acuerdo de una mayoría importante, y así, sucesivamente, hasta llegar a campos donde, aunque cada individuo desea- ría que el Estado actuase de alguna manera, habría casi tantas opiniones como personas acerca de lo que el Estado debiera hacer.
Sólo podemos contar con un acuerdo voluntario para guiar la acción del Estado cuando ésta se limita a las esferas en que el acuerdo existe. Pero no sólo cuando el Estado em- prende una acción directa en campos donde no existe tal acuerdo es cuando se ve obligado a suprimir la libertad indi- vidual. Por desgracia, no podemos extender indefinidamen- te la esfera de la acción común y mantener, sin embargo, la libertad de cada individuo en su propia esfera. Cuando el sector comunal, en el que el Estado domina todos los me- dios, llega a sobrepasar una cierta proporción de la totali- dad, los efectos de sus acciones dominan el sistema entero. Si el Estado domina directamente el uso de una gran parte de ios recursos disponibles, los efectos de sus decisiones sobre el resto del sistema económico se hacen tan grandes, que in- directamente lo domina casi todo. Donde, como aconteció, por ejemplo, en Alemania ya desde 1928, las autoridades centrales y locales dominan directamente el uso de más de la mitad de la renta nacional (según una estimación oficial ale- mana de entonces, el 53 por 100), dominan indirectamente casi la vida económica entera de la nación. Apenas hay en- tonces un fin individual que para su logro no dependa de la acción del Estado, y la «escala social de valores» que guía la acción del Estado tiene que abarcar prácticamente todos ios fines individuales.
No es difícil ver cuáles serán las consecuencias si la demo- cracia se lanza a una carrera de planificación que en su eje- cución requiera más conformidad que la que de hecho exis- te. La gente puede ponerse de acuerdo para adoptar un sistema de economía dirigida porque esté convencida de que
producirá una gran prosperidad. En las discusiones que a esta decisión llevasen, el objetivo de la planificación se ha- bría descrito con una expresión tal como el «bienestar co- mún», que no hace sino ocultar la falta de un acuerdo real sobre los fines de la planificación. El acuerdo sólo existirá de hecho sobre el mecanismo utilizable. Pero es un mecanismo que sólo puede utilizarse para un fin común; y la cuestión del fin preciso hacia el que ha de dirigirse toda la actividad surgirá tan pronto como el poder ejecutivo tenga que tradu- cir la demanda de un plan único en la materialización de un plan particular. Resultará entonces que el acuerdo sobre la deseabilidad de la planificación no encuentra apoyo en un acuerdo sobre los fines a los que ha de servir el plan. El efec- to del acuerdo general respecto a la adopción de una planifi- cación centralizada, sin un acuerdo sobre sus fines, sería como si un grupo de personas se comprometiesen a pasar un día juntas, sin lograr acuerdo sobre el lugar preferido, con el resultado de que todas se verían forzadas a una excur- sión que la mayor parte de ellas no desearían en modo algu- no. Uno de los rasgos que más contribuyen a determinar el carácter de un sistema planificado es que la planificación crea un estado de cosas en el que nos es necesario el acuerdo sobre un número de cuestiones mucho mayor de lo que es costumbre, y que en un sistema planificado no podemos li- mitar la acción colectiva a las tareas en que cabe llegar a un acuerdo, sino que nos vemos forzados a llegar a un acuerdo sobre todo, si es que ha de ser posible una acción cualquiera. Puede suceder que el pueblo haya expresado unáni- memente el deseo de que el Parlamento prepare un plan eco- nómico completo, sin que para ello ni el pueblo ni sus repre- sentantes necesiten estar de acuerdo sobre plan alguno en particular. La incapacidad de las asambleas democráticas para llevar a término lo que parece ser un claro mandato del pueblo causará, inevitablemente, insatisfacción en cuanto a las instituciones democráticas mismas. Los parlamentos co-
5. PLANIFICACIÓN Y DEMOCRACIA 95
míenzan a ser mirados como ineficaces tertulias, incapaces de realizar las tareas para las que fueron convocados. Crece el convencimiento de que, si ha de lograrse una planifica- ción eficaz, la dirección tiene que quedar «fuera de la políti- ca» y colocarse en manos de expertos, funcionarios perma- nentes u organismos autónomos.
Los socialistas conocen m u y bien la dificultad. Pronto hará medio siglo que los Webb comenzaron a lamentarse de «la creciente incapacidad de la Cámara de los Comunes para cumplir su cometido»1. Más recientemente, el profesor Las- ki ha perfeccionado el argumento:
Es del dominio común que la actual máquina parlamentaria resul- ta por completo inadecuada para aprobar rápidamente una gran masa de complicada legislación. El Gobierno nacional, por lo de- más, lo ha admitido en realidad al dar vida a sus medidas econó- micas y aduaneras, no por un minucioso debate en los Comunes, sino gracias a un extenso sistema de legislación delegada. Un go- bierno laborista, creo yo, operaría sobre la base de este amplio precedente. Reduciría los Comunes a las dos funciones que puede en realidad llenar: el examen de las reclamaciones y la discusión de los principios generales de sus medidas. Sus leyes tendrían el ca- rácter de fórmulas generales confiriendo amplios poderes a los de- partamentos ministeriales competentes, y estos poderes serían ejercidos por decretos, a los cuales podrían oponerse los Comunes con un voto de censura. La necesidad y el valor de la legislación delegada han sido reafirmados con gran fuerza en fecha reciente por la comisión Donoughmore, y su ampliación es inevitable si no ha de hundirse el proceso de socialización bajo los métodos de obstrucción normales sancionados por el actual procedimiento parlamentario.
Y para que quede bien claro que un gobierno socialista no debe dejarse estorbar mucho por el procedimiento d e m o - crático, el profesor Laski, al final del mismo artículo, plantea la cuestión de «si, en un período de tránsito hacia el socialis- 1. S. y B. Webb, Industrial Democracy, 1897, pág. 800, nota.
mo, un gobierno laborista puede arriesgarse a que el resul- tado de las primeras elecciones generales arruine sus medi- das»; y, significativamente, la deja sin respuesta2.
Es importante ver con claridad las causas de esta admitida ineficacia de ios parlamentos cuando se enfrentan con una administración detallada de los asuntos económicos de la nación. La falta no está en las personas de los representantes ni en las instituciones parlamentarias en cuanto tales, sino en las contradicciones inherentes a la tarea que se les enco- mienda. No se les pide que actúen en lo que puedan estar de acuerdo, sino que lleguen a un acuerdo en todo, a un acuer- do sobre la completa dirección de los recursos nacionales. Para una tarea semejante, empero, el sistema de la decisión por mayoría es inapropiado. Las mayorías se lograrán cuan- do se trate de una elección entre pocas alternativas; pero es una superstición el creer que tiene que existir una opinión mayoritaria sobre todas las cosas. No hay razón para que deba existir una mayoría dentro de cada una de las diferen- tes vías posibles de acción positiva si su número forma legión. Cada miembro de la asamblea legislativa puede pre- 2. H. J. Laski, «Labour and the Constitution», The Xew Staiesman and Nation, núm. 81 (New Series), 10 septiembre 1932, página 277. En un libro (Democracy in Crisis, 1933, en particular la pág. 87) donde el pro- fesor Laski ha elaborado después estas ideas, expresa aún más clara- mente su determinación de no consentir a la democracia parlamenta- ria que forme un obstáculo para la realización del socialismo. ¡Un gobierno socialista no sólo «tomaría amplios poderes y legislaría bajo ellos por órdenes y decretos» y «suspendería las fórmulas clásicas de la oposición normal», pues, aún más, la «continuación del régimen par- lamentario dependería de que [el gobierno laborista] recibiese de! Par- tido Conservador garantías de no destrozar por derogación su labor transformadora en el caso de una derrota ante las urnas»!
Como el profesor Laski invoca la autoridad de la comisión Do- noughmore, puede ser interesante recordar que el profesor Laski fue miembro de aquella comisión y probablemente uno de los autores de su dictamen.
5 . P L A N I F I C A C I Ó N Y D E M O C R A C I A 9 7
ferir, para la dirección de la actividad económica, algún par- ticular plan antes que la falta de plan, mas, para la mayoría, puede no resultar ningún plan preferible a la falta de todo plan.
Tampoco puede lograrse un plan coherente rompiéndolo en partes y votando sobre las cuestiones particulares. Una asamblea democrática votando y enmendando un plan eco- nómico global, artículo por artículo, tal como se delibera sobre un proyecto de ley ordinario, carece de sentido. Un plan económico, si ha de merecer tal nombre, tiene que res- ponder a una concepción unitaria. Incluso si el Parlamento pudiera avanzando paso a paso, aprobar un proyecto, éste, al final, no satisfaría a nadie. Un todo complejo, cuyas partes todas deben ajustarse cuidadosísimamente entre sí, no pue- de lograrse a través de un compromiso entre opiniones con- trapuestas. Redactar un pían económico de esta manera es todavía más imposible que, por ejemplo, planificar con éxito por el procedimiento democrático una campaña militar. Como en estrategia, sería inevitable delegar la tarea en los técnicos.
La diferencia es, sin embargo, que, mientras al general en- cargado de la campaña se le encomienda un solo objetivo, al cual, en tanto dura la misma, han de ser consagrados exclu- sivamente todos los medios a su disposición, al planificador económico no se le puede señalar también un objetivo úni- co, y no puede existir una limitación semejante en cuanto a los medios que se le entregan. El general no tiene que con- trapesar diferentes finalidades independientes; para él sólo hay un objetivo supremo. Pero los fines de un plan económi- co, o de cualquiera de sus partes, no pueden definirse sepa- rados del plan particular. Pertenece a la esencia del proble- ma que la confección de un plan económico envuelve la elección entre fines en conflicto o competitivos: las diferen- tes necesidades de las diferentes personas. Pero cuáles fines, de los que están en conflicto, deberán sacrificarse, si desea-
mos obtener otros, o, en resumen, cuáles son las alternativas entre las que h e m o s de elegir, sólo pueden saberlo quienes conozcan todos los hechos; y sólo ellos, los técnicos, están en situación de decidir a cuáles de los diferentes fines ha de dar- se preferencia. Es inevitable que ellos impongan su escala de preferencias a la comunidad para la que planifican.
Esto no se ha visto siempre con claridad, y la delegación se justifica usualmente por el carácter técnico de la tarea. Pero ello no significa que sólo se deleguen los detalles técnicos, ni tampoco que la incapacidad de los parlamentos para com- prender los detalles técnicos sea la raíz de la dificultad3. Las 3. Es instructiva a este propósito una breve referencia al documento del gobierno en el que se han discutido estos problemas no hace mu- chos años. Hace ya trece, es decir, antes de que Inglaterra abandonase por fin el liberalismo económico, el proceso de la delegación de facul- tades legislativas había llegado a un punto en que se sintió la necesidad de nombrar una comisión a fin de investigar acerca de «las garantías deseables o necesarias para asegurar la soberanía de la Ley». En su dic- tamen, el «Donoughmore Committee» (Repon of the [Lord Chance- llor's] Committee on Ministers' Powers, Cmd. 4060, 1932) demostró que ya en aquella fecha el Parlamento había recurrido a «la práctica de una delegación general indiscriminada», pero lo consideraba (¡era an- tes de haber resbalado verdaderamente hacia el abismo totalitario!) como un desarrollo inevitable y relativamente inocuo. Y es probable- mente cierto que esta delegación, como tal, no tuviese que representar un peligro para la libertad, Pero lo interesante es el motivo de haberse hecho necesaria en tal escala la delegación. En primer lugar, entre las causas enumeradas señala el dictamen que «el Parlamento aprueba ahora tantas leyes cada año» y que «tantos detalles son tan técnicos, que resultan inapropiados para la discusión parlamentaria». Pero si esto fuera todo, no habría razón para que los detalles no se elaborasen an- tes, mejor que después de aprobarla ley el Parlamento. Lo que en múlti- ples casos es probablemente una razón mucho más importante para explicar por qué, «si el Parlamento no estuviese dispuesto a delegar su facultad legislativa, sería incapaz de aprobar la clase y la cantidad de le- gislación que la opinión pública exige», se revela inocentemente en una breve frase: «Muchas de las leyes afectan tan íntimamente a la vida de las gentes que es esencial la elasticidad». ¿Qué significa esto sino el otor- gamiento de un poder arbitrario, de un poder no limitado por princi-
pios fijos y que, según la opinión del Parlamento, no puede limitarse por reglas definidas e inequívocas?
5. PLANIFICACIÓN Y DEMOCRACIA 99
alteraciones en la estructura del Código Civil no son menos técnicas ni menos difíciles de apreciar en todas sus compleji- dades, y sin embargo, nadie ha sugerido seriamente que esta legislación se delegase en un cuerpo de peritos. El hecho es que en estos campos la legislación no va más allá de ciertas reglas generales sobre las que puede alcanzarse un acuerdo verdaderamente mavoritario, mientras que en la dirección de la actividad económica los intereses que han de concillar- se son tan divergentes que no es posible conseguir un verda- dero acuerdo en una asamblea democrática.
Hay que reconocer, sin embargo, que la delegación de la facultad legislativa no es en sí lo cuestionable. Oponerse a la delegación en sí es oponerse a un síntoma y no a una causa, y como aquélla puede ser el resultado necesario de otras cau- sas, sería debilitar la argumentación. En tanto la facultad que se delega sea simplemente la de establecer reglas genera- les, puede haber muy buenas razones para que dicten estas reglas las autoridades locales mejor que las centrales. Lo dis- cutible es que deba recurrirse tan a menudo a la delegación porque las cuestiones no puedan reglamentarse por precep- tos generales, sino únicamente por la decisión discrecional en cada caso particular. Entonces la delegación significa que se ha concedido poder a alguna autoridad para dar fuerza de ley a lo que, a todos los efectos, son decisiones arbitrarias (descritas comúnmente con la expresión «juzgar el caso se- gún sus circunstancias particulares»).
La delegación de las diversas tareas técnicas a organismos separados, cuando se convierte en un hecho normal, es tan sólo el primer paso en el proceso por el cual una democracia que se embarca en la planificación cede progresivamente sus facultades. El expediente de la delegación no puede, en realidad, eliminar las causas de la impotencia de la demo-
cracia, que tanto impacienta a los abogados de la planifica- ción general. La delegación de facultades particulares en organismos autónomos crea un nuevo obstáculo para la con- secución de un plan unitario coordinado. Aun si, por este expediente, una democracia lograse planificar todos los sec- tores de la actividad económica, todavía se vería frente al problema de integrar estos planes separados en un todo uni- tario. Muchos planes separados no forman un todo planifi- cado -como, de hecho, los planificadores tienen que ser los primeros en admitir-, y el resultado aún sería peor que la falta de un plan. Pero los cuerpos legislativos democráticos dudarán mucho antes de ceder la facultad de decisión sobre los puntos de interés vital, y en tanto no la cedan harán im- posible a cualquiera la consecución de un plan general. Sin embargo, el acuerdo sobre la necesidad de la planificación, junto con la incapacidad de las asambleas democráticas para producir un plan, provocará demandas cada vez más fuertes a fin de que se otorguen al gobierno o a algún individuo en particular poderes para actuar bajo su propia responsabili- dad. Cada vez se extiende más la creencia en que, para que las cosas marchen, las autoridades responsables han de verse libres de las trabas del procedimiento democrático.
El clamor, no infrecuente en Inglaterra, en pro de un dicta- dor económico es una etapa característica del movimiento hacia la planificación. Han transcurrido ya varios años desde que uno de los más agudos investigadores extranjeros sobre Inglaterra, el difunto Elie Halévy, sugería: «Si se hiciera una composición fotográfica que incluyese a lord Eustace Percy, sir Oswaid Mosley y sir Stafford Cripps, creo que se hallaría en ellos un rasgo común, que se les encontraría a todos de acuer- do en decir: "Vivimos en un caos económico y no podemos salir de él sin alguna forma de dirección dictatorial"»4. El nú-
4. «Socialism and the Problems of Democratic Parliameníarísm», In-
5. PLANIFICACIÓN Y DEMOCRACIA 101
mero de hombres públicos influyentes cuya inclusión no alte- raría esencialmente los rasgos de esta «composición fotográ- fica» ha crecido de modo considerable desde entonces.
En Alemania, aun antes de que Hitler lograra el poder, el movimiento había llegado mucho más lejos. Es importante recordar que algún tiempo antes de 1933 Alemania había al- canzado un punto en que hubo de tener en efecto un gobier- no dictatorial. Nadie pudo entonces dudar que, por lo pron- to, la democracia se había hundido, y que demócratas sinceros, como Brüning, no eran más capaces de gobernar democráticamente que Schleicher o Von Papen. Hitler no tuvo que destruir la democracia; tuvo simplemente que aprovecharse de su decadencia, y en el crítico momento ob- tuvo el apoyo de muchos que, aunque detestaban a Hitler, le creyeron el único hombre lo bastante fuerte para hacer mar- char las cosas.
El argumento de los planifícadores para que nos avengamos con esta evolución consiste en afirmar que mientras la de- mocracia retenga el control último, lo esencial de ella queda indemne. Así, Karl Mannheim escribe:
Lo único [sic] en que una sociedad planificada difiere de la del si- glo XIX es que cada vez se sujetan a la intervención estatal más y más esferas de la vida social, y finalmente todas y cada una de ellas. Pero si la soberanía parlamentaria puede mantener unos cuantos con- troles, también puede mantener muchos...; en un Estado democrá- tico la soberanía puede reforzarse ilimitadamente por medio de los plenos poderes sin renunciar a la fiscalización democrática3.
Esta creencia olvida una distinción vital. Al Parlamento le es posible, sin duda, fiscalizar la ejecución de aquellas ta- reas en las que pueda dar direcciones definidas, en las que 5. K. Mannheim, Man and Society in an Age of Reconstruction, 1940, pág. 340.
primero ha llegado a un acuerdo sobre el objetivo y sólo de-