LA POLÍTICA DE ATRACCIÓN DE IED EN LA INDUSTRIA DE HARDWARE TIC DE COSTA RICA La experiencia de Costa Rica es interesante por la capacidad del país de elaborar una estrategia nacional para canalizar las inversiones extranjeras hacia determinados sectores. En ese proceso, la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), fundada en 1982, ha desempeñado un papel fundamental. El principal objetivo de esa institución privada sin fines de lucro ha sido colaborar con los esfuerzos de desarrollo de la economía local. Con ese propósito, la CINDE ha promovido y facilitado la llegada de importantes inversiones extranjeras al país. Su condición de organismo no gubernamental le ha permitido implementar una estrategia a largo plazo, sin que le afecten significativamente los cambios políticos.
En 1993, la CINDE seleccionó tres subsectores fundamentales en los que centrar sus esfuerzos de atracción de inversión: los sectores eléctrico, electrónico y de telecomunicaciones. Los esfuerzos de la CINDE, en combinación con la estrategia de empresas transnacionales por buscar eficiencia a fin de capturar mercados de exportación, comenzaron a dar resultados en 1995. En ese año, se establecieron en el país las empresas estadounidenses DCS Communications Corporation y Sawtek Merrimac (CEPAL, 2004). En 1996, Costa Rica recibió a Intel, el mayor productor de microprocesadores a nivel mundial. La empresa continúa desarrollándose hasta la actualidad, atrayendo inversiones de menor envergadura y desarrollando también una red de proveedores locales.
La decisión de Intel de elegir a Costa Rica para establecer su planta de prueba y ensamble de microprocesadores no solo se basó en la presencia de mano de obra de costo competitivo, sino también en la presencia de mano de obra calificada, agilidad burocrática, fácil acceso al mercado estadounidense y un compromiso firme por parte del Estado. El gobierno adoptó medidas muy específicas que facilitaron la llegada de Intel: la modificación del programa de estudios del Instituto Tecnológico de Costa Rica, la construcción de dos subestaciones de electricidad, el establecimiento de tarifas especiales de electricidad, diversos proyectos para mejorar la infraestructura de carreteras y una política de cielos abiertos para aumentar la frecuencia de vuelos entre Costa Rica y Estados Unidos.
La inversión de Intel ha repercutido positivamente en la economía, la industria, el sistema educativo y la cultura empresarial costarricenses. En Costa Rica existen 55 empresas de electrónica, de las cuales 42 son extranjeras, que son competitivas, dinámicas y generan aproximadamente 12.000 empleos y exportan más de 1.650 millones de dólares por año.
Sin embargo, a pesar de los éxitos expuestos, Intel, 10 años después, sigue siendo la única inversión de gran dimensión de Costa Rica. Hasta la fecha no ha sido posible repetir las experiencias, por ejemplo, de Shangai, Malasia, Singapur o Irlanda. Entre otros motivos se debe a la incapacidad de desarrollar redes o vínculos fuertes entre los inversionistas y los proveedores, así como a la falta de incentivos para los proveedores mismos (Ciarli y Giuliani, 2005). Muchas empresas internacionales, como HP, IBM o Dallas Semiconductors, manifestaron su interés por establecer plantas en Costa Rica, aunque esos intereses nunca se materializaron.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Grupo del Banco Mundial, “The impact
of Intel in Costa Rica. Nine years after the decision to invest”, Investing in Development Series, Organismo Multilateral de
Garantía de Inversiones (MIGA), 2006 y Tommaso Ciarli y Elisa Giuliani, "Inversión extranjera directa y
encadenamientos productivos en Costa Rica", Heterogeneidad estructural, asimetrías tecnológicas y crecimiento en
América Latina, documentos de proyectos, Nº 35 (LC/W 35), Mario Cimoli (ed.), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2005; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
Inversión extranjera en América Latina y el Caribe, 2003 (LC/G.2226-P), Santiago de Chile. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.04.II.G.54.
Al mismo tiempo, a partir de mediados de la década de 1960, ambos países implementaron programas basados en ventajas arancelarias e incentivos a la producción en determinadas regiones. En el caso de México, el programa favoreció la industrialización de la frontera norte del país.20 En el caso de Brasil, la electrónica de consumo fue uno de los sectores favorecidos por el establecimiento de la Zona Franca de Manaus (ZFM), en el contexto de una política de desarrollo de la región del Amazonas.21
20 Este programa es comúnmente conocido como programa de la industria maquiladora.
21 Pese a su concepción inicial como zona franca exportadora, en la práctica la ZFM siempre tuvo como principal
mercado el mercado nacional. Ha obtenido éxitos notables, al atraer a la región del Amazonas a un grupo importante de empresas, e incluso, a raíz de las exigencias de los programas de incentivos, centros de
A principios de los años ochenta, por otra parte, se establecieron nuevos incentivos al desarrollo de la industria de hardware TIC. La promulgación, en 1981, del Programa mexicano para la promoción de manufactura de sistemas computacionales, módulos principales y su equipo periférico, permitió la llegada de importantes empresas del área de la computación (IBM y HP) y de las telecomunicaciones (Nec, AT&T y Mitel), así como el surgimiento del estado de Jalisco como uno de los estados decisivos en el desarrollo de la industria de hardware TIC en México. En Brasil, el establecimiento de la ley de informática, en 1984, marcó el inicio de un régimen de incentivos fiscales para la producción y la investigación y desarrollo de este sector que, con profundos cambios a lo largo del tiempo, persiste hasta la fecha, en paralelo a los incentivos de la ZFM.
A raíz de la crisis de los años ochenta, ambos países se vieron forzados a abandonar la ISI y
abrieron sus economías al comercio y a la inversión extranjera.22 La liberalización comercial y la
inversión extranjera enfrentaron a las endebles industrias nacionales con la competitiva industria internacional. Este enfrentamiento puso en evidencia que la ISI había sido un arma de doble filo. La protección excesiva y el error de no reconocer la importancia del desarrollo tecnológico, entre otras cosas, habían llevado a la industria a una situación delicada caracterizada por: i) falta de competitividad en el precio y la calidad del producto; ii) insuficiente escala de producción, especialmente en partes y componentes; iii) ausencia de habilidades de innovación, y iv) incapacidad para entrar en los mercados internacionales.23
Expuestas a la competencia, un gran número de empresas de capital mexicano y brasileño desaparecieron, fueron compradas por empresas transnacionales o reorientaron sus negocios. La industria de componentes se vio afectada de manera particularmente grave, ya que las empresas productoras de bienes finales comenzaron a adquirir con mayor intensidad partes y componentes de la competitiva industria asiática. Esto marcaría la tendencia observada hasta nuestros días: el bajo nivel de producción de partes y componentes de la región. A finales de los años setenta una gran parte del ensamble de semiconductores se había trasladado a Asia sudoriental (Scott, 1987).
A partir de la segunda mitad de la década de 1990 se dio un nuevo impulso a la IED en el sector de hardware TIC, con la apertura comercial, la entrada en vigor del TLCAN en México y el aliento al mercado nacional en Brasil (fruto de la estabilización monetaria y la liberalización del sector de las telecomunicaciones, entre otras cosas). Este es el período de llegada de importantes empresas de hardware TIC a Brasil (Motorola, Nokia, Nortel, Samsung, LG Electronics, entre otras) y México (LG Electronics, Samsung, Sharp, JVC y otras).
Por último, también a partir de la segunda mitad de los años noventa, llegaron a ambos países un grupo de empresas fundamentales en los SIPI: los CM. Los principales líderes de la manufactura por contrato en el mundo (Foxconn, Flextronics-Solectorn, Jabil, Sanmina-SCI, Celestica, entre otros) tienen plantas de manufactura y ensamble en México y Brasil.
investigación y desarrollo. No obstante, el patrón predominante fue y sigue siendo el de ensamblaje, basado en tecnología y componentes extranjeros. Según algunos analistas, la ZFM desincentivó el desarrollo de una industria con mayor contenido tecnológico local en otras partes del país (Baptista, 1988, citado en Ariffin y Figueiredo, 2003; entrevistas a las empresas).
22 En Brasil, en 1991, se eliminó la reserva de mercado y se estableció una estructura de incentivos fiscales, sujeta a la
realización de determinadas etapas del proceso productivo en el país. Más que la apertura en sí misma, el mayor impulso a la llegada de nuevas empresas fue la ampliación del mercado brasileño, sobre todo a partir de 1994.
Este pasado similar ha definido muchos de los desafíos actuales, comunes a los dos países: lograr una mayor competitividad en términos de precio y calidad, y la transición de sus industrias hacia actividades de mayor valor agregado.
2. Panorama actual de la industria de hardware TIC de México y Brasil a) México: ensamble para el mercado norteamericano
En 2006, las exportaciones e importaciones de hardware TIC de México alcanzaron los 46.600 y 42.400 millones de dólares, respectivamente, lo que arroja un superávit de la balanza comercial de 4.200 millones de dólares. Los cambios a nivel mundial han influido en la industria de hardware TIC de México, definiendo su función en los SIPI como centro de ensamble y manufactura para mercados de exportación.
A principios del decenio de 1990, las importaciones eran superiores a las exportaciones, tendencia que comenzó a revertirse a partir de 1992 debido a la apertura comercial. A partir de 1994, con la firma del TLCAN, llegaron a México grandes líderes mundiales OEM y CM que buscaban reducir sus costos de manufactura (búsqueda de eficiencia) para posteriormente exportar, sobre todo al mercado estadounidense. A partir de entonces el balance comercial del sector se ha mantenido positivo, con una alta correlación entre importaciones y exportaciones, lo que refleja la alta dependencia de la industria del uso de insumos importados.
Gráfico II.4
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE BIENES TIC DE MÉXICO
(En miles de millones de dólares)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).
0 10 20 30 40 50 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Exportaciones Importaciones
En el período 2001-2003, las exportaciones de hardware TIC presentaron tasas de crecimiento negativo, sobre todo como consecuencia de la contracción de la demanda en los Estados Unidos y de la intensa competencia de los países asiáticos en ese mercado. En cambio, el período 2004-2006 ha sido de gran expansión, debido a la recuperación de la economía estadounidense y al crecimiento de la producción de bienes de mayor valor unitario, como los televisores digitales.
Por sectores, las exportaciones de equipo de audio y video representaron en 2006 el 42,3% de las exportaciones totales de hardware TIC de México, el 31,1% correspondió a las de equipos de telecomunicaciones y el 26,6% a las de equipos de computación. Los cambios en la participación de estos tres sectores se deben a transformaciones recientes en la industria de México (véase el gráfico II.5). Entre 2000 y 2004, las exportaciones de equipos de audio y video perdieron participación, al pasar del 40,2% al 33,4% de las exportaciones totales de hardware TIC; en 2005 y 2006 experimentaron una expansión muy acusada (pasaron de 12.100 a 19.800 millones de dólares) y su participación alcanzó al 42,3%. Las exportaciones de equipos de telecomunicaciones ganaron participación entre 2000 y 2006, al pasar del 24,1% al 31,1%, mientras que la de equipos de computación disminuyó del 35,8% al 26,6%.
Gráfico II.5
ESTRUCTURA SECTORIAL DE LA INDUSTRIA DE HARDWARE TIC DE MÉXICO (EN TÉRMINOS DE EXPORTACIONES), 2000-2006
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos proporcionados por la Secretaría de Economía de México.
La caída inicial de la participación de audio y video, así como su posterior expansión, está asociada con cambios tecnológicos en la industria. En el período 2000-2004 se redujo gradualmente la producción de televisores analógicos, junto con una disminución de su precio de mercado, mientras que en 2005 y 2006 se incrementó de manera significativa la producción de televisores digitales, que tienen un alto valor unitario. La pérdida de participación de las exportaciones de equipos de computación se
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
explica en gran medida por la decisión de IBM y de HP de desincorporar las actividades de manufactura y, consecuentemente, reducir o eliminar sus actividades de manufactura en México.
Entre 2000 y 2006, México recibió 5.019 millones de dólares de IED destinados a la industria de hardware TIC. El sector de la computación concentró el 42,4% de la inversión, seguido por el sector de equipos de telecomunicaciones, con un 32,2%, y por el sector de equipos de audio y video, con un 25,4% (véase el gráfico II.6). Los flujos de IED recibidas entre 2001 y 2003 (el promedio anual fue de 528 millones de dólares) fueron muy inferiores a los de la segunda mitad de la década de 1990, en particular con respecto a 1999, cuando la IED en hardware TIC alcanzó los 1.570 millones de dólares. Entre 2004 y 2006 se observó una importante recuperación con respecto a los tres años anteriores: el flujo medio anual fue de 913 millones de dólares.
Gráfico II.6
INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN LA INDUSTRIA DE HARDWARE TIC DE MÉXICO (PROMEDIO 2000-2006)
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos proporcionados por la Secretaría de Economía de México.
La industria de hardware TIC de México se agrupa en diversas aglomeraciones industriales en los estados fronterizos de Baja California, Chihuahua, Tamaulipas, Sonora y Nuevo León y en el interior de los estados de Jalisco, Querétaro y Estado de México. Algunas de esas aglomeraciones tienen una clara orientación sectorial, como la de la industria de Baja California, con una fuerte presencia del sector de equipos de audio y video (véase el gráfico II.7). Entre las empresas líderes (OEM) de ese estado destacan Hitachi, LG Electronics, Panasonic, Samsung, Sanyo, Sharp y Sony.
Audio y video 25 Telecomunicaciones 32 Computación 43
Gráfico II.7
PRINCIPALES AGRUPAMIENTOS GEOGRÁFICOS DE HARDWARE TIC EN MÉXICO, POR ESPECIALIZACIÓN SECTORIAL
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de R. Padilla-Pérez, Estudio sectorial de
la industria electrónica en México, México, D.F., Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), 2005.
a El sector de consumo incluye: televisores, videocaseteras, reproductores de DVD y otros; computación abarca computadoras
personales y periféricos de computadoras, como impresoras, unidades de memoria y otros; equipo de telecomunicaciones agrupa teléfonos celulares, teléfonos convencionales, redes, facsímiles y otros; componentes electrónicos incluye semiconductores, tarjetas de circuitos y otros; equipo industrial y médico abarca equipos de control e instrumentación, equipo de señalización, electrocardiogramas, equipo de rayos X y otros.
En el estado de Chihuahua, a diferencia de Baja California, no existe un sector dominante y la industria produce televisores, monitores, equipos de telecomunicaciones y de computación (véase el gráfico II.7). Además de la presencia de OEM como Philips y Motorola, en este estado destaca la presencia de grandes manufactureros por contrato: Jabil, Flextronics-Solectron, Sanmina-SCI y Foxconn, entre otros. En Nuevo León, Sonora y Tamaulipas tampoco existe una clara especialización sectorial (véase el gráfico II.7), pero hay presencia de OEM de la industria de hardware TIC, como LG Electronics, Nokia, Motorola y Panasonic.
Entre los estados del interior destaca Jalisco, donde la industria de hardware TIC se orienta a la manufactura y el ensamble de equipos de computación, periféricos y telecomunicaciones (véase el gráfico II.7). En este estado hay una gran presencia de los CM más importantes a nivel global: Flextronics- Solectron, Jabil, Foxconn, Sanmina-SCI y USI, entre otros. Importantes OEM, como HP e IBM, que se dedican en la actualidad también al software y a los servicios, se encuentran asimismo en la región, junto
con empresas productoras de componentes fundamentales, como Intel y Freescale.24
24 Intel y Freescale no cuentan con plantas de manufactura en México, sino con centros de pruebas, de diseño y de
Por último, la industria de hardware TIC en México presenta una notable heterogeneidad con respecto a sus características productivas y tecnológicas. Encuestas y estudios exhaustivos sobre esta
industria25 indican que coexisten actividades de ensamble y subensamble de uso intensivo de mano de
obra poco calificada con actividades de uso intensivo de capital, así como con actividades de diseño e investigación y desarrollo. La industria de México se concentra en los eslabones de manufactura, ensamble y subensamble y las actividades de diseño e investigación y desarrollo son reducidas. No obstante, existen casos exitosos en cuanto a escalamiento tecnológico, como los departamentos de diseño e investigación y desarrollo de Intel y Freescale en Jalisco, y de Sony y Plantronics en Baja California.
En síntesis, México ha recibido ingentes flujos de IED en los sectores de hardware TIC, lo que ha contribuido al desarrollo de aglomeraciones industriales regionales, en algunos casos con una clara especialización sectorial. En esas aglomeraciones coexisten empresas con características productivas y tecnológicas distintas, aunque puede decirse que la mayoría se concentra en los eslabones de ensamble y empaque y de fabricación de insumos genéricos, lo que a su vez determina el papel de México en los SIPI. La mayor parte de la IED que llega al país en la industria de hardware TIC busca eficiencia, es decir, producción a bajo costo para su posterior exportación, sobre todo al mercado estadounidense.
b) Brasil: aprovechando el gran mercado interno
En 2006, las exportaciones e importaciones de hardware TIC de Brasil alcanzaron los 4.000 y 11.000 millones de dólares, respectivamente, lo que arroja un déficit en la balanza comercial de esta actividad de 7.000 millones de dólares. La balanza comercial de hardware TIC en Brasil ha sido constantemente negativa (véase el gráfico II.8) y dos son los factores que determinan esa tendencia. El primero son costos de producción relativamente altos, lo que limita la competitividad exportadora (a lo
que cabría agregar, a diferencia de México, la distancia de los grandes centros consumidores).26 El
segundo factor es la débil industria de componentes, lo que limita los encadenamientos productivos.27
Estos factores han limitado la industria en su escala y en su composición, reduciéndola, con pocas excepciones, al ensamblaje de bienes finales.28
25 Véase, por ejemplo, Padilla Pérez (2006) y Carrillo y Gomis (2004).
26 Las razones más citadas por los fabricantes entrevistados con respecto a los altos costos de producción son: la carga
tributaria y la complejidad de la estructura de los impuestos; la incertidumbre con respecto a la interpretación jurídica de las normas; las deficiencias de infraestructura; los costos de logística, especialmente para la producción en Manaus; los altos costos laborales; la falta de mano de obra calificada; los problemas de acceso a los mercados (actualmente, Brasil solo tiene acuerdos de preferencia arancelaria con algunos países vecinos) y una burocracia y procedimientos aduaneros costosos y lentos (CEPAL, 2006). Desde 2003, la apreciación de la moneda nacional ha agravado los problemas de competitividad exportadora. Pese a que el costo de los insumos importados ha disminuido, el efecto neto ha sido un aumento del costo en dólares del producto final.
27 La estructura de incentivos dados a lo largo del tiempo favoreció los bienes finales en detrimento de los
componentes y cuando se pretendió incentivar los componentes, en particular los semiconductores, mediante mecanismos de protección y exigencias de transferencia de tecnología, tuvo el efecto perverso de alejar la fabricación nacional de la frontera tecnológica en un momento de alto dinamismo.
28 Entre los productores de componentes destaca el fabricante de capacitores Epcos, anteriormente vinculado al
grupo Siemens, que exporta gran parte de su producción a Europa. Hay muy pocas empresas productoras de semiconductores, como Smart, que realizan en el país solo la etapa de encapsulamiento. Freescale, la empresa resultante de la desinversión de la unidad de semiconductores de Motorola, opera como casa de diseño en las instalaciones de esta última, pero la producción se realiza en otras unidades del grupo. Por último, está en proceso de implantación el Centro de Excelencia en Tecnología Electrónica Avanzada (CEITEC), en el estado de Rio Grande do Sul, que tendrá capacidad para realizar el proceso completo de producción de circuitos integrados de aplicación específica (ASICs). Este centro está estructurado sobre la base de tecnología cedida por la división de semiconductores de Motorola (ahora Freescale), que ya tendría algunos años de rezago. La expectativa es que,