marco concreto de análisis a Colombia, para pasar a (iii) un análisis de la estructura del Sistema General de seguridad social actual, identificando las posibilidades propias del régimen de ahorro privado, así como aquellas adscritas al régimen de prima media y al “régimen asistencial” ; y finalmente (iv) se analizara en términos numérico, la influencia de los subsidios en el sostenimiento del actual sistema.
A continuación, se pasa al análisis del primer tema propuesto.
MOMENTOS HITO EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA
SEGURIDAD SOCIAL.
En la larga historia de las luchas obreras del siglo XIX, la técnica más utilizada para la previsión de riesgos la constituía la estructura del seguro- privado, que utiliza las técnicas actuariales de cara a la dispersión de riesgos. Las técnicas inespecíficas de la asistencia pública o privada, la familia, y particularmente el ahorro no produjeron los resultados que la clase obrera esperaba para reparar los riegos que acarreaba el trabajo en el proceso de industrialización; los trabajadores para reparar las contingencias originadas en el procesos de trabajo, acudieron a formas más desarrolladas como lo fueron los seguros de mutuo o el movimiento mutualista, muchas de cuyas características se han extendido hasta nuestros días. Estos sistemas estaban organizados por los propios trabajadores, ante la ausencia de protección de sus empresas y del Estado; se constituían de manera voluntaria y por colectivos de obreros de la manufactura, regularmente asociados en una misma actividad económica.
Surge en 1883, como respuesta a la necesidad de proteger el trabajo y ante las manifiestas presiones obreras, la creación del modelo “seguro-social”, por iniciativa del canciller Von Bismark para cubrir los riegos asociados a la enfermedad, a los accidentes de trabajo y a la invalidez-vejez. Este modelo se ha de constituir en referente obligatorio para diseñar las bases de la protección social “provisional” de los trabajadores de la manufactura y de algunos servidores públicos en los países de Occidente. El diseño, de origen alemán, se caracteriza por hacer obligatoria la vinculación de los obreros dependientes por cuenta ajena al Sistema de Seguridad Social en pensiones; se financia, mediante la modalidad de cotizaciones que vincula a los trabajadores, empresarios y al Estado mismo; estipula igualmente que “…las prestaciones otorgadas por la seguridad social son la contrapartida otorgada por la colectividad, ante la creación de riqueza, la cual es deudora con el trabajador (…) dado que se trata de un principio
70 de seguridad, hay lógicamente una proporcionalidad entre los ingresos de la actividad y las prestaciones otorgadas en la pensión. La pensión percibida por el individuo es la recompensa por haber trabajado y cotizado durante toda su vida activa166.
El modelo Bismarckiano, proporcionaría las bases para estructurar el régimen de reparto, el cual adoptará la premisa de que las recompensas por la vida laboral se estructuran en prestaciones definidas (PD), a más que pregona sobre esa relación la solidaridad intergeneracional.
Posteriormente surgirá el régimen de seguridad social, que nace en el escenario de la gran depresión económica en los Estados Unidos. En efecto, esta gran crisis del capitalismo
“[…] cuyos efectos duraran más de 10 años y que golpeara evidentemente a Europa- desembocara por lo que aquí interesa, en una serie de grandes medidas político-económicas, que se agruparan bajo la denominación del New Deal, y específicamente, en la emanación de una ley denominada Social Security Act (1935). Es en ella, en donde por primera vez se usa esta expresión en un texto normativo. De ahí quizás su popularidad y simbolismo. Esta ley (…) inauguro una vía nueva de protección social, ciertamente, pero se ha de advertir que, a nuestros efectos, su condición puede resultar engañosa. Ciertamente, el mecanismo protector que instaurara era de carácter asistencial (asistencia social), y bastante limitado[...]”167.
En 1941, el Reino Unido creó una Comisión presidida por Lord William Beveridge, académico y conocedor de la cuestión obrera, y del paro en su país, para que examinara los sistemas de seguridad social y propusiera recomendaciones. Surge en 1942 el denominado “Plan Beveridge” que se ha de materializar en dos informes: Social Insurance and Allied Services, y en un segundo texto presentado en 1944: Full employement in a free society.
En el primer informe, que tiene mayor impacto, pone de relieve, en el examen de la legislación inglesa, en palabras de Durand, “…dos órdenes de defectos: la insuficiencia y la complejidad. La reconstrucción propuesta por Beveridge tendía a remediarlos a través de la unificación y extensión del Régimen de seguros sociales…168”. Estas insuficiencias en el sistema legal inglés, hace relación según el mismo Durand a los siguientes eventos: ausencia de compensación en las cargas familiares y en la pérdida de empleo, en la limitada legislación solo para trabajadores asalariados, en las prestaciones insuficientes, en los eventos de accidentes de trabajo y en el descuido de la protección de determinados riesgos, como los asumidos por la mujer casada asalariada. Ante tal situación, el informe plantea la incorporación de trabajadores y empleados excluidos y avanza, hacia la universalización de la seguridad social. De otra parte, proponía que el sistema se extendiera al mayor número posible de riesgos sociales; dada la diversidad de estos, sugería la unificación del aseguramiento e igualar el nivel de prestaciones para las distintas contingencias, al mismo tiempo que la unificación administrativa de todos estos instrumentos en el Ministerio de Seguridad Social169.
En el marco de la política Keynesiana, también se le atribuye a Beveridge la propuesta de creación del Servicio Nacional de Salud y la formulación de una política de empleo. Destaca el jurista Monero
166 DEVOLDER, Pierre. Le financiement des Regimes de retarites. París: Economica, 2005. p. 19. 167 MONERO PÉREZ, Jose Luis; MOLINA NAVARETE, Cristóbal y QUESADA SEGURA, Rosa. “Manual de
Seguridad Social”. Madrid: Tecnos. Novena Edición. p. 33.
168 DURAND, Paul. La política contemporánea de seguridad social. Barcelona: Ministerio de trabajo y seguridad
social de España, 1991. p. 159.
71 “[…] que ya se estaba plenamente dentro de un modelo de Estado que, denominado <De bienestar>, ya había saltado e interrumpido en los textos constitucionales de los países más desarrollados –Derecho Constitucional Social-, así como los textos internacionales – Derecho Social Internacional-. La configuración del Estado prestador de servicios a la comunidad, a la población, dentro del cual el Sistema de Seguridad Social, como conjunto más consolidado de <Derechos de prestación social> o <Libertad real>, se constituyó naturalmente en su núcleo, anclará sus fundamentos en el máximo plano normativo”170.
En esta misma dirección, el catedrático Mesa Lago, señala que el plan de 1942 “proponía un plan de “seguridad social” que integrase los seguros sociales, la asistencia social, y los seguros voluntarios complementarios. En el informe se identificaron seis “principios” incluyendo el sistema público o unificación de la responsabilidad administrativa, la comprensividad, y la unificación en la cotización y la prestación (Beveridge, 1946)”171.
Este conjunto de medidas protectoras que se van desarrollado en la primera mitad del siglo XX, aumentan el papel del Estado en la economía, en el trabajo y en la sociedad; el Estado jugando un papel más protagónico va a intervenir más en la protección de colectivos de trabajadores y el Derecho entra a participar más en la construcción de las normas de protección; el concepto clásico de riesgo social, se va transformando en un nuevo enfoque, el cual tiende a consolidar acciones positivas para superar las necesidades fundamentales de los individuos; ello implicara, como dice el profesor Almanza, que se ha de proteger a las personas, simplemente, por el hecho de ostentar el título de ciudadanía.
Con el fortalecimiento del Estado de Bienestar, se hacen más explicitas y estructuradas las medidas de protección al trabajo; en el estudio del Banco Mundial se pregunta ¿Por qué han de intervenir los Gobiernos? Y se precisa además que “a medida que vamos envejeciendo, trabajamos, producimos y ganamos y, por lo tanto, necesitamos de una fuente de ingresos para sobrevivir. Las sociedades y los Gobiernos han creado diversos mecanismos para proveer seguridad económica a sus ciudadanos ancianos, como parte de la red de seguridad social que tiene por objeto reducir la pobreza”172. Los Estados ante las transformaciones de los Sistemas tradicionales de protección, intervienen para superar los riesgos sociales que presenta el ciclo de vida laboral; las medidas y diferentes mecanismos son soportadas por los propios Estados, por el mercado o en ocasiones pos sistemas híbridos. Dejar la previsión en acciones voluntarias acarrea varios problemas según el estudio del organismo internacional: por miopía, por uso de instrumentos de ahorro inadecuados, por fallas en los mercados de los seguros, deficiencias de información y pobreza de larga duración173.
El profesor Valdés se pregunta si la pensión formalizada en los regímenes de protección son la única forma de subsistir en la vejez o ante los riesgos producidos por la actividad laboral; a más, de la pensión que es “un monto relativamente constante de dinero pagado periódicamente (mensualmente) que se inicia cuando el causante tiene una edad relativamente avanzada o cuando queda invalido o muere, y continua hasta la muerte del causante y sus beneficiarios. Y agrega el autor, cuatro métodos adicionales para subsistir en la vejez: (i) ayuda de los hijos, parientes y amigos, (ii) recurrir a la caridad de los desconocidos, (iii) desacumular el stock de
170 MONERO. Op cit., p. 35.
171 MESA LAGO, Carmelo. Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de
seguridad social. Santiago de Chile: ONU- CEPAL. Financiamiento del Desarrollo, 2004. p. 12.
172 BANCO MUNDIAL. Envejecimiento sin crisis. Informe del Banco Mundial sobre investigaciones relativas a
políticas de desarrollo. Washington D.C.: Oxford University Press, 1994. p, 1. [En línea].
72 ahorro, formado durante la vida activa y, (iv) continuar trabajando en la vejez”174. Estados modalidades de subsistencia, varían según el nivel de desarrollo de cada sociedad y se irán extinguiendo en la medida en que se afirman formas modernas de vinculación al trabajo asalariado, y se aumentan los ingresos de los ciudadanos. Corresponde a los estados ene l diseño de los regímenes pensionales y en los programas de seguridad económica en la vejez plantearse
“…la importancia relativa de las funciones de ahorro, redistribución y seguro y el papel que han de desempeñar los Gobiernos respecto de cada una…175”.
En el escenario internacional.
Se inicia la expansión internacional a través de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); se abre un centro de la OIT en 1940 en Montreal y tiene lugar la conferencia de NEW York en 1941 con representación tripartita: trabajadores, empleadores y gobiernos, donde apropósito de la carta atlántica, se pedía como medida de reconstrucción de la posguerra – como segunda resolución- mejorar las condiciones de trabajo, de progreso económico y de la seguridad social: esta resolución se retomará en la 26 sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo que se celebraría en mayo de 1944 en Filadelfia176.
De esta Conferencia ha de salir la “Declaración de Filadelfia”, la cual expone los objetivos de la OIT y pasa a configurarse en la constitución de la organización internacional. Esta declaración de vocación universal pretendía edificar un nuevo mundo, que no estuviese fundamento en la fuerza sino en el derecho y la justicia. “…La declaración de Filadelfia no decía otra cosa
cuando volvía a afirmar, a la luz de la experiencia de la segunda guerra mundial, que <una paz permanente solo puede basarse en la justicia social> y que, < la pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos>…177”
De otra parte, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 en sus artículos 22 y 25, reconocen que toda persona como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social. Sera en la década de los 50, cuando se expide el Convenio N| 102 de la OIT (1952), donde como norma mínima de seguridad social hace explicito el conjunto de riesgos a los que están expuestos los trabajadores, en el marco del Estado de Bienestar: invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, enfermedad general, maternidad, muerte (sobrevivientes), vejez y desempleo
En América Latina: se introducen desde la primer imitad del siglo XX, los programas de seguridad social, antes que en África, Asia y Oriente Medio, según lo explica el académico Mesa-Lago; antes, de que Chile iniciara sus reformas estructurales, los países latinoamericanos fueron calificados y ordenados en tres grupos básicos, según la fecha en que introdujeron los sistemas y el grado de desarrollo que alcanzaron en la apuesta en marcha de estos programas; para la CEPAL, en ese momento, se establecieron en el primer grupo, pionero- alto, Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica, que introdujeron sus planes en las décadas de los 20 y de los 30. El grupo intermedio lo conforman Panamá, México, Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela, países que adaptan sus programas en las décadas de los 40 y los 50, influenciados por el modelo Beveridge
174 VALDÉS, Salvador. Políticas y mercados de pensiones. Texto universitario para América Latina. Santiago de
Chile: Universidad Católica de Chile, 2012. p. 24- 25.
175 BANCO MUNDIAL. Envejecimiento sin crisis. Op. cit., p. 12. 176 DURAND. Op. cit., p. 171.
73 y los Convenios de la OIT. El tercer grupo, estaría conformado por Paraguay, República Dominicana, Guatemala, el Salvador, Nicaragua, Honduras y Haití, que incorporaron sus sistemas en la década de los 60 y de los 70178.