U na hegem onía sin con trap esos de los E stad os Unidos; la intensificación de los avances científico-técnicos, con adicionales limitaciones en su difusión hacia los países subdesarrollados; un dinamismo sin precedentes de los flujos de capital especulativo; y, la presencia cotidiana, mediante los sistem as de comunicación, de la s p au tas de con su m o de los p a íses desarrollados y de s u s expresiones culturales, se han constituido en serios desafíos para la región, colocándola en condiciones de gran vulnerabilidad.
En el marco de este nuevo contexto mundial, el Consenso de
Washington simboliza el cambio estructural y de políticas que se
industrialización que la caracterizó h asta los años setenta. La explosión de las contradicciones desencadenadas por la crisis de la deuda y los procesos hiperinflacionarios de los añ os ochenta facilitaron la imposición del cambio en el patrón de desarrollo, con u n m odelo de extrem a ap ertu ra, eco n o m ía de m ercado sin regulaciones y Estado mínimo. Vale decir, un capitalismo al estilo estadounidense.
El nuevo patrón de desarrollo mediante el cual se inserta la economía regional en el m undo se caracteriza por lo siguiente:
1. Tiene su base material en un crecimiento basado en ramas exportadoras primarias y en la maquila para exportación, con el apoyo del sector financiero y de la industria de las comunicaciones.*
La apertura hacia el mercado internacional hizo perder vigor al sector industrial fundado en la demanda interna, permitiendo que el mayor dinam ism o de la producción se centrara en el sector primario exportador, especialmente en el Cono Sur (aun cuando persiste la vigencia del sector automotor), y que se potenciara la maquila en México y Centroamérica. Acrecentada la competencia internacional por la dism inución de los aranceles y, en general, por la tendencia a la eliminación de las medidas de protección para la industria interna, el sector de bienes transables se vio obligado a m ejoras tecn o ló g ic a s y de p roductividad. Se a cen tu ó a sí la heterogeneidad estructural, con un sector de avanzada tecnológica, volcado al mercado internacional, mientras que se amplió el sector atrasado de la economía, centrado en el mercado interno.
“...los sectores que m ás han sufrido con la reciente liberalización del comercio y desregulación del mercado son tanto los de bienes y servicios intensivos en conocimiento así como los bienes no-durables intensivos en trabajo.”** Los primeros se han visto afectados por la d ific u lta d co m p etitiv a fren te a lo s o fere n tes de lo s p a ís e s industrializados, que se encuentran en la punta tecnológica en informática, genética y biotecnología. Los segundos se encuentran incapacitados para desafiar la competencia de China, Taiwán y otros países que se han convertido en dominantes en calzado, textiles o bienes de capital de desarrollo simplificado. Esto ha conducido a dos patrones de especialización productiva en América Latina en los últim os años, según destacan Cimoli y Katz: “El primero, que se encuentra en Argentina, Brasil y Chile, el que m uestra un fuerte * C im oli M. y K atz J . , “S tr u c tu r a l R eform s, T echnological G a p s a n d E conom ic D evelopm ente, A L atín A m erican P ersp ectiv e”. CEPAL, P a p e r p re p a ra d o p a r a la DRUID. N elson y W in ter co n feren ce, 12-15 de ju n io de 2 0 0 1 .
énfasis hacia las industrias procesadoras de recursos naturales, con producción de commodities para los mercados mundiales de alta competitividad. Estas industrias tienen bajo valor agregado nacional y, al ser intensivas en capital, generan muy poco nuevo empleo, si es que crean alguno”.
“Un diferente patrón de especialización productiva se encuentra en México y en algunos países de Centroamérica, los que se han especializado en ensamblaje, del tipo maquila, para el abastecimiento principalmente de los mercados de los Estados Unidos. Estos sectores son intensivos en utilización de fuerza de trabajo calificada barata.”* Las cifras de Cimoli y Katz son categóricas en demostrar el cambio en los patrones productivos de los países de la región así como el desempleo estructural al que está conduciendo la consolidación de la reestructuración, resultante de la apertura.
De todos los componentes, propios al actual patrón de desarrollo en curso, la inserción internacional desem peña un rol crucial ya qu e, com o d e s ta c a Ferrer, “...e n la a c tu a lid a d la s fu erza s globalizadoras son tan intensas que los errores se pagan a un precio mayor que en otras épocas”.**
Por su parte, la política macroeconómica y la política social han desempeñado u n rol funcionalmente complementario a esta nueva forma de inserción internacional, acorde con la actual fase de la globalización.
2. La política macroeconómica apunta a generar reglas autónomas y automáticas para eliminar todo elemento discrecional en la política pública. B ancos centrales independientes, cero déficit fiscal o superávit estructural, apertura de la cuenta de capitales y reducción de aranceles, constituyen el paradigma para alcanzar “eficiencia económica” y abrir espacio de acción indiscriminado a los operadores privados. Con ello se busca independizar la política económica de la acción pública. La denominada neutralidad de la política pública entrega a las fuerzas del mercado la exclusiva responsabilidad del crecimiento, favoreciendo así en la práctica a los sectores m ás poderosos, vale decir a los intereses transnacionalizados, vinculados al sector moderno de las economías.
Esta visión macroeconómica, inspirada en Lucas, Sargent, Wallace y Barro, no permite que las autoridades se reserven instrum entos de política adecuados para intervenir en situaciones extremas en favor del bien público y anula, en la práctica, el derecho del Estado * O b. cit.
a compensar las debilidades del sector atrasado de la economía. De acuerdo con este enfoque, las políticas públicas deben limitarse a establecer normas permanentes, evitando toda discrecionalidad e intervención del Estado. Esto implica que ante situaciones de cri sis, como las que actualmente está viviendo la región, los gobiernos se concentren en establecer reglas que apunten estrictamente a despejar las desconfianzas del sector privado a mediano y largo plazo, esperando que las fuerzas del mercado actúen por sí solas para restablecer los equilibrios económicos.*
3. La política social también ha sido funcional a las “exigencias de la globalización”, dejando de lado el rol protector de los débiles. Lo m ás relevante, en este campo, es la denominada flexibilidad laboral, cuyo propósito apunta a disminuir a cualquier costo el precio directo e indirecto de la fuerza de trabajo para favorecer así la posición competitiva de las empresas en el mercado internacional.**
Atendiendo políticas de equilibrio (o superávit) fiscal, e iniciativas de disminución de las cargas impositivas de las empresas, el Estado se ha limitado a focalizar los limitados recursos públicos en los grupos en extrema pobreza, en vez de políticas sociales de universalidad. Por su parte, se ha abierto espacio para que el sector empresarial amplíe su s actividades de inversión hacia el área social. Han nacido así los sistem as privados de salud y previsión y se multiplican los establecimientos educacionales privados destinados a los hijos de las familias de altos ingresos; paralelamente, permanece bajo la responsabilidad del Estado una oferta de menor calidad de estos servicios, dirigida a los grupos de bajos ingresos.
Al cabo de casi dos décadas de este nuevo patrón de desarrollo los resu lta d o s no so n exitosos.*** No lo so n en térm inos de
* C o n v e rsa c io n e s c o n R odrigo P iz a rro , e c o n o m is ta d e la F u n d a c ió n T e rra m , S an tiag o de Chile.
** Pizarro R ., Vulnerabilidad social y sus desafíos: una mirada desde América Latina, S a n tia g o de Chile, CEPAL, 2 0 0 1 .
*** Q u izás el ú n ic o ejem plo exitoso e s el de C hile, co n a lta s t a s a s de crecim ien to en c o m p a ra c ió n a s u h is to ria y co n d is m in u c ió n de la p o b reza. No o b s ta n te , no m u e s tr a b u e n o s re s u lta d o s e n d is trib u c ió n de in g re so s y re c ie n te m e n te - a p a r tir d e la m ita d de 1 9 9 8 - p a re c e e s t a r e n c o n tra n d o se rio s lím ites e s tr u c tu r a le s e n el crecim ien to y la g e n e ra c ió n de em pleo. C o n firm an d o la s te s is d e Cim oli y Katz, ex isten in d icacio n es qu e so n la s p ro p ia s lin e a s de p ro d u cció n b a s a d a s e n re c u rso s n a tu r a le s , e n el m a rc o de u n d in a m is m o b a s a d o e n la s e x p o rta c io n e s, la s qu e h a n a g o ta d o el c re c im ie n to e im p e d id o el c re c im ie n to d e l em p leo . G ra c ie la M oguillansky, lo d e s ta c a e n s u libro La inversión en Chile: ¿El fin de un ciclo de expansión?, S a n tia g o de Chile, FCE-CEPAL, 1999. Todo p a re c e in d ic a r q u e la s b a s e s m a te ria le s d el crecim ien to d e C hile se h a n debilitado.
crecimiento y m enos desde el punto de vista social: el crecimiento ha sido débil, la pobreza se ha extendido y las desigualdades sociales se han amplificado. Lo único positivo que deja el actual patrón de desarrollo es el bajo nivel inflacionario.
Si se considera el período 1945-1980, el PBI de América Latina creció en 5.6% en promedio mientras que en la década 1990-2000 el PBI sólo lo hizo al 3.3%. En términos de crecimiento per cápita, el promedio del primer período fue el doble del segundo: vale decir, 3.1% de promedio en el período 1945-1980 y de sólo 1.6% en el
1990-2000.*
Por otra parte, los cambios estructurales, propios a la actual fase de la globalización, han provocado niveles sin precedentes de desempleo y subempleo, con u n aumento inédito del sector infor mal, como lo viene demostrando la CEPAL en todos su s informes recientes. En el último Panorama Social de la CEPAL se señala que en la década de los noventa el desempleo creció desde 7.6 millones de personas a 18.1 millones: y, al mismo tiempo, actualmente son siete empleos de cada diez, los que se generan en el sector informal. Bajo tales condiciones, se ha segmentado radicalmente el mercado de trabajo, con un sector moderno, volcado al mercado internacional, que discrimina en favor de la fuerza de trabajo de alta calificación, y que casi no dem anda fuerza de trabajo; m ientras que el sector atrasado, de baja productividad, absorbe principalmente la mano de obra sin calificación.
Adicionalmente, la desigualdad se ha acentuado notablemente en la última década. Como destaca el Panorama Social 2000-2001, América Latina y el Caribe no logró mejorar su situación distributiva en los años noventa y se mantiene como la región m ás desigual del mundo.**
Finalmente, existe otro fenómeno social que parece específico del patrón de desarrollo vigente: la vulnerabilidad. Ésta se expresa, de m anera objetiva, en la precariedad del em pleo, en la calidad diferenciada de los servicios de educación y salud, en la debilidad negociadora de los trabajadores (en parte resultante de las políticas de flexibilización del mercado de trabajo), en la reorientación de los sistem as de previsión, desde lógicas colectivas a formas de cotización individual, y en el agotam iento de las formas tradicionales de organización sindical y política.
* C im ino M. y K atz J ., ob. cit.
La vulnerabilidad social tiene también expresiones psicosociales como: el sentimiento de indefensión generado por el repliegue del Estado de la función protectora que tuvo en el pasado; la percepción de desesperanza de los grupos sociales subordinados gracias a la m odernización y globalización; y, el agotam iento de aquellos referen tes p arad igm áticos de tran sform ación que ofrecieron esperanzas de una mejor vida para los grupos sociales subordinados en los países de la región.
La vulnerabilidad social se ha constituido, entonces, en un rasgo característico de la sociedad latinoam ericana de com ienzos del milenio, acentuando la posición de desventaja que históricamente han tenido los grupos subordinados debido a las condiciones de pobreza y desigualdad en el ingreso.*