminar que no permite definir si las edificaciones están en condiciones de ocuparse o no.