Qué aporta el Tratado de Lisboa a la asociación global

1. Política de responsabilidad.El Tratado formaliza y explicita a través del Preámbulo, de los artículos 2, 3 y 21 del Tratado de la Unión Europea y la Parte V del Tratado de Fun- cionamiento de la Unión esta política. Consiste en fundamentar la acción exterior de la Unión, no sólo en la defensa del interés común, sino en el ejercicio de una responsa- bilidad. Se trata de impulsar el modelo europeo de sociedad y su forma de gobernanza como referente para la transformación de la actual sociedad internacional.

Artículo 3 del TUE: “La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”.

“3.5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valo- res e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos [...], desarrollo del Derecho Internacional”.

Artículo 21.2 del TUE: “letra h) promover un sistema internacional basado en una coo- peración multilateral sólida y en una buena gobernanza mundial”.

Esta enunciación se puede entender como una explicitación de la visión del mundo que es común a Europa y a América Latina: multilateralismo, regulación, objetivos, gobernanza. Es, además, el marco normativo o de valores del cual debe partir nuestra propuesta de relación como Unión Europea hacia América Latina. Como consecuencia lógica nos vemos enfren- tados a encontrar marcos de relación más inclusivos, más participativos y que todos los socios sientan como propios y puedan utilizar para plasmar sus inquietudes y necesidades.

2. Presidencia estable, Ministra de Asuntos Exteriores y Servicio Europeo de Acción Exterior.Esta tríada refleja las innovaciones institucionales en materia de política exte- rior, apor tando una cier ta unidad, coherencia, visibilidad y eficacia. A la Presidencia

estable del Consejo Europeo le corresponde la máxima representación exterior, la Pre- sidencia de los Consejos Europeos, formales e informales, la fijación de su orden del día, su coordinación con las otras instituciones y dar continuidad a las acciones. Asimismo es de su competencia la presidencia de las Cumbres, que hasta ahora le correspondía al Presidente de turno.

La Ministra, cuya denominación exacta es Alta Representante de la Unión Europea para

los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad, tendrá la novedad de tener la iniciati- va en la programación del conjunto de la política exterior, es decir, será su “mente única”. Al mismo tiempo, dirigirá el Servicio Europeo de Acción Exterior, teniendo en sus manos el conjunto de la administración exterior de la UE. La Ministra sustituye a la Comi- saria de Relaciones Exteriores —en la anterior Comisión Benita Ferrero—, al Alto Representante del Consejo para la PESC —Javier Solana— y al Ministro de Asuntos Exteriores del Estado que ejerce la Presidencia de turno, que sería en la actualidad Miguel Ángel Moratinos, en su calidad de Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), tal y como establece el artículo 27.3 del TUE, “trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados miem- bros y estará compuesto por los funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión, y por personal en comisión de servi- cios de los servicios diplomáticos nacionales”.

La puesta en marcha de este SEAE dependerá de una decisión del Consejo, adoptada por unanimidad a propuesta de la Alta Representante, oído el Parlamento Europeo (bien entendido que “escuchado”, ya que tiene plenos poderes presupuestarios y tiene que habilitar la partida correspondiente para su funcionamiento ese mismo año) y apro- bación de la Comisión.

En ese sentido, es importante resaltar las directrices del Consejo Europeo de octubre de 2009, los tres Informes del Parlamento Europeo (el último todavía en debate)y el borrador de propuesta de la Alta Representante de 25 de marzo a efectos de negocia- ción entre las instituciones, entre otros varios documentos.

De ellos se desprende como algo ya aceptado algunos rasgos fundamentales de este SEAE. Entre ellos, es preciso destacar que se ha superado la idea de que los diplomáticos nacionales estarán “en comisión de servicios” para considerarlos “agentes temporales” de las instituciones europeas, aunque habrá que pensar excepciones. Lo fundamental de este avance es que los nacionales no representan a su país en el SEAE, sino a la UE como ins- titución. Hay otros consensos amplios sobre organización interna, vertebración de la representación exterior (las Delegación de la Unión), reparto de trabajo con la Comisión, que se ocupará de la ejecución de la política definida desde el SEAE, etc.

El tema fundamental es la cuestión del reparto de competencias, fundamentalmente entre el SEAE y la Comisión. Está asumido que su función fundamental es definir las orientaciones estratégicas de la política exterior europea, es decir, tomará la vertiente PESC del Consejo y la Relaciones Exteriores de la Comisión. Pero se discute hasta dónde el SEAE puede ejecutar el conjunto de las competencias europeas en política exterior, comercio, ampliación, cooperación para el desarrollo, gestión de crisis, seguri- dad y defensa, etc.

Por otra parte, hay que recordar que, desde la entrada en vigor del Tratado, el 1 de diciembre de 2009, las Delegaciones de la Comisión se han transformado en Delegaciones de la UE y tienen todas las características de las embajadas tradicionales. Las embajadas se integrarán en el SEAE. Ahora se está discutiendo sobre algunos aspectos concretos relativos a sus funciones (hasta donde las consulares), si participa- rán miembros de otras instituciones (responsables de desarrollo u otros técnicos de la Comisión), y sobre todo, la competencia y el procedimiento para el nombramiento de los Jefes de Delegación y a las instituciones antes las cuales éstos habrían de rendir cuentas.

¿Cómo afectan estas innovaciones a la articulación de una estrategia común entre los socios europeos y latinoamericanos? No es fácil dar una contestación a esta pregunta, teniendo en cuenta el alcance señalado de dichas innovaciones y que todavía falta por verlas funcionando en la práctica.

En todo caso, cabe plantear algunas preguntas y reflexiones provisionales. ¿Toda esta maquinaria de política exterior, que ya no depende de los impulsos de la Presidencia rotatoria, va a hacer que se difumine la posibilidad de que los Estados miembros inclu- yan sus preferencias regionales en la política exterior europea? Dicho de otra manera: con las innovaciones, ¿España va a perder la posibilidad de impulsar a América Latina como un socio preferente de relación? Posiblemente esto pueda resultar así, por eso es tan importante conseguir los resultados más ambiciosos de esta Cumbre y preparar una agenda común y establecer unos mecanismos de seguimiento que planteen una relación fuerte de partida.

En la medida en que hay “mente única” y brazo (o brazos) únicos, las disfunciones entre PESC y Relaciones Exteriores (coherencia interna) se supone que van a disminuir, lo cual nos hace suponer que se agilizará y disminuirá la contradicción entre intereses econó- micos y valores políticos. Si la visión del mundo y los valores nos acercaban en la visión externa común de la UE y América Latina, los intereses comerciales nos alejaban. El SEAE va a mejorar la visibilidad y eficacia, es decir, será más fácil entenderse y facilitar esta estrategia.

3. Política de vecindad.Se refiere a la que ya viene funcionando desde el 2003 y que se constitucionaliza en el Tratado, estableciendo la posibilidad de establecer un vínculo de asociación —y de cuasi pertenencia— para los Estados vecinos. Esta política se ha venido desarrollando hacia los Estados del Este de Europa, del Cáucaso Sur y del Norte del Mediterráneo y encuentra su formulación más política en la Unión por el Mediterráneo y la Asociación Oriental. La idea de la asociación final es que los vecinos participen en todas las políticas de la Unión, salvo en las instituciones y tiene como con- secuencia política fundamental que se diluye la diferencia entre Estado miembro y no miembro.

Entendemos que el marco de vecindad podría plantearse como modelo de relación estrecha con América Latina. Esta Cumbre es la última opor tunidad de la Presidencia española para establecer una política de vecindad de hecho, entendida en la idea de que otros países muy cercanos en modelo y valores sean casi miembros. Pueden

considerarse instrumentos equivalentes a la política de vecindad, en la idea de que sea el siguiente “círculo concéntrico”, el de los socios estratégicos.

Esto se fundamenta en los valores compartidos que es el núcleo y motor de la estrate- gia de vecindad. Teniendo en cuenta que el objetivo de la Política Europea de Vecindad es, a través de proyectos concretos, acercar a los vecinos a los valores comunes y, con- siderando que, a más acercamiento más proyectos y más concesiones en la relación bila- teral, con América Latina que en buena medida ya se comparten los valores, corres- ponde desarrollar una política de mucho mayor alcance.

Si el éxito de la política de ampliación y vecindad ha hecho que se califique a la UE como una potencia regional exitosa, el desafío de trasladar estos marcos de relación a otros escenarios podría conducirse a que se plantee el horizonte de ser una potencia de alcance mundial.

4. Otros.El Tratado de Lisboa aporta muchísimos temas más que pueden afectar a las rela- ciones birregionales entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. A título de ejemplo podemos citar la profundización de la Política Común de Seguridad y Defensa en su dimensión de gestión de crisis, que no es ajena a los latinoamericanos, ya que Estados latinoamericanos han participado en Operaciones Petersberg de la UE. En un momento en que América Latina necesita redefinir el estatuto de los militares este experimento es un referente a tener en cuenta.

Por otro lado, la comunitarización del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y la de- saparición de las fronteras en Europa de una forma más radical, demostrando que los países europeos que han tenido los enfrentamientos más graves hace poco más de medio siglo han sabido resolverlos. En América Latina éste es un tema pendiente, que no se puede ni enunciar.

Por último, es muy importante el reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo, y que además los está utilizando. En este sentido hay que recordar que las Resoluciones de éste (podemos citar los Informes Salafranca sobre el Espacio Eurolatinoamericano) han sido la vanguardia de la ambición de la política hacia América Latina, superando la Asociación y llegando a la construcción de un espacio común.

Al tener que presentar las conexiones entre el Tratado de Lisboa y las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe (ALC), se puede preguntar si el Tratado de Lisboa influye sobre la cooperación al desarrollo y, más peculiarmente, sobre la cooperación con los países latinoamericanos y del Caribe. Con este enfoque, se puede ver si las instituciones de la coope- ración (I), los objetivos de la cooperación (II) y los instrumentos de la cooperación (III) con ALC han sufrido cambios y, en caso de respuesta afirmativa, analizar los elementos positivos o al con- trario regresivos de estos cambios.