Problemas institucionales y de economía política

4.3.7.1 Economía política del tributo

La visibilidad del impuesto predial lleva a que tenga implicaciones profundas de economía política, y esto se evidencia en dos aspectos principales: la definición de la tarifa y la decisión de actualizar la base gravable.

Respecto a la tarifa, en teoría, la Ley 14 de 1983 permitió un rango entre 5 y 16 pesos por cada mil de avalúo con el fin de permitir cobros diferenciales de acuerdo con las características de los predios, pero también según las preferencias de provisión de bienes públicos que tuviera cada municipio. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el municipio tiene una economía política interna, en la que confluyen los intereses del concejo municipal, que define las tarifas y vela por la progresividad del impuesto, y del alcalde, que propone y ejecuta el gasto, establece la provisión de bienes públicos y se responsabiliza del recaudo. Como las funciones de definición de la tarifa y provisión de bienes públicos están divididas entre dos agentes con incentivos diferentes, es probable que en realidad las preferencias sobre bienes públicos sean secundarias a la hora de establecer el nivel de recaudo del impuesto predial. En efecto, Villaveces (2017) encuentra un nivel de homogeneidad significativo entre las tarifas efectivas del tributo en todo el país. Esto sugiere que la tasa impositiva tampoco está

87 respondiendo al principio de progresividad, bajo el cual los municipios con más ingresos cobrarían tasas más altas16_.

De igual manera, y como se mencionó en secciones anteriores, Villaveces también encuentra una correlación positiva entre la concentración política en un municipio y el número de años de rezago en la actualización del catastro. Esto sugiere que la decisión de incrementar o no la base gravable responde a cálculos políticos.

La deliberación política en este sentido no es necesariamente perversa, puesto que es una manifestación de autonomía de los gobiernos locales. Sin embargo, evidencia la necesidad de incorporar estas dinámicas en el diseño del esquema institucional en torno al impuesto predial, de tal manera que los alcaldes que deseen aumentar el recaudo tengan herramientas para sortear las restricciones de economía política. La delegación hacia niveles de gobierno superiores puede ser una forma de relajar estas restricciones, pero esto se hace con el riesgo de incluir más actores en la cadena e inducir cooperación de su parte.

Ante este panorama, una posible solución sería el fortalecimiento del componente de las transferencias nacionales que está condicionado al recaudo municipal. Aunque este componente existe, su incidencia actualmente es marginal. De esta manera, los gobiernos locales pueden tener incentivos para alinear los intereses del alcalde y del concejo e

incrementar la provisión de bienes públicos. Esto, a su vez, puede generar un ambiente político que permita actualizar la base gravable.

Otra forma en la que recientemente se han expresado los conflictos políticos asociados al impuesto ha sido a través de la fijación de límites más estrechos para el crecimiento anual del tributo. En algunos municipios, los incrementos del impuesto después de una actualización catastral generaron malestar entre los ciudadanos y fomentaron la aprobación de la Ley 1995 de 2019. Esta ley, como se mencionó en la sección de descripción y marco normativo, fijó un límite de crecimiento del IPU para los predios que hayan sido objeto de actualización catastral del IPC más ocho puntos porcentuales durante los próximos cinco años. Como se ha discutido en secciones anteriores, este límite disminuye los retornos que cada administración local recibiría del proceso de actualización, desincentivando que éste se lleve a cabo. Más aún,

16 _{Ahora bien, las tasas más bajas pueden corresponder con los municipios más actualizados en avalúos, por lo} que una tarifa inferior no necesariamente implica un menor recaudo municipal.

88 imponer un límite homogéneo para todos los municipios limita su capacidad para adoptar medidas adaptadas a su contexto particular.

Las desventajas de esta reforma pueden contrarrestarse revisando los límites de crecimiento del impuesto, como se discutirá en la sección de Recomendaciones.

4.3.7.2 Puntos de economía política para la reforma

La última sección presenta una serie de recomendaciones orientadas hacia la aclaración

normativa del impuesto predial, la definición de la base gravable, el incremento de la eficiencia de las tarifas y el mejoramiento de aspectos de administración tributaria. En muchos de los casos, las recomendaciones implican reformas de ley, que por la misma naturaleza del impuesto predial pueden ahogarse en el proceso de deliberación política. Este aparte incluye algunas recomendaciones para facilitar el tránsito de un proyecto de esta naturaleza por el legislativo.

Hay varias razones por las que el impuesto predial es visible políticamente: la base gravable es clara y tangible, el nivel de gobierno que recauda el tributo es el mismo que fija la tarifa, lo cual facilita al contribuyente la exigencia de rendición de cuentas por parte de autoridades locales, entre otros factores. Una de las desventajas del tributo es que grava un activo fijo, pero obliga al contribuyente a responder con flujos; en este sentido han surgido las críticas sobre la regresividad del impuesto. Para atender estas críticas, se pueden contemplar exenciones, y no tarifas más bajas, a los predios de menor valor o con uso habitacional. Esta propuesta supone que los ingresos por concepto de predial de estos inmuebles son marginales con relación a otros; esto tendría que corroborarse con los datos, y probablemente variará según el

municipio. En general, esto permitiría a la administración tributaria concentrarse en asegurar el recaudo de los predios con mayor valor, así como dar una medida que generará una reacción política favorable a la reforma.

Otro aspecto relevante es calcular el efecto distributivo de la reforma y visibilizar sus

resultados. En la medida que la reforma cree un esquema fácil de explicar y entender, al tiempo que se resaltan los efectos redistributivos de la misma, se puede ayudar a crear un ambiente político propicio para la reforma. En la misma línea, es relevante visibilizar la interrelación entre el recaudo por el impuesto predial y la provisión de bienes públicos locales. Se ha demostrado empíricamente, en contextos similares al colombiano, que el énfasis en la provisión de bienes

89 públicos en lugar de castigos y multas es más efectiva en la reducción de la evasión del

impuesto a la propiedad17_.