1. Introducción
2.7. Los organismos de “ayuda” internacional y la estructura sanitaria del Estado ecuatoriano (1895-
Como acabamos de ver, la Dirección de Sanidad del Litoral, a través del Ministerio de Previsión Social y Sanidad con la ayuda de la Oficina Sanitaria Panamericana y de un programa de control de la fiebre amarilla financiado por la Fundación Rockefeller, después de haber demostrado la no existencia de enfermedades contagiosas en Guayaquil, solicitó a la OSP el registró internacional de Guayaquil como puerto limpio Clase A.
De forma general, este proceso de tres décadas y media de duración, entre 1895 y 1936, muestra como la salud pública en Ecuador se desarrolló en una dinámica que fusionó los intereses locales con los extranjeros. La ayuda de organismos internacionales generó un cierto grado de modernización que permitió al Estado la creación de procesos a largo plazo que se materializaron en lo interno, en este caso el saneamiento del puerto, y también en la recuperación de las inversiones de los donantes en forma de capital financiero. Según el planteamiento de Montúfar (2002), esto significó un despegue de la economía ecuatoriana hacia una concepción de desarrollo donde los receptores (la oligarquía en el poder) debían imitar a los donantes para garantizar un desarrollo esperado. En este sentido, la inversión externa y el apoyo político interno, se convirtieron en dos elementos clave. Rodríguez Landívar (2013), en la misma línea de Montúfar, plantea que el trayecto desde inicios del siglo hasta finales de la década de 1930, se centró únicamente en la expansión del comercio internacional, dejando de lado los verdaderos problemas sanitarios del Ecuador. Es decir, la ayuda internacional favoreció directamente a los que ejercieron el poder sobre los medios de producción y la fuerza de trabajo, pero no sirvió para cumplir con la tarea nacional de modernizar, de verdad, el país con su propia fuerza e iniciativa. Rodríguez Landívar, agrega:
“la economía del país, al sustentarse básicamente en un solo producto (el cacao), adquiere un carácter vulnerable ya que el futuro de nuestros ingresos depende
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directamente de la suerte de la “pepa de oro”, esa situación de no tener una producción diversificada se debe, como ya se advirtió, a la implantación del modelo de desarrollo y también a la carencia de visión nacional para fomentar la agricultura y la industria, que son partes fundamentales de la prosperidad de un país. Pero difícilmente se puede alentar y diversificar la producción si el interés de los grupos hegemónicos del Ecuador esta fincado en la exportación; como dicha actividad no requiere de una infraestructura vial se la descuida; es notoria la falta de vías de comunicación con transporte rápidos y baratos y el ferrocarril se traza como el único medio aceptable que conectaba la Costa con la Sierra”207
Es necesario señalar que la implantación del modelo de desarrollo ecuatoriano impulsado por las organizaciones de ayuda internacional, vino de la mano de las campañas sanitarias cuya doctrina se “moderniza” de acuerdo a las necesidades de los donantes. Es decir, existe una relación directa entre el modelo de desarrollo, basado en una economía de producción y exportación, y las campañas sanitarias que, en el contexto del saneamiento del puerto de Guayaquil, sirvieron a nivel internacional para la expansión de mercados y áreas de producción. En este sentido, la política sanitaria local, impulsada desde afuera y en medio de una precaria condición económica e inestabilidad política, generó un alto grado de dependencia hacia la ayuda internacional. 208 Esto, tal como lo plantea Fosdick (1952) al hablar de la asistencia internacional, cuyos orígenes se remontan al primer tercio del siglo XX, se entiende cuando se analiza la regla de oro de la Fundación Rockefeller. Un principio que en el caso ecuatoriano fue aplicado fiel a las palabras de su fundador, John D. Rockefeller Sr. En ella se decía que la cooperación era una inversión que no debía ser confundida con caridad y que las relaciones que se establecían con los beneficiarios eran basadas estrictamente en bienes de capital destinados a obtener un beneficio.209 En este
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Rodríguez Landívar (2013), pp. 114-115.
208 La asistencia económica y técnica de la International Health Division con el apoyo financiero de la Fundación Rockefeller para la fiebre amarilla hasta 1922, entre Latinoamérica y el Este, fue de 2.883.625,97 dólares. La porción que se asignó al Ecuador hasta ese mismo año fue de 111.160,84 dólares y para el control de la malaria alcanzó un valor de 4.595,59 dólares. Véase: Rusell (1923), pp. 178-196. En el caso ecuatoriano, el gobierno nacional, como hemos visto, difícilmente pudo haber asumido ese gasto porque la DGS dependió de la distribución de un bajo presupuesto entre 1914 y 1920 debido la caída del precio del cacao en el mercado internacional. Véase: Velasco (1990), p. 122. El presupuesto que el país logró recaudar, se distribuyó de manera inequitativa: al pago de la deuda externa se destinó entre el 20 y el 60% de los egresos fiscales; el 42% a gastos militares y burocráticos, mientras que los recursos destinados a obras públicas, educación y, en general, obras de desarrollo donde se incluyó la sanidad, solo representó el 10%. Véase: Hurtado (1993), p. 104. La sanidad, sin otra alternativa, acudió constantemente a la ayuda internacional como una forma de suplir el vacío generado por el Estado.
sentido, lo que generó este tipo de cooperación fue una situación de dependencia que luego se transformó en una predisposición a la inversión en salud pública.
A nivel regional, se puede observar que de los 2.883.625, 97 dólares invertidos por la FR para la investigación y control de la fiebre amarilla, 111.160,84 se invirtieron en Ecuador.210 Una cantidad de dinero que, según Hurtado (1993: 104), hubiese sido imposible de invertir por parte del Estado debido a que en esos años el presupuesto general, entre el 20 y el 60%, se destinaba al pago de la deuda externa y el 42% a gastos militares y burocráticos. Al mismo tiempo, los recursos destinados a obras públicas, educación y, en general, a obras de desarrollo donde se incluía la sanidad, solo representó el 10%.211 Esta forma de distribución “desigual” del presupuesto del gasto del Estado, explica claramente porque la “ayuda” internacional generó un alto grado de dependencia de los llamados programas de cooperación internacional financiados por la FR.
Por otra parte, hemos dicho que la dependencia se transformó en una predisposición a la inversión en salud pública. Desde, 1922, tan solo dos años después de la intervención sanitaria en Guayaquil por parte de FR hasta inicios de la década de 1940, se puede observar que el Estado inició un proceso de crecimiento exponencial en las inversiones para la salud pública, directamente vinculadas con las exportaciones. Los datos económicos en cuanto a ese rubro así lo reflejan: en 1922: 220.000 sucres; 1925: 263.006 sucres; 1930: 773.000 sucres; 1940: 2.031.440 sucres y en 1941: 2.300.000 sucres.212 En este sentido, al observar el comportamiento del Estado frente a su responsabilidad en la salud publica, se puede observar que otro de los efectos de la ayuda en esos años fue la inversión.
La “responsabilidad” compartida quería decir que la élite política, que al mismo tiempo se encargaba de controlar los medios de producción y la fuerza de trabajo, debía por la presión internacional, crear una atmosfera sanitaria prospera y saludable precisamente
210 Rusell (1923), pp. 178-196. 211
Hurtado (1993), p. 104. 212 Izquieta Pérez (1946), p. 1.285.
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para los capitales extranjeros. 213 La inversión se empezó a percibir como aquello que había que hacer o que se estaba obligado a hacer. La ayuda internacional, desde esos años, exigía que el Estado fuera el responsable de las acciones que los donantes esperaban. Para eso, era requisito necesario que el Servicio Sanitario Nacional se consolidara en el régimen de salud internacional.
En general, los resultados de esta tendencia internacional orientada al saneamiento del puerto de Guayaquil con la ayuda internacional se pueden relacionar directamente con el crecimiento de la exportación del principal producto de comercio ecuatoriano, el cacao. Según, Moncayo (2011) la presencia de este fruto en los mercados internacionales, desde 1895 a 1933, se incrementó a razón de un 5.03%. Sin que este dato parezca una coincidencia, ese aumento coincide con la reestructuración sanitaria local que fue impulsada por el Public Health & Marine Hospital Service (1902-1912) junto con la Oficina Sanitaria Internacional (1902-1923); la “erradicación” de la fiebre amarilla, del puerto de Guayaquil, fue realizada con financiación de la FR (1918-120); y la limpieza sanitaria del puerto en 1930, con el impulso de la Oficina Sanitaria Panamericana. El incremento, que en algunos años de ese periodo parece tener ligeras regresiones, muestra una tendencia a la progresión. Mientras que la presencia internacional del cacao en 1895 era de 73.352.000 kilos, en 1933 había aumentado a la cantidad de 547.700.000 kilos. El incremento rápido de la producción y de su presencia en el mercado internacional provocó además que los Estados Unidos, a diferencia de Alemania y Gran Bretaña, se convirtiera en cabeza del mercado de consumo con una cifra anual que excedía los 200.000.000 de kilos de cacao bruto.214 Durante el primer tercio del siglo pasado, la producción cacaotera, dominada por un pequeño grupo de agro-exportadores, tuvo un incremento rápido. Sin embargo, no pudo sustraerse de la depresión posterior al crac de 1929. Desde ese año hasta 1933, los precios cayeron como resultado de la disminución en la demanda y el consumo. Hasta el inició de la época de la crisis cacaotera, se puede inferir que la ayuda internacional recibida para mejorar las condiciones sanitarias del puerto de Guayaquil, fue
213Esa forma de pensamiento y acción se llama “dominación por consentimiento”. Desde la perspectiva de Gramsci, la dominación por consentimiento, dentro de la teoría de la hegemonía cultural, es la capacidad que tiene alguien o algo para imponerle su voluntad a otro sin coerción sino con su colaboración. Véase: Adamson (1980), pp. 169-179.
una fuerza capitalizadora que le sirvió al Estado para impulsar procesos internos con impacto en los intereses de los donantes y, paralelamente, según lo que dice Montúfar (2002) para generar relaciones jerárquicas entre los donantes y los receptores.
Tres años después de la declaración de Guayaquil como puerto limpio Clase A, en 1933, año que coincide también con el fin de la crisis cacaotera (1929-1933), la United Fruit Company (UFCO) (1899-1970), adquirió la hacienda Tenguel para la producción bananera. La UFCO fue una multinacional estadounidense que producía y comercializaba frutas tropicales en América Latina y que además, fue conocida por tener una fuerza determinante en la política y economía de muchos países de la región.215 Al observar la historia de la producción bananera ecuatoriana, desde 1933 hasta 1965, se puede inferir que la llegada de la United Fruit Company a Ecuador se convirtió en el hito que inicio un nuevo tipo de soporte del desarrollo económico ecuatoriano. Desde 1933, año en el que la UFCO empezó a producir la fruta, hasta después de la II Guerra Mundial, la producción bananera fue de 234.000 racimos de bananas a 1.284.000 en 1955.216 La presencia de la UFCO, después de la crisis del cacao, activo la industria bananera. En esos años, la industria bananera era controlada por los propietarios de los medios de producción locales que, en décadas anteriores, monopolizaron la producción cacaotera. Entre 1948 y 1965, en un nuevo proceso de reorganización del sistema económico internacional, Ecuador entró en un momento de “auge” donde las transnacionales bananeras, como la UFCO, controlaron las exportaciones de la fruta mientras que el Estado, con un modelo desarrollista, generó las condiciones necesarias (infraestructura sanitaria, carreteras, préstamos, asesoramiento técnico, etc.) para llevar a los productores locales al mercado de la fruta.217 En esos años, la modernización de la salud pública fue esencial para esos cambios y la existencia de un laboratorio para la investigación y control de enfermedades que pudiesen afectar a la producción y a la fuerza de trabajo se hizo indispensable.
215 United Fruit Company… (1998). 216
May, Plaza (1958), pp. 169-175. 217 Larrea, Espinoza, Sylva (1987), p. 47.
3. Origen y consolidación del Instituto Nacional de Higiene y Medicina Tropical