Mecanismos legislativos: desarrollo del derecho a la educación

Para iniciar la reflexión enfocada en los aparatos legales es de fundamental importancia centralizar los discursos en torno a dos ejes: aquéllos que incorporan el espíritu de la asistencia educativa con un carácter preventivo/correctivo/integracionista y los demás de carácter pedagógico, comprometidos con la promoción del desarrollo de todos los alumnos en el proceso educativo.

En el primer enfoque, aunque las Constituciones anteriores, de 1937 y 1946 (Edler Carvalho, 2002) hayan enfatizado la preocupación con la diferencia, no se hace referencia a las mismas por el hecho de que éstas han utilizado la terminología

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“necesitados” con carácter estrictamente socioeconómico, o sea, haciendo referencia no a las personas con deficiencia, sino, a los menos pudientes, menos favorecidos.

De la Constitución brasileña promulgada en 1967, se destaca el título IV, artículo 169§ 2º con la redacción dada por la Enmienda Constitucional publicada el 17/10/69, en el Título III, Del Orden Económico y Social, el artículo único, incluido en los artículos 165º y 166º, que disponen:

Es garantizada a los deficientes la mejoría de su condición social y económica, especialmente mediante: I – Educación Especial y gratuita; II- asistencia, rehabilitación y reinserción en la vida económica y social del País; III- prohibición de discriminación, incluso cuanto a la admisión al trabajo o al servicio público y a salarios; IV- posibilidad de acceso a edificios y espacios públicos (Mazzotta, 2005:71).

Se añade incluso, en el Título IV, De la Familia, de la Educación y de la Cultura, que instituyó en los artículos nº 168º y 169§ 2º que:

[…] la educación es derecho de todos y será dada en el hogar y en la escuela; obligatoriamente, cada sistema de enseñanza tendrá servicios de asistencia educativa que garanticen a los alumnos necesitados, condiciones de eficiencia escolar (Edler Carvalho, 2002:90).

En la base de esta política de corregir las deficiencias y de tornar a las personas con deficiencia económicamente activas, empezó a proliferar en Brasil el debate de la des- institucionalización sobre la lógica de la normalización con fin de que estas personas pudiesen adquirir condiciones y padrones de vida semejantes a las personas consideradas normales y, consecuentemente, pudiesen ser inseridas en la convivencia con la sociedad.

En realidad, el poder público no tuvo interés en mantener a esas personas institucionalizadas en la improductividad porque costaba más a las arcas públicas y reducía el margen de lucro de los capitalistas. La farsa es que en medio de la transición del capitalismo comercial y financiero, el discurso consistía en propagar la idea de la autonomía y de la productividad, lo que de cierta forma, fue escenario de intensos procesos de debate y crítica por parte de los movimientos organizados en defensa de los

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derechos de las minorías y del sistema de organización político-económico y sus efectos en la construcción de una sociedad, que respetasen los derechos humanos y que no los percibiesen en la lógica del mercado con destaque en las áreas sociales y de salud, principalmente en el ámbito de la prevención.

Como proceso subsiguiente de estos anhelos es que se puede decir que en Brasil, con la primera Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional, la Ley nº 4.024/61, en el Título X, que, por primera vez, la Educación de esas personas fue citada en un texto legal bajo la terminología de excepcionales (Edler Carvalho, op. cit.: 90), caracterizando la responsabilidad del poder público brasileño en cuanto a la garantía del derecho explícitamente, en los artículos 88º y 89º, destacado de grado primario, que así aduce:

Art. 88º – para integrarlos en la comunidad, su educación deberá, en lo que sea posible, encuadrarse en el sistema general de educación.Art. 89º – Toda iniciativa privada considerada eficiente por los consejos estatales de educación y relativa a la educación de excepcionales, recibirá de los poderes públicos tratamiento especial mediante bolsas de estudios, préstamos y subvenciones (Edler Carvalho, op.cit.: 64).

Como se puede percibir, esta Ley estuvo marcada por la tentativa de integrar a los deficientes en la sociedad, un principio mantenido por largos años de rehabilitación, en el cual se contextualiza el paradigma de servicios y también de la transferencia de recursos públicos al sistema de enseñanza privada. Más tarde, en la década del 70, período caracterizado como internacionalización de la economía e inversión en la profesionalización para atender a la división del trabajo, surge la Ley nº 5692/71 en defensa de la escolarización unida a la profesionalización, retira la palabra excepcional al definir la categoría de servicio, abordándolo de la siguiente forma:

Art. 9º- La garantía de tratamiento especial a los alumnos que presentan deficiencias físicas o mentales, los que se encuentren en atraso considerable en cuanto a la edad regular de matrícula y los superdotados de acuerdo con las normas fijadas por los competentes Consejos Estatales de Educación (Edler Carvalho, op.cit.:64-65 ).

Las décadas de 80 y 90 fueron paradigmáticas en el encaminamiento de una nueva configuración para la Educación Especial, en el enfoque pedagógico sobre el paradigma

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de soporte (desarrollo de acciones para recibir personas con deficiencia con el objeto de favorecer la construcción del proceso de inclusión), porque se desarrolló un proceso singular de reforma, en lo que se refiere a la ampliación del proceso de la democracia, especialmente demostrada en el diseño de uno de los principales marcos legales, la Carta Magna promulgada en 1988. Ésta, sin embargo está considerada como una marca en las relaciones de igualdad, de la reconquista de la ciudadanía, del derecho público subjetivo a la educación para todos y del deber del Estado con la educación pública, según describe Mantoan (2001:24-28):

La Constitución Brasileña de 1988 garantizó a todos los niños brasileños el derecho a ser diferente en las escuelas, instituyendo como uno de los principios de la enseñanza la igualdad de condiciones de acceso y permanencia en la escuela (art.206, inciso I). Al elegir como fundamento de nuestra República la ciudadanía y la dignidad de la persona humana (art.1º, incisos II y III), y como uno de sus objetivos fundamentales [...] la promoción del bien de todos, sin preconcepto de origen, raza, sexo, color, edad y cualesquiera otras formas de discriminación (art.3º, inciso IV) ella se adelantó a lo que reza la declaración de Salamanca, en 1994.

De aquí subyace que todos los niños cuando nacen, ya traen su derecho garantizado de ser escolarizados. Además, ampliando esos derechos, esa misma Carta Magna (Senado Federal, 1988:148) añade:

Igualdad (art.5º); el deber del Estado en la garantía de servicio especializado a los portadores de deficiencia, preferentemente en la red pública de enseñanza (art.208º) y el deber de la familia, de la sociedad y del Estado en asegurar al niño y al adolescente con absoluta prioridad, el derecho a la vida, a la salud, a la alimentación, a la educación, al ocio, a profesionalización, a la cultura, a la dignidad, al respeto, a la libertad y a la convivencia familiar y comunitaria, además de colocarlos a salvo de toda forma de negligencia, discriminación, exploración, violencia, crueldad y opresión (art.227º).

En lo que refiere a la educación de las personas con deficiencia, aunque esas prerrogativas hayan traído una nueva perspectiva, puesto que proclama los derechos a igualdad y respeto a la diversidad, normalmente, en la práctica esto no se ha concretado,

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o mejor dicho, no se sustenta lo suficiente para garantizar el derecho a la educación ya respaldada.

Las palabras de Fernandes (2004:24), confirman esa negación del derecho conquistado cuando dice que: “[…] La escolarización no es toda la educación, pero es un derecho social fundamental a ser garantizado (y, hoy, aun vergonzosamente no respetado) para todo nuestro pueblo [...]”. En ese sentido, hay que concordar que falta aún hacer mucho para hacer valer los derechos de las personas con deficiencia en la escuela.

Además, provocadas por las ideas efervescentes de la Constitución brasileña destaca el surgimiento del Estatuto del Niño y del Adolescente-ECA, aprobado por la Ley nº 8.069/1990 que garantiza en sus arts. 11º y 54º:

[…]la garantía del acceso universal e igualitario a las acciones y servicios para promoción, protección y recuperación de salud y servicio especializado al niño y al adolescente portadores de deficiencia (art. 11º §1º), así como le incumbe al Poder Público el suministro gratuito a aquéllos que necesiten medicamentos, prótesis y otros recursos relativos al tratamiento, habilitación y rehabilitación- art.11º § 2º(Ministério da Justiça, 1990:12). El ECA35 hizo referencia aun en su art. 54 incisos III y V, al deber del Estado de garantizar el servicio educativo especializado a las personas con deficiencia, preferentemente, en la red pública de enseñanza, inciso III y el acceso a niveles más elevados de enseñanza, de investigación y de creación artística, según la capacidad de cada uno, inciso V (Ministerio da Justiça, op.cit.: 20- 21).

Corroborando con ese avance de garantizar la equidad e igualdad, conviene afirmar que oficialmente en la educación la Ley nº 9394/1996 (MEC, 1996), también conocida como Ley Darcy Ribeiro, presenta un capitulo aparte (XIX) que garantiza los derechos de los educandos con deficiencia previstos en la Constitución como:

Modalidad de educación escolar, ofrecida preferentemente en la red pública ordinaria de enseñanza (art.58º); servicios de apoyo especializado cuando necesario (§1º); servicio educativa en clases, escuelas o servicios especializados, siempre que en función de las condiciones específicas de los alumnos, no fuese

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posible su integración en las clases comunes de la Enseñanza Ordinaria (§2º); oferta de Educación Especial, deber constitucional del Estado, con inicio en la edad de cero a seis años, durante la Educación Infantil (§3º); currículos, métodos, técnicas, recursos educativos y organización específicos para atender a sus necesidades por los sistemas de enseñanza (art.59º, inciso I), término específico para aquéllos que no puedan alcanzar el nivel exigido para conclusión de la enseñanza fundamental (art. 59º, inciso II) y maestros especializados para servicio especializado, bien como maestros de Enseñanza Ordinaria capacitados para la integración de los mismos en clases comunes (art. 59º , inciso III).

Estas propuestas son reafirmadas en el Decreto nº 3.298 del 20 de diciembre de 1999 (MEC, 1999b), que reglamenta la Ley nº 7853/89 (Miranda et al., 2001) y dispone sobre la Política Nacional para la Integración de las personas con deficiencia. La forma de abordar específicamente el proceso enseñanza-aprendizaje está referenciado en los Parámetros Curriculares Nacionales-PCNs (MEC, 1998a), elaborados por el MEC, que trataron de ampliar la discusión sobre la cuestión del respeto a la diversidad humana y a las diferencias en el día a día escolar, principalmente, en el módulo Adaptaciones Curriculares (MEC, 1999a).

Este documento amplía el propio concepto de Educación Especial para Educación para Todos, proponiendo adaptación curricular de la escuela ordinaria al alumno con deficiencia a la vez que se establecen las estrategias para la educación de ese nivel con el objetivo de respetar las diversidades regionales, culturales, políticas, la construcción de referenciales comunes al proceso educativo brasileño, la valorización de la ciudadanía. El debate y elaboración de proyectos pedagógicos que contemplen las diferentes necesidades de cada persona humana y una actuación docente que de oportunidad a acciones educativas peculiares a los aprendizajes específicos de cada alumno y, de todos.

En este sentido Sebastián Heredero (2011) afirma que las adaptaciones curriculares constituyen una estrategia pedagógica eficaz para organizar las enseñanzas de los alumnos con deficiencia dentro de la escuela ordinaria inclusiva.

El documento del MEC citado, al hacer alusión a la necesidad de transformación de la propia escuela para atender esas directrices, requiere entonces:

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[...] cambio de su visión actual. La educación eficaz supone un proyecto pedagógico que posibilite el acceso y la permanencia con éxito del alumno en el ambiente escolar [...] La forma convencional de la práctica pedagógica y del ejercicio de la acción docente es cuestionada, requiriéndose el perfeccionamiento permanente del contexto educativo (MEC, 1999a:19).

Sin embargo, las escuelas brasileñas, principalmente, las del noreste brasileño, específicamente las de las zonas rurales, permanecen hoy con las barreras físicas, instrumentales y de actitudes por falta de inversiones financieras por parte del órgano central (MEC) en la reforma de las escuelas públicas y en la oferta de equipos y programas sólidos de formación continua para los docentes, muchas veces, restrictos a meros entrenamientos de paquetes elaborados con corta duración.

En la estela de estos documentos citados, la política educativa del País debía organizarse. Sin embargo, en un contexto de desigualdades sociales como la de Brasil, en la que los problemas son siempre a favor del mantenimiento de los intereses económicos de la elite dominante mediante políticas educativas neoliberales de valorización del capital en detrimento de la corrupción del hombre, de las propuestas educativas y de la debilitación de las escuelas públicas con la reducción de inversiones en el mantenimiento de las mismas dentro de las esferas gubernamentales, principalmente en el Congreso, el cual solamente decide para que esos instrumentos no tengan gran representación en la sociedad y, principalmente, en la creación de una educación efectivamente inclusiva y de calidad.

En ese sentido, Jannuzzi (2004:199) cree que es necesario modificar entonces, la organización social para que esos derechos sean contemplados y extendidos a todos. Así, describe la autora:

En fin, estamos en un momento civilizado importante,[...] en que la falta de respeto a los derechos humanos inspira las más crueles agresiones; por otro lado, hay grandes avances con relación al conocimiento capaces de disminuir el sufrimiento. Será necesario recapacitar en conjunto todos esos caminos promisorios, que apuntan nuevos rumbos educativos; continua, sin embargo, el gran desafío de modificar la organización social

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para que sea posible el logro de beneficios para todos los brasileños (idem, ibídem).

De esa forma, basta apenas agregarlos a una nueva conciencia política para todos, de que es posible una educación más justa y equitativa, para alcanzar más rápido el desarrollo del país y el crecimiento colectivo. En caso contrario, apenas se permitirá que un día, los hombres, en el ansia de ser y tener más, se devoren entre sí, porque no toleran la diferencia.

Sin embargo, en relación a la cuestión del financiamiento de la educación, no podría dejar de acentuar la aprobación del Fondo de Manutención y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental-FUNDEF, que tenía por objeto garantizar los recursos mínimos para los alumnos de la enseñanza fundamental de las redes estatales y municipales, siendo definidos la garantía de aplicabilidad de un porcentaje de 60% al pago de profesores en ejercicio efectivo, con objeto de valorizar el magisterio y aun la pretendida calidad de la enseñanza.

En el asunto de la pretensa calidad de la enseñanza, Melchior (1997:12) llegó a afirmar que:

En principio existe la idea de que la elevación del costo per cápita también eleva la calidad de la enseñanza. En otras palabras cuanto más se gasta en educación, más calidad de enseñanza se obtiene. En realidad, en el caso brasileño, esto precisa ser visto con cautela, teniendo en cuenta datos anteriores y reales. Teniendo presente lo que aconteció con la reforma tributaria de 1998, que beneficio Estados y Municipios. En principio, con más recursos financieros los servicios públicos deberían mejorar la calidad. Sin embargo, eso no se verificó, Estados y Municipios hincharon sus máquinas burocráticas, con allegados políticos.

También, se reseña que ese fondo fue considerado excluyente, ya que no designaba inversiones para la Educación Infantil, Jóvenes y Adultos y la Enseñanza Media, así como la distribución de los recursos complementares a los Estados más ricos, como señala Monlevade (2004):

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Infelizmente, si este criterio produjo más justicia entre los alumnos de la enseñanza fundamental, discriminó violentamente los niños menores de seis años y los jóvenes y adultos del llamado “supletivo presencial” (suplementario presencial). Están ahí los censos de 1998 e 1999 mostrando por primera vez en la historia del Brasil una disminución de matriculas en la pre-escuela, hoy descartada por la mayoría de las redes Estatales y no asumidas por las redes municipales en la proporción que debería. Los alumnos de más de quince años o están siendo “transformados” burocráticamente para clases de aceleración de la enseñanza fundamental regular, en un atentado a la ética y a la pedagogía, o pasaron a ser objeto de caridad y solidaridad, cuando merecen concluir en escuelas públicas y gratuitas adecuadas por lo menos la enseñanza fundamental, como lo garantizan los artículos 5 y 37 de la LDB.

En oposición a esa realidad, surge el Fondo de Manutención y Desarrollo de la Educación Básica y de Valorización de los Profesionales de la Educación-FUNDEB, contemplando todos los niveles de enseñanza previstos en la Educación Básica, Educación Infantil, Enseñanza Fundamental y Media, además de vislumbrar la ampliación de las inversiones con alumnos con deficiencias, cuando estableció factor de ponderación diferenciados en relación a per cápita, siendo R$ 1,20 y los demás alumnos R$ 0,80 a 1,15.