Principios de cautela y de acción preventiva

Podríamos definir de forma clara y sencilla el principio de acción preventiva acudiendo al refranero español, pues viene a significar que “más vale prevenir que curar” o, en palabras de Martínez Sánchez, que “la prevención es la acción de evitar que

el daño ambiental llegue a producirse” 81. La Directiva sobre responsabilidad

77 _{STJUE de 21/12/2011, caso Danske svineproducenter, (TJCE 2011/426), punto 55.}

78 _{DOCE L 242, de 10/09/2002. Pág. web UE: http://eur-}

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:242:0001:0015:ES:PDF

79 _{Art. 2 VII PMA: “El VII PMA se basará en el principio de cautela, en los principios de acción}

preventiva, de corrección de la contaminación en su origen y de que quien contamina paga”.

80 _{Sobre estos principios en el Derecho ambiental en general y no exclusivamente circunscritos al ámbito}

europeo, vid. SANZ BAOS,PALOMA, 'Los principios de prevención y cautela en el Derecho ambiental',

Revista jurídica de la Comunidad de Madrid, nº 19 (01/07/2004).

81 _{MARTÍNEZ SÁNCHEZ,JOSÉ Mª, 'Aspectos económicos de la política del medio ambiente en la Unión}

Europea', en ISABEL VEGA MOCOROA (ed) La integración económica europea (Lex Nova, Valladolid,

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medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales82, en su art. 5.1, explica en qué consiste, al disponer que “Cuando aún no se hayan producido

los daños medioambientales pero exista una amenaza inminente de que se produzcan, el operador adoptará, sin demora, las medidas preventivas necesarias”. Es decir, lo que

este principio significa es que la UE debe y puede tomar medidas de protección medioambiental antes de que se produzca un daño al mismo, simplemente porque exista un riesgo de que ello puede ocurrir sin que puedan esgrimirse en su contra los principios

de subsidiaridad o de proporcionalidad83. Así lo reconoce el punto 3 de la

Comunicación de la Comisión sobre el recurso al principio de precaución al señalar que “el principio de precaución no está definido en el Tratado, que sólo lo menciona una

vez, para la protección del medio ambiente, pero, en la práctica, su ámbito de aplicación es mucho más vasto, y especialmente cuando la evaluación científica preliminar objetiva indica que hay motivos razonables para temer que los efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal puedan ser incompatibles con el alto nivel de protección elegido para la Comunidad” 84.

La Directiva 2004/35, antes citada, en su art. 5.2 recoge cómo se debe actuar para dar cumplimiento al principio que nos ocupa decretando que “Los Estados miembros

dispondrán que, cuando resulte oportuno y, en cualquier caso, cuando no desaparezca la amenaza inminente de que se produzca daño medioambiental pese a las medidas preventivas adoptadas por el operador, los operadores comuniquen lo antes posible todos los aspectos pertinentes de la situación a la autoridad competente”. Y, el

Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer destaca su importancia práctica al afirmar que “la práctica actual tiende (…) a aplicar

el principio de precaución (o de cautela y de acción preventiva, en la terminología del artículo 174 CE, apartado 2), allí donde los datos científicos disponibles no permitan una evaluación completa del riesgo, con objeto de alcanzar, así, un nivel elevado de

82 _{Directiva 2004/35, de 21/04/2004. DOUE L143, de 30/04/2004. Pág. web UE: http://eur-}

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:143:0056:0075:es:PDF

83 _{Vid. FERNÁNDEZ GARCÍA,RICARDO, La dimensión económica del desarrollo sostenible, (Editorial Club}

Universitario, Alicante, 2011) pp. 266-267. FERNÁNDEZ GARCÍA,RICARDO, Principales obligaciones

medioambientales para la pequeña y mediana empresa, (Editorial Club Universitario, Alicante, 2006) p.

14.

84 _{COM (2000) 1 final, adoptada en Bruselas el 2.2.2000. Pág. web UE: http://eur-}

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protección del medio ambiente y de la salud humana, animal o vegetal”85.

Una de las mayores dificultades que presenta este principio es su potencial extensión, y es que, llevado al extremo, impediría el desarrollo económico y gran parte de la actividad económica, por lo que se hace necesaria una ponderación entre ambos factores: la prevención y el desarrollo económico-industrial, para lograr ese difícil equilibrio86. Este principio genera la aplicación de una serie de medidas, entre las que podemos citar como más eficaces, la necesidad de autorizaciones para actividades industriales contaminantes y de evaluaciones y estudios de impactos ambientales87.

Este principio se ve reforzado por el de cautela, introducido por el Tratado de Maastricht88 para superar las limitaciones de aquel. El principio de cautela permite que pueda actuarse para reducir, eliminar o evitar un posible riesgo sin necesidad de que exista una plena certeza científica de que un determinado fenómeno, actividad o producto van a producir dicho riesgo. Es decir, un mero indicio (basado siempre en una evaluación científica) de la posibilidad de generación de una lesión al medio ambiente será suficiente. A este respecto, la Comunicación antes mencionada (COM (2000)1 final) reconoce, en su apartado 5, que “juzgar cuál es el nivel de riesgo «aceptable» para la

sociedad es una responsabilidad eminentemente política” y que las iniciativas a adoptar

son muy numerosas.

85 _{Conclusiones del Abogado General, Sr. D. Dámaso Ruíz-Jarabo Colomer, presentadas el 6/05/2003 en}

el asunto C-182/02, Ligue pour la protection des oiseaux sauvages, punto 34. Pág. web UE: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62002CC0182:ES:PDF . También se recogen estos principios en la más actual jurisprudencia, como, por ejemplo: STJUE de 11/04/2013, caso Sweetman y otros, (TJCE 2013/249), y en la STJUE de 09/03/2010, caso ERG (TJCE 2010/69).

86 _{MARTÍNEZ SÁNCHEZ,JOSÉ Mª, 'Aspectos económicos de la política del medio ambiente en la Unión}

Europea', en ISABEL VEGA MOCOROA (ed) La integración económica europea (Lex Nova, Valladolid,

1998) p. 526.

87 _{FERNÁNDEZ GARCÍA, RICARDO, La dimensión económica del desarrollo sostenible, (Editorial Club}

Universitario, Alicante, 2011) p. 266. FERNÁNDEZ GARCÍA, RICARDO, Principales obligaciones

medioambientales para la pequeña y mediana empresa, (Editorial Club Universitario, Alicante, 2006) p.

14.

88 _{El principio de acción preventiva ya había sido reconocido en el art. 130R, párr. 2 del AUE. El de}

71

Para Pernas García, éste es el más importante principio de acción “si tenemos en cuenta la elevada incertidumbre científica sobre cuestiones fundamentales que afectan a la salud humana y a la alteración de las condiciones físico-naturales esenciales para la vida”89.

La importancia de este principio quedó subrayada en el Consejo Europeo de Niza, donde se adoptó una Resolución sobre el recurso al principio de cautela90, en la que se establecen las directrices para la aplicación de dicho principio (punto 7 de la Resolución: “se debe recurrir al principio de cautela cuando se determine la

posibilidad de efectos nocivos para la salud o el medio ambiente y una evaluación científica preliminar, a tenor de los datos disponibles, no permita establecer con certeza el nivel de riesgo”) y lo reconocen como principio de Derecho internacional, no

sólo aplicable en el seno de la UE, en los ámbitos de la protección de la salud y del medio ambiente (puntos 2 y 3 de la Resolución).

Estos principios conminan a una actuación proactiva y no meramente reactiva hacia el medio ambiente, ya que, como reconoció Felipe Calderón, Presidente de México, con ocasión de la Cumbre de Cancún (COP 16) en diciembre de 2010, “invertir para combatir el cambio climático es económicamente viable y rentable”. Este mandatario dejó claro que el costo de los efectos que tiene este fenómeno es más alto que el de las acciones para enfrentarlo: "El costo por los efectos del cambio climático equivale a un porcentaje de entre el 5 y el 20% del PIB mundial", estimó91.

Por tanto, las políticas ambientales de la Unión Europea deben ir dirigidas a adoptar medidas de protección antes de que se haya producido un daño, siempre que se presuma que éste puede llegar a tener lugar, utilizando la reparación del daño como

89 _{PERNAS GARCÍA,JUAN JOSÉ, 'Los principios de la política ambiental comunitaria y la libre circulación}

de mercancías', Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, nº 5 (2001). p. 605

90 _{Resolución del Consejo Europeo sobre el Principio de Cautela, adoptado por el Consejo Europeo de}

Niza, celebrado del 7 al 9 de diciembre de 2000, Anexo III.

http://www.europarl.europa.eu/summits/nice2_es.htm#an3

91 _{UGARTE, JESÚS, Rentable, invertir en el medio ambiente, en CNN EXPANSIÓN.COM, 5/12/2010.}

http://www.cnnexpansion.com/economia/2010/12/05/rentable-invertir-en-medio-ambiente. Visitado el 01/03/2014.

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último recurso disponible.

Dado que, desde un punto de vista jurídico, el principio de cautela y acción preventiva significa que la carga de la prueba se invierte y, para la adopción de normativa o el establecimiento de responsabilidades, se acepta como válida la tesis científica más probable92, el cuándo y cómo de la utilización de este principio dio lugar a intensos debates, por lo que la propia Comisión adoptó la Comunicación antes mencionada93 en la que explicaba y enunciaba las directrices necesarias para ello. Según esta Comunicación, deberá aplicarse este principio cuando la evaluación científica preliminar objetiva indica que existen motivos razonables para temer que los efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente puedan ser incompatibles con el alto nivel de protección defendido por la UE. Explica que el principio de precaución atañe especialmente a la gestión del riesgo y que su aplicación debe basarse en una evaluación científica, lo más completa posible, debiendo tenerse en cuenta que las decisiones de actuar o no en virtud de este principio han de ir precedidas de una evaluación del riesgo y sus potenciales efectos y de que el procedimiento habrá de ser lo más transparente posible, de forma que todas las partes interesadas puedan tener la posibilidad de participar en estudio de las acciones que puedan preverse.

Martín Arribas destaca la importancia de estos principios al señalar que “todos los instrumentos internacionales, que inciden en el reto del cambio climático y en los cuales la UE es Parte signataria, incluyen y se inspiran en estos principios”94.

1.3.2.2. El principio de corrección de los atentados al medio ambiente