Valor de los predios no actualizados

77 El establecimiento de la base gravable del impuesto predial tiene dos retos adicionales: la inclusión de los predios nuevos y el ajuste del valor del avalúo de los predios no actualizados. Esta sección resume el diagnóstico de la situación actual en ambos frentes.

4.3.4.1 Ajuste del avalúo de los predios no actualizados

Como se describió en la revisión normativa, la Ley 242 de 1995 establece que los predios que no hayan sido actualizados reajustan su avalúo según un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional, pero que en ningún caso puede superar la meta de inflación para ese año. Esta medida obliga a que, en promedio, el impuesto predial esté creciendo a una tasa inferior a la dinámica del mercado inmobiliario.

En noviembre de 2001, el Banco de la República declaró que el objetivo de inflación de largo plazo sería una tasa anual de 3 %, y en 2002 se estableció un rango meta de entre 2 y 4 %. La Figura 6 muestra los cambios porcentuales anuales en el mercado inmobiliario, capturado por el Índice de Valoración Predial (IVP) calculado por el DANE, junto con el objetivo de inflación de largo plazo.

El IVP es un índice de avalúos comerciales realizado a partir de una muestra de predios

urbanos con destino habitacional. Su objetivo es estimar la variación porcentual de los avalúos comerciales en 22 ciudades. Para ello, peritos contratados por el IGAC recopilan información del terreno, así como de las estructuras, acabados principales, baños y cocina de los predios a través de visitas presenciales (DANE, 2013).

Figura 6. Evolución comparativa del Índice de Valoración Predial y la meta de inflación

5.03% 4.20% 4.87% 6.38% 6.01% 5.10% 6.37% 6.30% 6.02% 5.95% 5.80% 5.48% 5.21% 4.65% 3.98% 0.00% 1.00% 2.00% 3.00% 4.00% 5.00% 6.00% 7.00% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

78 Fuente: Meta de inflación – Banco de la República. Índice de Valoración Predial – Serie encadenada, DANE. Se evidencia que, en todos los años desde 2004, el IVP ha presentado tasas de crecimiento anuales superiores a la meta de inflación. De hecho, de acuerdo con las tasas de crecimiento, un predio avaluado en $100 millones en 2004 estaría valiendo $223 millones en 2018, pero su base gravable sería de $156 millones . Esto representa una subvaloración equivalente al 30 % del valor del predio después de 14 años de desactualización. Si el rezago en el catastro es el promedio registrado (12,2 años), la subvaloración sería del 27,6 % del valor comercial del predio.

El hecho de que la fórmula de reajuste no responda a las dinámicas del mercado inmobiliario implica que, cuando se realice la actualización, el propietario podría enfrentar incrementos portentosos en el monto a pagar por impuesto predial. Con los límites impuestos en las leyes 44 de 1990 y 1995 de 2019, se desincentiva la actualización de la base gravable. Al vincular el reajuste de avalúos de los predios no actualizados al Índice de Valoración Predial, se

disminuiría la brecha entre el avalúo no actualizado y el verdadero valor de mercado, puesto que el índice es especializado para capturar las fluctuaciones del mercado inmobiliario urbano. Actualmente, la variación máxima de los predios rurales no actualizados está sujeta al Índice de Precios al Productor Agropecuario, en caso de que su variación sea inferior a la meta de

inflación. Ahora bien, como ilustra la Figura 7, este índice es altamente variable, y sus

fluctuaciones, calculadas basadas en variables de flujo, no reflejan necesariamente el valor de las existencias. Atar la evolución de los avalúos a un índice más estable podría ser un mejor reflejo de la realidad en mercados inmobiliarios menos dinámicos, estabilizarían la tendencia del IPU, y en consecuencia, facilitarían la planeación de los municipios con mayores índices de ruralidad. En esta línea, la solución propuesta es sujetar la variación de los avalúos no

79 Figura 7. Evolución comparativa del Índice de Valoración Predial, el Índice de Precios al Consumidor y el Índice de Precios al Productor Agropecuario

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

4.3.4.2 Valoración de los predios no incorporados al catastro (predios nuevos)

Sánchez y España (2014) señalaron que uno de los factores que afectaba la actualización de la base gravable era la incorporación de nuevos predios al catastro. En efecto, las limitaciones de capacidad institucional pueden retrasar la inclusión de un terreno en la base.

Para incorporar estos terrenos de manera expedita, ciudades como Bogotá15 _{han integrado el} uso de bases presuntas para el cobro del predial. Las bases presuntivas mínimas definen valores por metro cuadrado para inmuebles que no cuentan con avalúo catastral. Al

establecerlas, su valor es cercano al valor comercial y el monto por impuesto a pagar es muy

15 _{Bogotá tuvo la disposición legal para establecer bases presuntas desde antes de 2015. Esta alternativa se extendió a otros}

municipios con la Ley 1753 de ese año.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Variación IPC 6% 5% 4% 5% 8% 2% 3% 4% 3% 2% 4% 6% 6% 4% 3% 4% Variación IPPA 7% 6% 5% 2% 11% -1% 6% 13% -7% -6% 18% 14% 5% 0% 3% 9% Variación IVP 5% 5.03% 4.20% 4.87% 6.38% 6.01% 5.10% 6.37% 6.30% 6.02% 5.95% 5.80% 5.48% 5.21% 4.65% 3.98% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% V ar ia ci ón a nua l a n ov ie m br e (I PC , I PP) V ar ia ci ón a nua l ( IV P na ci on al)

80 superior a si el mismo bien contara con avalúo catastral. Este hecho estimula a que los

constructores registren en el catastro los predios nuevos a la mayor brevedad. De esta forma, el impuesto se calcula sobre el avalúo catastral y no sobre el valor calculado con la base presunta. El mayor éxito de esta medida es la identificación de predios nuevos y la posibilidad de que tributen, pero exige de los municipios el establecimiento del autoavalúo o autoliquidación como forma de cumplir con la obligación.

El uso de bases presuntas está permitido para todos los municipios a partir de la Ley 1753 de 2015. Sin embargo, ha habido limitaciones importantes en su implementación. Para poder incorporar la medida, los municipios deben contar con la tabla de precios por metro cuadrado, y por requerir que se complemente con el autoavalúo, demanda el establecimiento de un canal de atención al contribuyente, lo cual acarrea costos administrativos y pone barreras de entrada a los municipios con capacidad institucional limitada.