Oportunidades de mejora

El impuesto predial unificado es, teóricamente, el tributo municipal por excelencia, pues grava a quienes se benefician de los bienes públicos municipales de manera directa –por residir en la jurisdicción donde se proveen– e indirecta –por tener propiedades que adquieren valor gracias a la oferta pública–. Aunque hoy supone la segunda fuente más importante de ingresos para los municipios, su potencial no ha sido plenamente explotado en Colombia, debido a la desactualización de la base gravable, las limitaciones de información y falta de claridad normativa que dificultan la gestión del impuesto, y las restricciones a la fijación de tarifas con criterios de aprovechamiento del uso del suelo.

En términos de la desactualización de la base gravable, la Comisión considera que la política pública del Catastro Multipropósito es oportuna y pertinente, y la descentralización del catastro en entidades territoriales es una alternativa que puede incentivar la eficiencia en los procesos de actualización, mantenimiento y conservación de la información. No obstante, la Comisión comprende que el reto de implementación es significativo, y considera que se deben tener en cuenta los siguientes aspectos para asegurar que la política resulte en un sistema de

actualización de avalúos confiable y efectivo.

Respecto al Catastro Multipropósito, cabe destacar que se espera que más del 35 % de los municipios autofinancie la actualización, pero no es claro que las metodologías actuales ofrezcan una solución costo-efectiva. Aunque ha habido ahorros importantes desde el primer piloto, y se continúa trabajando en la incorporación de nuevas tecnologías que faciliten la operación, la ley 1995 de 2019 limita los ingresos que obtendrán los alcaldes en el mediano plazo y desincentiva su inversión.

17 _{Brockmeyer, Estefan, Ramírez y Suárez Serrato (2019) realizaron un experimento aleatorio en Ciudad de} México. 17 mil contribuyentes con deudas pendientes recibieron una comunicación de la autoridad tributaria; para un grupo de ellos, la comunicación resaltaba los castigos y multas, y para otros, la autoridad explicaba en qué se invertía el recaudo. La comunicación enfocada en castigos aumentaba las tasas de pago en 7 puntos porcentuales, mientras que la comunicación que abordaba la relación con la oferta de bienes públicos aumentó las tasas de pago en 10 puntos porcentuales. Ambas variaciones se calcularon con base en un grupo de control.

90 Por esta razón, la reducción de costos se vuelve prioritaria, y la Comisión considera que una forma de lograrlo es a través de permitir la innovación por parte de los gestores catastrales. Para lograrlo, la regulación del IGAC debería estar centrada en los resultados del proceso de actualización, mas no en el proceso como tal. Esto implica una flexibilización de las

metodologías con respecto al marco con el que anteriormente se regían los catastros descentralizados. Por supuesto, la costo-efectividad en este contexto no debe evaluarse únicamente considerando los ingresos adicionales del impuesto predial después de la actualización. En cambio, una metodología costo-efectiva sería aquélla que maximice la cantidad y calidad de información recopilada sujeta a las restricciones presupuestales locales. En la medida en que el catastro provea información completa e interoperable, las autoridades locales tendrán más herramientas para realizar el seguimiento al contribuyente, y todos los niveles de gobierno se beneficiarán de la creación de información completa y confiable para la gestión del territorio y el diseño de políticas públicas. Las Corporaciones Autónomas

Regionales, a su vez, contarán con mayores recursos –financieros y datos– para cumplir su labor. Por ende, y en línea con el principio de beneficio, todos los entes gubernamentales que se beneficien potencialmente de la implementación deberían contribuir a su financiación. Más allá de los retos de financiación, la Comisión percibe limitaciones importantes en la disponibilidad de recurso humano calificado para sostener el nuevo modelo de catastro descentralizado. Este problema había sido identificado por el CONPES 3859 de 2016, cuando en su momento estableció que “no se puede certificar qué personas están en capacidad de realizar actividades de formación, actualización y conservación catastral multipropósito” (pág. 29). Como solución, se propuso la reglamentación de un Registro Nacional de Reconocedores Prediales, pero aún no se ha implementado. La Comisión, sin embargo, cree que es necesaria una caracterización de otros requerimientos específicos de capital humano en materia legal, fiscal y de tierras, así como de su régimen de contratación y políticas vigentes para la retención de personal. A partir de ello, se puede profundizar sobre los planes de formación que

actualmente se están desarrollando con el Servicio Nacional de Aprendizaje y la Escuela Superior de Administración Pública.

Otra serie de inquietudes gira en torno a la definición de la gestión catastral como servicio público. Esto implica la apertura de un mercado que antes no existía, y por ende no hay información que permite prever su dinamismo o el nivel de regulación que requerirá. En este escenario, se plantea la disyuntiva de si fortalecer al IGAC como entidad regulatoria o como entidad ejecutora, teniendo en cuenta que se mantiene a cargo del catastro de más del 80 % de los municipios mientras ingresan los gestores catastrales al mercado. La definición de un plan de transición a medida que se vaya desenvolviendo la descentralización es crucial para

91 evitar traumatismos en el cambio de régimen. Las primeras indicaciones en este sentido

provienen del proyecto de Resolución IGAC 145 de 2020, en la que se especifica que el IGAC y la SNR tendrán tres meses para entregar la información a los nuevos gestores habilitados de acuerdo con una lista de insumos preestablecida por cada una de las entidades, y la

documentación que explique en qué estado se entrega cada insumo (art. 5).

Así mismo, aún está abierta la pregunta de cómo garantizar el óptimo funcionamiento del mercado de gestión catastral, de tal manera que opere de forma transparente y con estándares de calidad internacional. Dado que ya ha habido avances en el establecimiento de las

especificaciones técnicas para los productos de información generados por la actualización y formación catastral con enfoque multipropósito (Resoluciones IGAC 388 y 509 de 2020), surge la necesidad de moldear la estructura de mercado para facilitar la competencia y el flujo adecuado de información.

Otro factor que incide sobre el dinamismo del mercado es la demanda por el servicio, dado que no es claro si la descentralización elimina los obstáculos de economía política que enfrentan los mandatarios locales para llevar a cabo la actualización. La imposición de sanciones por la desactualización injustificada del catastro es una medida conducente a este fin, pero está condicionada a la capacidad sancionatoria de la SNR. La Comisión propone redefinir la obligación de actualización del catastro para que, al estar alineada con los períodos de gobierno de los alcaldes, exista una responsabilidad política inequívoca para la

actualización.

En los períodos entre actualizaciones, la Comisión considera que debe aprovecharse toda la información disponible para ajustar la base de avalúos de manera que se corresponda cercanamente a los valores de mercado. Esto disminuiría el costo monetario y político de las actualizaciones futuras.

Una vez completada la actualización, la siguiente tarea pendiente consiste en aprovechar el potencial del impuesto predial como herramienta de planeación del uso del suelo. La Comisión sugiere que una mayor flexibilidad tarifaria conduciría a este objetivo. En particular, los

gobiernos locales hoy pueden incorporar criterios de uso del suelo en la definición de la tarifa solo para el área urbana, cuando puede ser del interés de los entes territoriales incentivar un uso del suelo eficiente en las áreas rurales. En la misma medida, si la política de uso del suelo municipal tiene externalidades positivas para otros niveles de gobierno, como sería el caso del uso para conservación, la primera generación de la teoría del federalismo fiscal apunta a que el Gobierno central sería el llamado a compensar los beneficios inter-jurisdiccionales.

92 Ahora bien, la Comisión reconoce que, incluso bajo un escenario de actualización completa del catastro y un diseño tarifario óptimo, es fundamental la gestión efectiva del tributo para aumentar el recaudo del predial. La Comisión abordó los principales obstáculos de la gestión tributaria con las soluciones planteadas en el capítulo 9 (Administración tributaria), como la deficiencia de información completa y actualizada del contribuyente o la capacidad

administrativa limitada.