Principio de gratuidad

Este principio se refiere al acceso gratuito detoda persona a la justicia y que, en el caso de nuestro estudio, tiene que ver con la práctica de la prueba. La gratuidad probatoria es una garantía procesal mediante la cual se asegura que la petición, práctica y valoración de las pruebasno tiene costo alguno frente a la misma administración de justicia, y por lo tanto ni el contribuyente ni la Administración Tributaria, en cuanto partes procesales, están obligados al pago de valores, tasas o contribuciones frente a aquella.

Queda claro que el pago por la práctica de prueba compromete la independencia e imparcialidad frente a las partes, así como la posibilidad real del acceso de quien no tiene recursos económicos para promover un juicio, favoreciendo a quienes tienen mayores recursos económicos. Con esto se busca eliminar barreras extra procesales que distraigan a la administración de justicia del pronunciamiento de fondo.

En materia tributaria, la gratuidad se tiñe de ciertos matices, cuyo análisis no son objeto de la presente disertación pero son importantes enumerarlos. El primero se refiere a que, por su naturaleza, las personas que se encuentran inmersas en un proceso contencioso-tributario muestran, en casi todos los casos, capacidad contributiva, y por lo tanto “manifestaciones de riqueza”, es decir, que en contados casos la falta de recursos económicos será un obstáculo real para acceder a la justicia. Recordemos que gran parte de los contribuyentes, para el cumplimiento del complejo ordenamiento jurídico tributario, tienen a su serviciocontadores y abogados. Sin embargo, la actividad probatoria en el proceso contencioso-tributario puede resultar más costosa que en otros procesos, debido a que los medios de prueba preeminentes en esta materia tienen exigencias técnicas muy particulares (prueba pericial altamente calificada y especializada, prueba instrumental compleja, entre otros). El segundo matiz tiene que ver con el artículo agregado a continuación del artículo 233 del Código Tributario, por el artículo 7 de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador, publicada en el Tercer Suplemento del Registro Oficial N.º 242 del 29 de diciembre del 2007, relativo al afianzamiento del 10% de la cuantía necesario para la continuación del trámite posterior a la calificación de la demanda. Sobre este, la

Corte Constitucional en su Sentencia N.º 014-10-SCN-CC declaró la “constitucionalidad

condicionada” en un fallo muy discutible por su análisis y coherencia interna.57 _{Sin duda} alguna, la obligación de presentar el afianzamiento es un obstáculo real para el acceso a la justicia que ha sido ampliamente discutido por doctrinarios, lo cual no fue valorado en su justa y correcta medida por la Corte Constitucional.Esto afecta la gratuidad probatoria y el

57_{En la sentencia referida la Corte Constitucional decidió: “Declarar la constitucionalidad condicionada del}

artículo agregado a continuación del artículo 233 del Código Tributario, por el artículo 7 de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador, publicada en el Tercer Suplemento del Registro Oficial N.º 242 del 29 de diciembre del 2007, relativo al afianzamiento en materia tributaria.- Declarar, como consecuencia de lo resuelto precedentemente, que la disposición referida será constitucional, hasta que la Asamblea Nacional, en uso de la atribución contemplada en el numeral 6 del artículo 120 de la Constitución de la República, realice la reforma necesaria, y por tanto, la norma consultada será constitucional, siempre y cuando se aplique e interprete el inciso primero y final del mencionado artículo 7, de la siguiente manera:“El auto en el que el Tribunal acepte al trámite la acción de impugnación de obligaciones tributarias, fijará la caución prevenida en el inciso primero y final de este artículo, y dispondrá que el actor consigne la misma en el Tribunal, dentro del término de quince días, contados a partir de su notificación. En caso de incumplir con el afianzamiento ordenado, el acto materia de la acción quedará firme y se ordenará el archivo del proceso.”.- Disponer que todos los Tribunales Distritales de lo Fiscal, a partir de la expedición de esta sentencia, apliquen lo resuelto en este fallo respecto a todas aquellas causas que hayan ingresado o ingresen, y cuyo trámite esté pendiente por la rendición de la

acceso a la justicia, pues un contribuyente que ha pagado ya el 10% de la cuantía por concepto de afianzamiento en el juicio, difícilmente se encontrará dispuesto a gastar más dinero en la práctica de la prueba.

En cuanto a la gratuidad probatoria del proceso contencioso-tributario, son tres temas los que deben ser tratados: a) la gratuidad de diligencias y salidas; b) gratuidad frente a la intervención de los peritos; y, c) gratuidad en las copias del expediente administrativo.

La práctica probatoria en los juicios contencioso-tributarios ha promovido con especial énfasis la realización de diligencias de inspección y/o exhibición contable, así como del expediente administrativo, lo cual requiere el desplazamiento del tribunal al lugar del domicilio de sujeto pasivo, conde reposa su contabilidad, o a las instalaciones de la Administración. Estos desplazamientos originan gastos de transporte, subsistencia y alojamiento.

De manera general, aquellos gastos tienen que correr a cargo del peticionario de conformidad con las siguientes reglas: a) según el Art. 263 del Código Tributario, si el tribunal, de oficio, requiere la práctica de diligencias probatorias, todos sus gastos, así como los del procurador de la autoridad demandada corren a cargo de una partida del Presupuesto General del Estado y del presupuesto de la Administración Tributaria. De la investigación realizada, no se evidencia que esta circunstancia haya sucedido, pues son muy escasos los procesos en los que el Tribunal haya decidido de oficio trasladarse a realizar tales diligencias. Tampoco se evidencia la existencia y utilización de partida alguna para solventar dichos gastos. Parecería ser lo más común la comisión a otros tribunales distritales para la realización de las diligencias respectivas, en detrimento del principio de inmediación que se estudiará más adelante; b) si la diligencia es solicitada por el actor o un tercero, la asignación corre de cuenta del solicitante. El Art. 264 del Código Tributario señala, además, que los valores deberán ser depositados en la Secretaría de la respectiva sala. Sobre este artículo ha existido un largo debate tendiente a poner fin a los cobros realizados por ciertas salas de los distintos Tribunales Distritales de lo Fiscal en el Ecuador,

para la realización de diligencias. Era común la práctica de pagar una determinada cantidad de dinero en la secretaría de cada sala con antelación a la diligencia, con la finalidad de que

se lleve a cabo la misma, sin un recibo o comprobante de pago de parte del tribunal.58A este

pago solamente se encontraba sujeto el actor, pues cuando la Administración Tributaria solicitaba una diligencia, tales valores no eran cobrados. En la realidad, el pago por las diligencias se volvía un auténtico sobresueldo pagado por el tiempo que los jueces y el secretario destinaban fuera de la sede del tribunal.

En cualquier caso, la realización de las diligencias, en la medida de lo razonable, deben ser gratuitas, cumpliendo con el mandato Constitucional y legal. La verificación de los dineros cobrados antigua y actualmente por las salas de los distintos Tribunales Distritales de lo Fiscal debe ser investigada por las respectivas direcciones provinciales del Consejo de la Judicatura. También se vuelve necesaria la prohibición expresa de entrega de dineros directamente a funcionarios judiciales.

Sobre la absolución de los gastos originados por la práctica de la prueba pericial, el actor se encuentra en una clara desventaja frente a la Administración Tributaria. Principalmente nos referimos al Servicio de Rentas Internas, quien cuenta entre su nómina con una lista de peritos que trabajan en relación de dependencia de dicha institución (departamento jurídico), en estrecha colaboración con los procuradores fiscales. Adicional al problema de la imparcialidad, tenemos que la onerosidad de la prueba pericial descansa en mayor medida en los hombros del actor, quien deberá contratar los servicios de un perito acreditado para que realice un extenso y especializado informe, de elevado costo. En este aspecto, nuevamente se cumple el precepto, pues quien solicita la prueba paga a su perito, muy a pesar de la gratuidad probatoria y de la imparcialidad que deben observar los auxiliares de justicia.

58 _{Esto generaba una incomodidad justificada de quienes promovían un juicio contencioso-tributario, pues al}

Por otro lado, respecto a la obtención de copias del expediente administrativo, cuyo tamaño hace onerosa la reproducción del mismo en el juicio, encontramos que las distintas Administraciones Tributarias han optado por solicitar al tribunal que se ordene al contribuyente que, conjuntamente con el servidor custodio de dichos expedientes, procedan a fotocopiar los mismos a su costa, para que una vez obtenidas dichas copias se las certifique y remita directamente al tribunal. Esta práctica contradice el espíritu de la gratuidad, así como los Arts. 245 y 246 del Código Tributario.

De lo dicho, vemos que el contribuyente no está obligado a absolver los gastos de las copias del expediente administrativo, pues tal obligación está consignada a la Administración Tributaria. Ponemos de relieve que cuando la Administración Tributaria pide información en procesos de determinación tributaria, el sujeto pasivo debe proveerla a su costa, pues es su obligación legal presentar la información ante la Administración. Bajo esta misma lógica, no es admisible que la Administración Tributaria, frente a la imposición de presentar copias de todo el expediente administrativo, en virtud de los Art. 245 y 246 del Código Tributario, no cumpla con este mandato y solicite que sea el contribuyente quien absuelva dichos gastos.

Valga aclarar que las copias que debe remitir la Administración son completas e íntegras, sin que por una supuesta economía procesal se deba omitir anexos, papeles de trabajo, informes de avance de determinación, entre otros.

En lo referente a copias de la documentación que disponga la misma Administración Tributaria, ajena al acto administrativo que se impugna, o que repose en cualquier institución pública, deberá ser obtenida a costa del peticionario, pues más que por una exigencia legal, es una verdadera pretensión de orden práctico.

Finalmente, cuando hablamos de gratuidad también debemos referirnos al régimen de costas señalado en el Art. 12 del Código Orgánico de la Función Judicial, cuya finalidad es

disuadir la litigación abusiva, maliciosa o temeraria, a través de la condena al pago de todos los gastos en que hubiere incurrido la contraparte (gastos de diligencias, peritos, copias, honorarios), así como los gastos ocasionados al Estado, sea al tribunal, y/o a la Administración Tributaria. La condena en costas, cuando se verifica el cumplimiento de los requisitos respectivos, es obligatoria para el tribunal.

Como vemos, la gratuidad en materia probatoria se deriva de la gratuidad de acceso a la justicia, sin embargo, debido a la amplitud de los requerimientos probatorios del juicio contencioso-tributario, su aplicación debe ser razonable y ajustada a la realidad de la administración de justicia.El derecho de gratuidad probatoria, por lo tanto, no es oponible frente a terceros, sino únicamente en cuanto a la relación procesal entre los litigantes y la administración de justicia.