El origen de la figura del Ministerio Fiscal en España

En la alta Edad Media, se encontró la presencia de determinadas figuras vinculadas con el “Advocatus Fisci” romano, conocidas como “Actores Rerum Fiscalium”, “Personeros” y “Defensores del Patrimonio Real”, cuya misión fue defender y representar los intereses patrimoniales y personales del Rey. Se considera que esas instituciones fueron heredadas de la administración imperial romana. Cabe referir que en la Monarquía visigoda española (finales del siglo IV d.c.), apareció la figura de los “Actores Rerum Fiscalium”30_.

En esta época, las cuestiones penales y hacendísticas se encontraban íntimamente relacionadas como ocurría en el derecho romano. En efecto, el cuerpo legislativo denominado “Liber Iudiciorum” en el que aunque no se habla de los “Actores Rerum Fiscalium”, se refiere a los “Personeros” o “Defensores del Patrimonio del Rey, señalando

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En este sentido, RUIZ GUTIÉRREZ afirma, “No hay diferencia fundamental entre ambos. Probablemente el Advocatus Fisci velaba siempre por intereses fiscales mientras que el Procurateur du Roi (si atendemos a la genérica significación de su propio nombre) actúa en nombre del Rey en toda clase de asuntos aún no fiscales. Por ello quizá pueda afirmarse que está mas lejos del actual Ministerio Público que el Advocatus Fisci, pues mientras éste tenía siempre una actuación referida a los intereses fiscales, el Procurateur, si bien suele actuar en el proceso, tiene un cometido mas equiparable al de un mandatario. Loysel, reconoce que todavía en 1380 no existía el cargo de Abogado del Rey, pero que se nombraba para la tramitación de los derechos y causas del Rey, a uno de los Abogados generales de la Corte según la ocasión se presentaba. Pese a esto la doctrina francesa, en general, y gran parte de la de otros países, no vacila en afirmar el origen francés del Ministerio Público. Esta afirmación nos parece prematura, pues aunque resulta cierto que el Procurateur ejerza la acusación, repetimos que éste no es su único ni tan siquiera principal cometido, es al igual que en el Advocatus Fisci, una función accesoria, aunque poco a poco vaya cobrando mas importancia.”, “Algunas ideas sobre el origen del Ministerio...”, op. cit., págs. 411-412.

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En España, las primeras menciones de un funcionario en el que aparezca la raíz “Fisc”, se encuentran en los Concilios I y II de Sevilla, celebrados, respectivamente, en los años 590 y 618. En el II presidio por San Isidoro asistieron como seglares dos personas, una de ellas, un tal Suanila, “Actore Rerum Fiscalium”. Se considera que este funcionario es en esencia idéntico al “Advocatus Fisci”, encargado de defender los intereses fiscales ante los tribunales. Ibidem.

también a los “Patronus Fisci”. A los “Personeros del Rey” y a los “Patronus Fisci”, se les denominó con posterioridad “Promotores Fiscales”. Recordemos que en esta época, se prohibía la intervención directa del Monarca en aquellos asuntos relacionados con su ámbito o patrimonio, por lo que fue representado por los “Personeros” junto con los “Defensores del Patrimonio Real”, quienes velaron por sus intereses en los pleitos en que fuese parte31_.

Ya para finales de la alta Edad Media los denominados “Procuradores Fiscales”, empezaron a asumir funciones vinculadas con la promoción de justicia en el ámbito criminal, provocando un cambio hacía el interés público en la defensa de la legalidad, que iría desde los intereses meramente patrimoniales, hacia el interés por garantizar la paz pública desde el poder del Rey, asegurando la persecución y castigo de los delitos, estableciéndose preferentemente el sistema acusatorio32_.

Pero para ahondar mejor sobre los orígenes del Ministerio Público o Fiscal en España, debemos dar un vistazo a ciertas leyes, y revisar lo que se hace de dicha figura en el Fuero Juzgo, Código de las Partidas33_{, Fueros Municipales y demás legislaciones}

vinculadas. En efecto, algunos doctrinarios consideran que, precedentes de ésta institución, se pueden encontrar en el Fuero Juzgo34 _{en el que se refiere a los llamados “Personeros}

Reales” o “Procuradores del Rey”, como defensores de sus intereses y representantes del

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Cfr. FLORES PRADA, El Ministerio Fiscal en...., op. cit., págs. 53-60.

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Ibidem., op. cit., pág. 63.

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Asimismo, las Leyes de Partidas llamaban Patronos del Fisco, y las Recopilaciones, Procuradores Fiscales, a cada uno de los Abogados nombrados por el Rey, para promover y defender ante los tribunales los intereses del fisco y las causas pertenecientes a la vindicta pública. Cfr. CAMAÑO ROSA, “Ministerio Público y Fiscal...”, op. cit., págs. 172-173.

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Sin embargo, se considera que el Ministerio Público como tal, en los tiempos en que ya existía la Monarquía y la Administración de Justicia, pasa desapercibido, y que incluso el Fuero Juzgo para nada le menciona ni tampoco el Código de las Partidas. Que las funciones pertenecientes a él se desempeñaban por medio de los síndicos que se nombraban y constituían al efecto, y la investigación de los hechos criminales se encargaba a perseguidores elegidos de la misma manera. Por lo tanto el Fuero Juzgo, código fundamental de las monarquías que se elevaron sobre los despedazados fragmentos de la gótica, enmudece respecto a la institución del Ministerio Fiscal, y a pesar de que en la Tercera Partida, que comprende el orden y ritualidad de los juicios y enumera las diferentes clases de personas que en ellos intervienen, nada refiere respecto a esta figura. Aunque en la Ley 12, Título 18 de la Partida 4ª, existe la disposición relativa a la representación del Rey en los juicios, y nos habla del patrono del fisco, lo más cercano a dicha institución. Cfr. LÓPEZ

mismo en los juicios. Tales defensores también participaron en aquellos asuntos que de acuerdo a la legislación vigente tuvieran como sanción penas de carácter pecuniario, las cuales se destinaban a favor del fisco. Así observamos que el único interesado y beneficiado era el Rey, ya que la sanción impuesta al infractor era una multa a favor del Monarca.

El derecho español moderno tomó los lineamientos generales del Ministerio Público francés. En efecto, desde la época del Fuero Juzgo, existió un funcionario con facultades especiales, para que en representación del Monarca, actuara ante los tribunales cuando no hubiera interesado que acusara al delincuente35_{. Otros autores como FLORES PRADA,}

consideran que ya en el Fuero Juzgo, se pueden captar dos tipos procedimentales en materia penal: “el acusatorio” y “el de oficio”36_.

Con relación a los Fueros Municipales, éstos también contaban con un funcionario que se encargaba de inspeccionar la función de la justicia, y de colaborar con ésta en la persecución y castigo de los delitos37

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Cfr. GARDUÑO GARMENDIA, El Ministerio Público en la investigación de delitos…, op. cit., pág. 13.

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Ya en el Fuero Juzgo, puede empezar a distinguirse con cierta claridad dos tipos procedimentales en materia penal; por una parte, el clásico modelo acusatorio basado en la denuncia, en el principio de contradicción, y en la posición pasiva del Juez. Por otra parte, se advierte la progresiva introducción del llamado procedimiento de oficio que, sin estar regulado de forma expresa, aporta nuevos modos en cuya filosofía se distingue un renovado planteamiento en el modelo procesal. La función de averiguación de la verdad real, el prominente papel del Juez, la atribución al órgano jurisdiccional de la función investigadora, y la reserva del mismo para determinados delitos graves, constituyen principios que apuntan un nuevo modelo procesal basado en el creciente interés público por la persecución y castigo de los delitos. No obstante, aún la función del Fiscal como acusador público no aparece definida como tal, ya que la acusación estaba en manos de los particulares, o en manos del Juez responsable de la pesquisa. Se tuvo que esperar hasta el nuevo modelo procesal del derecho real, de influencia romano-canónica y de impulso monárquico, para que a las funciones públicas de defensa patrimonial forense se vayan sumando, de forma progresiva y gradual, las funciones de acusación en las figuras de los llamados Promotores Fiscales. Cfr. FLORES PRADA, El

Ministerio Fiscal..., op. cit., págs. 66-67.

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Los Fueros Municipales contienen de manera más o menos esquematizada, el régimen jurídico a que se someten los habitantes de la Ciudad respectiva. Estos se encuentran redactados en latín o en lengua romance, y constituyen una de las fuentes más extraordinarias del derecho nacional hispánico. La influencia más notoria en tales compilaciones es la del germanismo, a través del “Liber Iudiciorum”, pero en algunos tópicos, como por ejemplo en lo que hace a la situación penal de los menores de edad, introducen novedades sorprendentes. V. PESSAGNO y BERNARDI, Temas de historia penal, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1953, pág. 81.

Durante el reinado de Alfonso X, se estableció un incremento de las sanciones pecuniarias, siendo difícil encontrar delito que no trajera consigo sanción de esa naturaleza, lo cual supuso un cambio en las labores del Fiscal, ya que si su actuación, anteriormente era mayor en asuntos de carácter extrajudicial, esta situación lo transformó en uno de los protagonistas del enjuiciamiento criminal. Como se observa, dicho funcionario, quien se encargaba de proteger intereses reales de contenido patrimonial, pasó a proteger otros intereses, también sometidos al Rey, aunque con un perfil público, siendo éstos la persecución de los delitos, pasando así a desarrollar funciones públicas como la de acusación38_.

Se dice que la figura del Fiscal acusador en los procesos penales, apareció legislada en las Cortes de Briviesca, por lo que se supone el primer texto legislativo que describe al Fiscal como acusador. Para ello, tal disposición había sido ordenada desde el año de 1351, por Pedro I. Pero, en Castilla, en el año de 1387, los miembros de esas Cortes, con el fin de distinguir los intereses del la Corona y los intereses sociales, postularon ante Juan I, la definición de la institución, la cual, más tarde, en las Ordenanzas de Guadalajara, se le conoció con el nombre de “Promotor Fiscal”39_{; surgiendo posteriormente la necesidad de}

que hubiera un Procurador Fiscal en cada Chancillería. En Aragón, los Procuradores serían una figura situada entre la acusación popular y el Ministerio Fiscal. Por su parte, Jaime II, en el Fuero Primero, estableció el nombramiento del “Procurador General del Rey”, cuya

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La importancia que para la evolución del Ministerio Fiscal representa esta etapa no es difícil de entender. El Ministerio Público, dentro del contexto jurídico-político esbozado, acabó convirtiéndose en un instrumento al servicio, tanto de la unidad, como de la afirmación del poder real. Además, es en éste periodo en el que la institución amplía sus funciones, incorporándose a las tradicionalmente desempeñadas en el ámbito hacendístico, las funciones de defensa pública de la legalidad en materia criminal, como órgano que gradualmente iría incorporando a sus atribuciones, el cometido de asegurar la persecución de los delitos, mediante el ejercicio público de la acción penal. Cfr. FLORES PRADA El Ministerio Fiscal..., op. cit., pág. 69.

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Las Cortes celebradas en Briviesca por don Juan I, en el año de 1387, disponen: “Porque los delictos, ni finquen sin pena y castigo por defecto de acusador. E porque el oficio de nuestro Procurador Fiscal es de gran confianza y quando bien se exercitasse se siguen de él grandes provechos, assí en la excución de la nuestra justicia como en pro de la nuestra Hacienda”. Por ende se ordena y manda que en la Corte sean dos Procuradores Fiscales, promotores para acusar o denunciar, y que tales convengan a su servicio, como antiguamente fue ordenado por los reyes. Cfr. RUIZ GUTIÉRREZ, “Algunas ideas sobre el origen del Ministerio...”, op. cit., pág. 417.

misión sería intervenir en las causas que se promovieran en contra de él, autorizando en el Fuero Segundo que también conociera de los hechos criminales40_.

Más adelante, los Reyes Católicos adscribieron dos Procuradores Fiscales a los tribunales, quienes tuvieron el encargo legal de llevar la acusación pública en la Corte. Su asistencia inicial en el Consejo Real se extendió a las Chancillerías, primero a Valladolid y luego a Ciudad Real, siendo ésta última trasladada a Granada. Este nuevo sistema de adscripción de Fiscales a los tribunales permanentes, se expandió a los diferentes órganos judiciales creados y por crearse. Cabe precisar que el órgano encargado de la acusación pública limitó su presencia exclusivamente a los tribunales de carácter permanente41_{, lo}

cual quedó regulado en la Ley 6, Titulo 33, Libro 12, de la Novísima Recopilación. La falta de Promotores Fiscales en los tribunales inferiores, había llevado a crear en el siglo XIII, en Castilla y Aragón a las “Hermandades”, denominadas con posterioridad “Santa Hermandad”42_{, quienes se encargaron de suplir las carencias gubernamentales para asegurar}

el orden público, reprimiendo los crimines, ocupándose también de infracciones como las

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La primera disposición que se conoce del Reino de Aragón en relación con los Procuradores Fiscales fue dada por el Rey Jaime II en Zaragoza, y aparece contenida en el Libro II del Fuero de dicho Reino, bajo el rotulo “De Procuaratore Fisci”, disposición que parece constituir un delegado del poder regio con funciones amplias (Procuratorem suum Generalem) de carácter ejecutivo y judicial. Cfr. FLORES PRADA, El

Ministerio Fiscal..., op. cit., págs. 82-83.

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Con relación a la Administración de Justicia, las ya existentes Chancillerías de Valladolid y Ciudad Real, - ésta última trasladada a Granada en 1505- forman la base sobre la que se estructura una unidad judicial que progresivamente se va consolidando mediante la creación de tribunales superiores permanentes, disponiendo los Reyes Católicos, en las Cortes de Toledo de 1480, que los Procuradores Fiscales no estuviesen sólo en la casa y Corte, sino también en las Chancillerías. Así se observa que desde los inicios del Estado Absoluto, y en consonancia con una concepción de la justicia como función centralizada y dependiente del poder político, la figura del Fiscal iría extendiéndose de manera gradual, a todos los tribunales permanentes. Ibidem; op. cit., págs. 89-90.

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Los Reyes Católicos legislaron mucho y coherentemente en materia penal, se esforzaron con franco éxito por lograr que esas leyes fueran aplicadas, y protegieron y respaldaron siempre, con la fuerza cuando fue preciso, a los jueces reales por ellos enviados para castigar delitos y desórdenes. Esta política en materia jurídico-penal está en íntima conexión con las más profundas finalidades y preocupaciones de su gobierno, tales como el fortalecimiento del poder real, la pacificación de sus reinos, sobre todo en los ambientes rurales, el sometimiento de la nobleza a su autoridad, y la política de unidad religiosa. En su reinado, la legislación penal, la creación de instituciones nuevas encargadas de aplicarla (Santa Hermandad, Santo Oficio de la Inquisición), y la protección de los oficiales judiciales reales, son simultáneamente instrumentos y síntomas de una política absolutista y de una preocupación por imponer orden y paz (es decir, obediencia a su autoridad soberana) en todos sus reinos. Cfr. TOMÁS y VALIENTE, El derecho penal en la Monarquía absoluta

de incendios en casas habitadas, violaciones, resistencia armada a la justicia, etc; acaparando un doble carácter a su vez, “Perseguidores” y “Juzgadores”.

Es importante referir que la participación del Fiscal, en los asuntos tratados en la primera pieza judicial, sería hasta la segunda instancia, esto es, el Juez, una vez obtenido el material probatorio contra el inculpado, daba vista al ofendido por si quería mostrarse como parte acusadora, si éste renunciaba, se designaba a un Promotor, quien tras aceptar el cargo, formulaba la acusación o promovía el sobreseimiento. Una vez dictado el auto correspondiente se remitía a la Chancillería por conducto del Fiscal, actuando éste en esa segunda instancia como parte.

Los diferentes textos legales emanados por los Monarcas en Navarra, fueron completando una relación de infracciones delictuales, en las que el Fiscal podía proceder y constituirse como parte, no pudiendo intervenir en los supuestos no específicamente determinados. De esa forma, Navarra ofreció un importante dato histórico para conocer mejor las funciones del Fiscal43

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Para el reinado de Felipe II, los denominados acusadores públicos (Procuradores Fiscales), pasaron a llamarse Fiscales de su Majestad, existiendo dos Fiscales para cada una de las Chancillerías o Audiencias existentes44_{. Para 1713, durante el reinado de Felipe V, se}

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V. MARCHENA GÓMEZ, El Ministerio Fiscal: Su pasado..., op. cit., pág. 32.

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Hay autores que comentan que no fue el Rey Felipe II el que estableció dos Fiscales en cada una, como expresa el epígrafe de la Ley I, Título XVII, Libro V de la Novísima Recopilación, error que evidencia el tenor de la misma Ley, la cual sólo manda que en las Audiencias haya dos Fiscales, uno para lo civil y otro para lo criminal, refiriendo que el más antiguo de los dos Fiscales que residen o residieren en dichas Audiencias, pueda elegir el cargo de las causas civiles o criminales como mejor le convenga, pero que el Fiscal más nuevo sea proveído en lugar del Fiscal que solía tener el cargo y ejercía las causas civiles, ó en lugar del que trataba las causas criminales, elección que corresponde al más antiguo de los Fiscales. De ello se infiere claramente que al dictarse la Ley, existían ya Fiscales, y que no los estableció el Rey Felipe II, como supone el epígrafe. Cfr. LÓPEZ SERRANO, “El Ministerio Público...”, op. cit., págs. 298-299. Por otra parte es importante referir que en la Novísima Recopilación, Libro V, Título XVII, se reglamentaron las funciones del Ministerio Fiscal, y en las Ordenanzas de Medina (1489), se menciona también a los Fiscales. Que en efecto, durante el reinado de Felipe II, se establecen dos Fiscales: uno para actuar en los juicios civiles y otro en los criminales. Como se puede observar los antecesores del Fiscal en sus atribuciones fueron cobrando importancia ya que en un principio, solo se encargaban de perseguir a quienes cometían infracciones relacionadas con el pago de contribución fiscal, multas, o toda pena de confiscación,

modificó la organización de la institución, nombrándose un jefe del que dependían los demás miembros del ministerio, quedando el cuerpo constituido por un Fiscal General y dos Abogados Fiscales. Hacia 1715 debido a una reorganización, se amplió considerablemente el número de funcionarios adscritos al Ministerio Fiscal. Por Decreto de Carlos III, del 1º de mayo de 1767, los agentes Fiscales que se establecieron en los Consejos y Chancillerías del reino, no estaban facultados para desempeñar las funciones y cometidos propios del Ministerio Fiscal, toda vez que su naturaleza era la de simples auxiliares de los Fiscales, no teniendo carácter ni responsabilidad decisoria, ni ninguna consideración legal en el ejercicio del Ministerio Público, pues ni firmaban, ni se entendían con ellos las actuaciones45_.

Con el Decreto del 17 de abril de 1812, se creó el Tribunal Supremo en sustitución de los antiguos Consejos, y se adscribieron a él dos Fiscales, nombrándose, más adelante, a

encargándose después de defender la jurisdicción y el patrimonio de la hacienda real, pasando a formar, por ejemplo el Procurador Fiscal parte de la Real Audiencia, interviniendo a favor de las causas públicas, y en aquellos negocios en los que tenía interés la Corona, protegiendo, asimismo, a los indios para obtener justicia tanto en lo civil, como en lo criminal. Cfr. COLÍN SÁNCHEZ, Derecho mexicano de procedimientos

penales…, op. cit., págs. 105-106, y GARDUÑO GARMENDIA, El Ministerio Público en la investigación de delitos…, op. cit., pág. 13.

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La organización y planta de la institución va perfilándose también desde la diversidad de funciones,