La proliferación de leyes por segmentos

Enfatizando en la segmentación original y en las diferencias propias de la sociedad, aún antes de la expedición de la sentencia T-760, se evidenció la limitación de las coberturas en el POS, lo cual agravaba el tratamiento de ciertas patologías, determinados procedimientos o a ciertos sectores que ameritaban una regulación específica y en el que el tema básico era la accesibilidad. Aunque uno de los fundamentos de la salud era la integralidad (art. 2°, literal d), y 153, núm. 3, de la Ley 100)348, el plan de beneficios no amparaba como un continuo una patología; existían hiatos en el proceso de atención, bien por la actitud de ciertas EPS, que afectaba al mencionado fundamento en aberrantes decisiones que dejaban un estela de absurdo349, colusión y actitudes casi que delincuenciales350 (pendiente de su UPC como divino tesoro), o bien porque la estructura del plan de beneficios así lo generaba.

348 _{La protección integral o integralidad no fue incorporada de manera específica como principio en la Ley 1438 de 2011.} 349 _{Para corroborar esta afirmación y sin tener en cuenta la sentencia T-760 de 2008, cfr. CORTE CONSTITUCIONAL DE}

COLOMBIA, sents. T-597/93; T-075/96; T-286/98; T-046/99; T-887/99; T-179/00; T-618/00; T-016/01; T-360/01 ; T-373/01 ; T-414/01; T-421/01 ; T-635/01; T-889/01; T-1018/01; T-1071/01 ; T-1081/01; T-1121/01; T-1310/01; T-1313/01; T-094/02 ; T-436/02 ; T- 1019/02 ; T-564/03 ; T-860/03 ; T-1141/03 ; T-110/04 ; T-978/05 ; T-314/05 ; T-612/05 ; T-037/06 ; T-006/07 ; T-085/07 ; T-102/07; T- 261/07 ; T-535/07; T-970/07; T-098/08; T-151/08; T-578/08; T-657/08; T-866/08; T-899/08; T-1068/08; T-1243/08; T-217/09; T- 647/09; T-195/10; T-557/10; T-075/11; T-146/11; T-329/11; T-627/11; T-846/ 11; T-066/12 y T-286/12.

350 _{Cfr. Torres Tovar, Mauricio, ¡Por fin el destape del cartel de la salud que produce la muerte!, La Ley 100 es un negocio, no un}

En cuanto a lo primero, se logró establecer el acuerdo entre algunas EPS y el gremio que los aglutinaba, ACEMI, para negar servicios incluidos y recobrar, tema que fue evidente en los formatos que suministraban a los afiliados. Mediante la Resolución 46111 de 30 de agosto de 2011 de la Superintendencia de Industria y Comercio se sancionó con una multa de 2.000 smmlv a Colmédica hoy Aliansalud, Coomeva, Famisanar, Salud Total, SOS, Susalud hoy Eps y Medicina Prepagada Suramericana, Saludcoop, Cruzblanca, Cafesalud, Sanitas, Compensar ahora Propensar, Comfenalco Antioquia, Comfenalco Valle, Humana Vivir así como a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (ACEMI), por acuerdos restrictivos de la competencia limitando los servicios de salud, afectando la transparencia en el sector y definiendo de manera indirecta el valor de la UPC. Esto llevó a tildarlas como un cartel de la muerte.

En cuanto a lo segundo, al construir la zona gris (los hoyos negros del SGSSS), las EPS lograron desviar el debate hacia una limitación al máximo de lo que está incluido, de tal forma que, a partir de la legislatura de 2007-2008, emergieron iniciativas en tal sentido, varias de las cuales fueron convertidas en ley, tomando en cuenta cada una de las filosofías advertidas y sin perjuicio de que se dictaran reformas en la estructura y financiación del SGSSS (especialmente las Leyes 1393 y 1438). Un antecedente importante fue la Ley 972 de 2005, “por la cual se adoptan normas para mejorar la

atención por parte del Estado colombiano de la población que padece de enfermedades ruinosas o catastróficas, especialmente el VIH/Sida”, en la que se reconoce las

limitaciones de los Planes de Beneficios para patologías graves. No obstante y aún con dicha norma, la resistencia a la integralidad respecto de ciertas patologías o poblaciones continuó y continúa. Tres años más tarde, una de las primeras normas que adopta ese enfoque y pone en tela de juicio el alcance de las coberturas desde la perspectiva de una población en debilidad manifiesta, es la Ley 1257 de 2008, por medio de la cual se dictan medidas tendientes a la prevención de violencia contra mujeres. En ella se incorporan elementos de atención a esa población que suscitaron inconformidad en el SGSSS como la protección que se brinda, en concreto el apoyo en habitación y alimentación con cargo al Plan de Beneficios, disposición que fue declarada exequible351. También bajo la óptica de protección poblacional a quienes difícilmente podían acceder a servicios de los planes, se expidieron las Leyes 1275 de 2009, sobre enanismo, 1295 de 2009, atención integral a niñas y niños SISBÉN I, II y III352, 1373 de 2010, sobre obesidad, 1385 de 2010, prevención de alcoholismo fetal. A su turno y desde la perspectiva de las patologías, se expidieron las Leyes 1384 de 2010353, atención integral al cáncer, 1392 de 2010, enfermedades huérfanas, 1414 de 2010, de atención a la epilepsia354 y 1616 de 2013, de

351 _{CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, sent. C-776 de 29 de septiembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.} 352 _{Norma que fue objetada por utilización del Sistema General de Participaciones para la atención pero la misma no prosperó. Cfr.}

CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, sent. C-036 de 27 de enero de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

353 _{Esta norma también fue objetada por considerar que, entre otras razones, fragmentaba el SGSSS. CORTE CONSTITUCIONAL}

DE COLOMBIA, sent. C-662 de 22 de septiembre de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

354 _{Tampoco en este caso prosperó la objeción. CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, sent. C-398 de 26 de mayo de 2010,}

salud mental. La Ley 1388 de 2010355 reúne dos de las características aquí analizadas, es decir, se dirige a un sector de la población pero también involucra una patología. Respecto de las disposiciones que incorporan algún procedimiento o actividad, vale la pena destacar las Leyes 1412 de 2010, sobre vasectomía, 1373 de 2010, vacunación gratuita, PAI356, 1419 de 2010, telesalud y 1566 de 2012, sustancias sicoactivas. A todas las anteriores normas se une la propuesta a través de la cual se pretende crear una cultura de la seguridad social (Ley 1502 de 2011).

Esta breve semblanza de lo ocurrido permite vislumbrar que una de las respuestas frente a la deficiencias del SGSSS fue acudir a normas específicas y sensibles para la atención en salud teniendo en cuenta el eventual rezago en la aclaración y actualización de los Planes de Beneficios, las diferencias entre regímenes y la resistencia de los aseguradores a entender de una manera finalística el POS, lo que planteaba problemas esenciales en la accesibilidad. Este enfoque propicia un horizonte que difiere del propio de un Sistema pero que responde a sus limitaciones. Incorpora en la reflexión de la accesibilidad en salud la priorización de ciertas enfermedades y patologías que, por su gravedad o afectación a un grupo débil, deben estar integralmente cubiertas. Las patologías incorporadas pudieran representar un plan legislativo al estilo del plan Garantías Explícitas en Salud –GES- en Chile pero, eventualmente, mucho más amplio en cuanto a la atención357.

Un punto adicional en esta afán normativo fue dotar a la Superintendencia Nacional de Salud de facultades de un nivel tal que desplazaran la acción de tutela y brindaran mayor legitimidad al mismo, aspecto que se reguló con la Ley 1122 y se reforzó con la Ley 1438. No obstante, el resultado de este esfuerzo y de la propia restructuración de esa entidad (realizada en 2007 mediante el Decreto 1018), no ha producido las respuestas que se esperarían si se atiende a sus propios informes de gestión en lo que concierne al desarrollo la labor jurisdiccional, en contraste con el impacto de las acciones de tutela en salud. Para 2008358, con un año de existencia de la función, en el informe se alude a 39 peticiones, la mayoría de ellas relacionadas con reembolsos. En la anualidad 2009-2010, “se resolvieron 30 procesos jurisdiccionales solicitados por los usuarios, que incluyen fallo judicial y conciliación judicial”, incluso menos que el año anterior. El crecimiento en los siguientes tampoco fue significativo si se compara con la magnitud de acciones de tutela que se interponen por temas de salud (100.000 como promedio). En 2011, sólo se recibieron 99, “de las cuales, 80 fueron por reconocimiento económico, 9 por movilidad, 4 por glosas, 2 por prestaciones económicas, 2 por multiafiliación y 1 por libre elección”. El epílogo, 2012, muestra que “se han recibido 236 solicitudes de las cuales 20 se han fallado, 171 se han rechazado, 4 han sido trasladadas por competencia, 3 carencia de

355 _{Esta norma también fue objetada por considerar que, entre otras razones, fragmentaba el SGSSS. CORTE CONSTITUCIONAL}

DE COLOMBIA, sent. C-850 de 25 de noviembre de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

356 _{Esta norma fue declarada inexequible por vicios en su formación. CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA, sent. C-685 de 19}

de septiembre de 2011, M.P. Humberto Sierra Porto.

357 _{El plan de Garantías Explícitas en Salud (conocido anteriormente como AUGE) cubre actualmente 69 patologías de manera}

universal para todos los asegurados con copagos según la clasificación. Cfr. http://www.bcn.cl/guias/plan-ges-ex-auge.

objeto, 36 son procesos activos, 1 transacción y 1 por conflicto de competencia” (Se resalta).359 A ello se suma que una de las salas de decisión de la Corte Constitucional considera que la acción de tutela no es procedente si no se agota el trámite jurisdiccional ante la Superintendencia360. Al parecer, y no obstante este criterio, la vía de acceso no es precisamente el organismo de inspección, vigilancia y control y las leyes que le otorgan una actividad adicional no garantizan la efectividad en el cumplimiento del derecho. Por lo menos, su estructura actual es refractaria a una protección del ciudadano y a convertirse en una alternativa real para la solución de la conflictividad en salud, especialmente en su acceso. Como las EPS, la Superintendencia Nacional de Salud carga con un estigma de ilegitimidad que genera que los ciudadanos no confíen en su actividad.