Democracia y participación local para una nueva estatalidad
Augusto Barrera (Ecuador)
Desarrollo local y participación ciudadana: reflexiones sobre la experiencia colombiana
Fabio E. Velásquez (Colombia)
La participación de las mujeres en en desarrollo local
Augusto Barrera*
Hace casi tres décadas algunas ciudades latinoamericanas, espe- cialmente brasileñas, impulsaron un conjunto de experiencias de gestión local caracterizadas por importantes replanteamien- tos en las formas de tomar las decisiones públicas: presupuestos participativos, consejos temáticos, asambleas locales, mecanis- mos de consulta, planes participativos, veedurías; en fin, un am- plio conjunto de modalidades de participación de la población, de base individual o asociativa, de planificación o de gestión fueron conformando lo que se ha dado en llamar democracia participativa local.
Muchas de las condiciones en las que se construyeron y desarro- llaron estas prácticas han cambiado a lo largo de este periodo. De hecho, las experiencias participativas se han extendido a nuevos lugares y abarcan ahora muchos temas. Otros actores so- ciales y políticos, además de los «precursores», han utilizado o adaptado los discursos e instrumentos construidos en este pe- riodo y el propio significado político y cultural se ha modifi- cado. Por ello cabe repensar algunos de los desafíos actuales de la construcción de democracia participativa para evitar que el concepto se vacíe de todo potencial democrático.
Este trabajo está organizado en tres apartados. En el primero se se- ñalan algunas características comunes
seguidamente se exponen algunas transformaciones tanto en el contexto de producción de las experiencias participativas cuanto relativas a los actores y las prácticas; y, a partir de ello se proponen algunas líneas de reflexión que permitirían actualizar, esto es afi- nar, precisar, renovar el pensamiento y la acción política de la de- mocracia local participativa.
Las experiencias de democracia participativa en América Latina
Hay un bagaje importante de literatura descriptiva y analítica sobre democracia participativa en América Latina. Muchos de estos trabajos recogen los aspectos operativos y procedimentales y otros, los menos, una reflexión más conceptual. Esta caracte- rística de la producción académica refleja uno de los problemas actuales: la ambigüedad y laxitud para definir el campo. El con- cepto de democracia participativa local se convierte en algo tan difuso como inabarcable. Sin desestimar otras experiencias, las reflexiones que se realizan aquí están referidas a procesos que cumplen con al menos tres características: a) una permanencia temporal mínima y continua (un periodo o legislatura); b) un diseño institucional identificable, predecible y con algún grado de impacto en la asignación de recursos; y, c) una movilización social razonablemente representativa.
Aunque señalar estos requisitos no es mucho pedir, al menos per- mite establecer un umbral mínimo fuera del cual quedan un nú- mero significativo de mascaradas propagandísticas o refritos clien- telares. Eventos aislados, discursos vacíos, planes que no se cum- plen, consultas sin tema, presupuestos ridículos, asambleas de simpatizantes, mítines preelectorales, manipulación mediática…
En fin, la lista de las perversiones autoritarias que se hacen en nombre de la participación es, probablemente, tanto o más larga que la de los esfuerzos serios. De momento solo se alerta sobre este peligro de mercantilización y se pasa a reflexionar en torno a ex- periencias con alguna consistencia.
El recorrido que señala Yves Cabannes1 en torno a los presu- puestos participativos (PP)2podría ser una referencia de utilidad para tener una visión de las experiencias de participación local. Cabannes identifica al menos tres grandes fases del proceso de establecimiento y extensión de los PP.
Una primera fase, a la que denomina experimental, iniciada casi exclusivamente por gobiernos locales del Partido de los Trabaja- dores (PT) de Brasil en un contexto de impugnación al go- bierno nacional y de consolidación de sus bastiones locales. Una segunda fase (1997-2000) correspondió a la masificación brasi- leña y atañe tanto a las nuevas prefecturas conquistadas por el PT cuanto al hecho de que varios de los partidos políticos de la izquierda latinoamericana, y en menor medida europea, asumen en sus programas ciertas dimensiones de la democracia partici- pativa local.
Hoy podría hablarse de una tercera fase caracterizada por la ex- pansiónde las experiencias y por su diversificaciónen términos de modalidades.
Hay algunas características comunes a estas experiencias. Desde el punto de vista de la escala territorial, el mu- nicipio continúa siendo el espacio privilegiado de actuación y el plan y
1 Cabannes, 2004.
2 Por la consistencia y relativa identifi-
cación y delimitación de la experien- cia, este texto se remite en buena parte a estas modalidades de demo- cracia participativa.
presupuesto municipales son el objeto principal en debate. El carácter local ha sido sobre todo municipal. Solo ocasional- mente aparecen experiencias «infra» o «supra» municipales. Muchas de estas experiencias han sido impulsadas por partidos de izquierda o de centro izquierda en contextos de oposición po- lítica a los gobiernos nacionales de signo contrario. Por ello, los procesos han tenido un valor político de primer orden, tanto para mostrar otras formas de construcción de la democracia cuanto para ampliar la presencia y las simpatías.
Cabe reconocer que en casi todos los casos han sido impulsados, diseñados y animados desde arriba, desde las autoridades electas y, por tanto, desde el aparato municipal, lo cual da cuenta de un fuerte carácter institucional, aunque eso no implica necesaria- mente un compromiso real de las burocracias locales. Más bien, en algunas ocasiones se han construido aparatos paralelos, oficinas o departamentos específicos para sortear la resistencia burocrática. Siendo las fuerzas motrices los partidos gobernantes, el balance en términos de protagonismo y acumulación socio-organizativa de las organizaciones sociales es un punto todavía digno de acla- ración. Algunos estudios demuestran que un grado extremo de particularismo en los ámbitos de participación, sean territoriales (el presupuesto de un barrio o pequeño sector de la ciudad) o temáticos (consejos, reuniones de expertos), tiene más bien el efecto de fragmentar la participación, dando como resultado grupos dispersos y extremadamente selectivos y específicos en sus demandas. De hecho, no siempre se han conformado suje- tos sociales que puedan interlocutar globalmente sobre la ges- tión de la ciudad o de una parte significativa de ella.
Un reto que han debido enfrentar estos procesos ha sido el de lograr una rápida legitimación social. Las personas no esperan lustros para ver resultados tangibles cuando se abre una ventana de oportunidad para la participación. Por eso, después de un momento inicial de sobredemanda (perfectamente comprensi- ble en sociedades llenas de carencias materiales y pobres en ca- nales de expresión) se abren trayectorias irregulares con altibajos en el proceso.
Como sea, hay un conjunto de lineamientos, discursos, meca- nismos y sobre todo una experiencia social muy rica que en al- gunas localidades de América Latina ha modificado las formas de relación entre el pueblo y las instituciones.
Interrogantes y retos actuales
Hay modificaciones importantes en las coordenadas con las que se forjaron las experiencias de democracia participativa. Esos cam- bios no son automáticos ni homogéneos, más bien son graduales, pero tienen implicaciones importantes. Nos referimos entre otros aspectos a la profundización de la deslocalización de las decisiones económicas y los perniciosos efectos locales del tipo de creci- miento económico; al surgimiento de nuevos mapas políticos en los países de la región, que eventualmente muestran el cierre de un ciclo de gobiernos liberales; a la crisis de los partidos y de las formas estructuradas de la acción política y social; a la compleji- zación de las sociedades locales, particularmente en grandes urbes, que convierte a la participación en un ejercicio marginal.
Las condiciones de los territorios y localidades para establecer sus posibilidades de desarrollo parecen estar condicionadas cada
vez más a las políticas nacionales y sobre todo a las dinámicas supranacionales. Decisiones de localización de inversiones, me- didas arancelarias, tributarias o simplemente fluctuaciones de precios en el mercado internacional tienen impactos determi- nantes en las economías locales y cuestionan la eficacia de con- solidar formas democráticas de decisión local. La pregunta es cuánto se decide localmente y, por tanto, cuál es el potencial de- mocratizador de la participación, si esta no afecta ámbitos sus- tanciales del poder.
Más aún, el crecimiento económico durante estos años ha te- nido un comportamiento deficiente o errático y además ha es- tado acompañado de bajos niveles de incremento de la produc- tividad de los factores de producción. Cuando algunos países de la región han crecido, este crecimiento ha sido coyuntural y pro- ducto de circunstancias específicas y no sistémicas. Pero, sobre todo, no ha existido correspondencia entre esos ciclos de conva- lecencia y el incremento del empleo. Por el contrario, el desem- pleo absoluto y la amplia gama de trabajos precarizados se con- vierten en preocupación de primer orden en ciudades y pobla- dos del continente. Este hecho tiene efectos directos en lo local y coloca un gran interrogante sobre las condiciones materiales de la participación: ¿cuánto se pone en juego en los procesos participativos? Más aún, en el caso de pequeñas localidades ru- rales, la pregunta es si no estamos autogestionando participati- vamente la miseria.
Desde el punto de vista político, América Latina vive el desen- canto de sus democracias. Las promisorias expectativas plantea- das hace años sobre el carácter lineal y progresivo de la transi- ción y consolidación de las democracias en la región han tenido,
como mucho, un cumplimiento parcial. La escasa legitimidad del régimen democrático y de sus instituciones básicas, especial- mente los parlamentos y los partidos, ofrece un panorama poco alentador para la salud de la democracia. Frente a este diagnós- tico, la democracia participativa local aparecía como una alter- nativa, pero con un fuerte discurso antipolítico. La inquietud es si la participación debe repolitizar la sociedad y abonar a la re- construcción de instituciones o, si por el contrario, debe enten- derse en su versión mas despolitizadora e instrumental.
En este punto surge una disyuntiva. Un camino posible frente a la crisis de la política es decretar su muerte. En esta línea, una comprensión de la sociedad civil, como sociedad de mercado antagónica al Estado y a la misma política, conduce a una su- plantación de la participación política por la participación ciu- dadana. Desde esa perspectiva, las formas ciudadanas de partici- pación son leídas como una superación de la política y como la constitución de verdaderas formas de autogobierno de las socie- dades. El peligro inminente, citando a Falleto, es que
el fortalecimiento de la sociedad civil, que [debería] guía[r] la función meritoria de los movimientos sociales, puede significar una primacía de lo privado sobre lo público, una reducción de la política a un con- fuso entrecruzamiento de conflictos, de negociaciones y de acuerdos que solo tienen el rasgo de la inmediatez, en donde la política solo sea administración tecnocrática de lo existente y por paradoja, el Estado, como burocracia, la única garantía del orden social3.
La participación adquiere aquí nítidos ribetes de instrumen- talización.
El otro camino posible para enfrentar la
su repolitización: la democratización de la sociedad y la construc- ción del espacio público. Ese concepto apunta a la repolitización de la vida social, entendida como construcción de ciudadanías integra- les, de espacios públicos, de ampliación de los canales de participa- ción política y, por lo mismo, como reorganización de las relaciones de poder. En esta lógica lo ciudadano no excluye (ni supera) lo po- lítico: lo resignifica y lo amplía y, en cierto modo, lo complementa. Profundización de la heteronomia local, fragmentación socioe- conómica, dualización, democracias vaciadas y Estados debilita- dos son las condiciones en las que deberían pensarse los proce- sos de innovación política.
Retos para una política de desarrollo local
Estas nuevas circunstancias obligan a problematizarse respecto del potencial democrático de los procesos participativos en la perspectiva de encontrar sus sentidos más altos. Algunas pro- puestas pueden girar en torno a las siguientes líneas explorato- rias:
Trabajar en las articulaciones de distintos niveles territoriales del proyecto político
Lo local tiene una naturaleza limitada, acotada. Es verdad que las ventajas dadas por la proximidad de la población son importan- tes: mayor capacidad de integrar políticas públicas, identidad y sentido de pertenencia, posibilidades mayores de innovación de la gestión e incluso un clima cultural más adecuado que favorece la elección de propuestas más próximas a la población. No obstante, resulta iluso pensar en un proyecto democratizador, participación
incluida, sin considerar otros niveles de articulación de escala na- cional, regional o global. De Sousa Santos y Avritzer (2002) seña- lan la necesidad de fortalecer la articulación contrahegemónica entre lo local, lo nacional y lo global.
Esta línea tiene a su vez varias aristas. Es necesario integrar en las agendas locales algunos aspectos clave de política pública na- cional. No es posible desarrollar una localidad rural si todas las políticas nacionales están orientadas a la desaparición de pro- ductores locales, por ejemplo. Y la participación debe contem- plar este aspecto.
Por otro lado, es preciso evitar un encerramiento localista de la comprensión política de los procesos participativos y reducirlos a un parroquianismo democratero. Los modelos de democracia y los sentidos en disputa deben estar presentes en el cotidiano de la participación. El establecimiento de redes, coaliciones, foros o espacios de intercambio es muy útil.
Además, deberían promoverse espacios de relación, solidaridad y fortalecimiento de las relaciones entre poblaciones que parti- cipan en sus respectivas localidades. Hay un exceso de intercam- bios institucionales y una escasez de conocimiento de los sujetos de la participación. Mientras en América Latina hay grandes ciudades con procesos participativos, los grados de unidad y construcción de un movimiento urbano popular continental son débiles.
Una agenda integral e inclusiva
No es concebible que ciertas acciones de participación local no sean entendidas como componentes de proyectos integrales. La
democracia participativa es parte de una agenda más amplia de transformaciones en las relaciones de poder; esto es, de los pa- trones de acumulación, de las lógicas de distribución y de las formas de inserción de las localidades. Hay determinadas políti- cas de desarrollo económico que alientan y potencian la partici- pación, y hay unas políticas sociales que fomentan el desarrollo de las personas y promueven su involucramiento en lo público. El fomento de la cultura, la promoción de emprendimientos po- pulares, la construcción de infraestructura y equipamiento so- ciales son, entre otras, acciones íntimamente ligadas a la promo- ción de la participación.
La apuesta por una nueva estatalidad
Algunas vertientes democráticas4podrían alentar la idea de que la sociedad enfrenta al Estado. La participación local debe abo- nar a la construcción de una nueva estatalidad.
Gobernar de modo participativo su- pone un proceso difícil de coproduc- ción de decisiones públicas altamente más complejo que las autocracias o las oligarquías e incluso que las de- mocracias formal-tecnocráticas. Más aún, los procesos participativos co- producen decisiones pero a la vez ins- tituciones. Cuando se haga una eva- luación, en periodos más largos, se notará que realmente hay una nueva fisonomía en el aparato público.
4 Una vertiente político-intelectual de
esa reivindicación de la sociedad civil se debe en parte al renovado interés por el trabajo de Gramsci, particular- mente sus reflexiones en torno al tema marxista de la reabsorción del Estado en la sociedad. Por un lado, la idea de que la hegemonía suponía un liderazgo intelectual y moral que de- bía conquistarse en una guerra de po- siciones dentro de la sociedad civil dislocaba los referentes habituales de la izquierda, en especial la concepción instrumental de la democracia here- dada del leninismo y, en cierto modo, del voluntarismo del foquismo im- pulsado por la guerrilla de los años 1960 (Arditi, 2004).
Por lo mismo, cabe mantener la idea del experimentalismo de- mocrático que implica, por un lado, cierta audacia en la inno- vación institucional y, por otro, evitar la burocratización y el parcelamiento de la participación en el ámbito de las decisiones. La consigna parece ser: experimentar, asentar, extender, innovar. Democracia radical como horizonte
Se trata de lograr la desprivatización del Estado y la recupera- ción de su carácter público. Esto supone romper, debilitar o al menos atenuar aquellos espacios, mecanismos, procedimientos y enclaves institucionales que, aunque formalmente aparecen como públicos, son bastiones de intereses particulares y corpo- rativos.
Se trata de fortalecer la dimensión dialógica y deliberativa en la sociedad, es decir formar una razón pública a partir del juego democrático de argumentos e intereses que permitan razonar y decidir soluciones de ganancia social. No hay sociedad demo- crática si es que esta no se piensa a sí misma y desde ese autoco- nocimiento genera capacidad social inteligente para su desarro- llo.
No tenerle miedo a la política
Como se señaló antes, el desencanto de la política puede condu- cir, paradójicamente, a fomentar la despolitización de la socie- dad. Esto es un error. Los espacios de participación deben con- vertirse en escuelas de democracia y ciudadanía.
Por otro lado, el efecto de movilización social que provoca el proceso participativo debería provocar dinámicas de promoción
de liderazgos locales nuevos y, en correspondencia, esto debería pugnar por la democratización de los partidos, produciendo un efecto mutuamente beneficioso.
Las experiencias de democracia participativa más serias y conso- lidadas han avanzado mucho en el cumplimiento de los propó- sitos de lograr resultados distributivos, generar una dinámica positiva en la administración municipal y propiciar elementos más democráticos en la cultura política5. No obstante, es preciso mantener una actitud crítica y de actualización que permita mantener el mayor potencial democrático. El esfuerzo de las personas así lo amerita.