Bajo ese comportamiento del ciclo en América Latina, si el mundo toma en serio el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el tema de la fiscalidad debe ser incorporado al debate mundial, junto al análisis del comercio, la deuda y la ayuda internacional.
El incremento en ingresos fiscales en América Latina, hasta antes del 2008, se explica no solo por el mayor crecimiento y estabilidad experimentados en esos años, sino el aumento de la recaudación indirecta (impuesto en las ventas), incremento de ingresos por venta de materias primas como petróleo, metales en algunos países y en otros el incremento de medidas tendientes a fortalecer el sistema tributario, reducción de exenciones y mejoras en la recaudación y fiscalización. Sin duda, este crecimiento ha sido heterogéneo entre sus integrantes.
Lo cierto es que un crecimiento con alta dependencia hacia los impuestos indirectos genera sensibilidad a la variación de los ciclos económicos y mayores niveles de regresividad pues al afectar al consumo se aplican indiscriminadamente a los contribuyentes sin considerar sus niveles de ingreso como lo procura un impuesto directo como el impuesto a la renta. De parte de los estados latinoamericanos existe un alto sesgo a mantener impuestos al consumo, por su facilidad para recaudar, para aumentar la base de contribuyentes y para ahorrar el costo de monitoreo y fiscalización que suponen los impuestos directos. Así, la recaudación de estos últimos disminuye ante una reducida base de contribuyentes, de los cuales su mayor cuantía corresponde a los de ingresos medios y bajos.
LAS CIFRAS
Christian Aid ha cifrado en US$160 mil millones anuales la pérdida por evasión y elusión en América Latina, lo que supone el tripe de lo que ella ha recibido en cooperación internacional.46
41
La fuga de capitales en los países más pobres del mundo es enorme. Global Financial Integrity reveló que equivale a la suma total de Inversiones Extranjeras Directas (IED) –US$900 mil millones cada año. A esto se añade que el quince por ciento de los flujos financieros de América Latina tenían procedencia ilícita y alcanzaron los US$130 mil millones, más que la IED ese año. 47
Estos números no incluyen el gasto tributario en los países latinoamericanos, pues en regiones como Centroamérica se deja de percibir por “competitividad” el equivalente del gasto en Salud y Seguridad en exenciones para la industria de maquilas. 48
Estas cifras hacen impostergable el análisis del papel que juega la cooperación en el fortalecimiento de las administraciones fiscales.
En aproximaciones sobre el cálculo de evasión en América Latina en el 2010 pueden encontrarse 2 importantes estudios realizados sobre una muestra de la región.
1. “Evasión y Equidad fiscal en América Latina”, CEPAL-GTZ en coordinación con la Agencia alemana de cooperación técnica - GTZ, centrado en el análisis de 7 países: Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y Perú.
2. “Justicia Tributaria en América Latina”, SOMO-TJN-LATINDADD, centrado en 8 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Perú.
47 (Dev Karr and Devon Cartwright-Smith, Illicit Financial Flows from Developing Countries 2002 – 2006; Washington
D.C.: GFI; 2008)
42
De ellos se destaca que en América Latina se presenta las más alta desigualdad distributiva, donde la mayor cantidad de riqueza se concentra en un pequeño sector de la población. El coeficiente de Gini de América Latina es del 0,53 en tanto que el de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) es del 0,31 y de EEUU de 0,38, lo que demuestra la concentración de riqueza según estudio de CEPAL (ver grafica 2)
Existe una baja recaudación tributaria. Se tributa poco y mal, ya que los sistemas tributarios están caracterizados por:
1. Baja presión tributaria. En 2006 el promedio en América latina se encontraba alrededor del 20.2% del PIB, principalmente sostenida por los impuestos indirectos que representaron aproximadamente al 16% del PIB. (ver grafica 1)
2. Estructura sesgada hacia impuestos regresivos. Entre 2007 y 2008, el promedio de ingresos respecto del PIB en América Latina se mostró desigual y altamente dependiente de los impuestos indirectos, relacionados con las ventas y consumo de bienes y servicios. Esta recaudación indirecta representa, aproximadamente, la mitad de los ingresos tributarios de los países de América Latina.
México es el único país donde el 60% de los ingresos tributarios provienen del impuesto a la renta y donde los impuestos al consumo son los segundos más bajos de la región. Otros países que tienen entre un 40 a 50% de recaudación en impuesto a la renta del total de ingresos tributarios son Chile, Colombia, Panamá, Perú y Venezuela (los especializados en explotación de recursos naturales). Sin embargo, estos estándares siguen siendo muy bajos en comparación con los estándares internacionales y no son suficientes para producir una mejora en la distribución de ingresos en la región. (Ver grafica 3 y 4)
43
3. Tasas elevadas de evasión y elusión explicadas por el uso de precios de transferencias y altos niveles de informalidad. Los rangos de evasión tributaria varían entre el 40% y 65%, que representa el 4.6% del PIB. Al ser altos estos índices, afectan a la equidad horizontal (donde todos tienen la misma carga tributaria) como a la equidad vertical (y en donde los que más capacidad contributiva tienen, acceden más fácilmente a la evasión tributaria) (ver grafica 6 y Cuadro 1)
• El tamaño de la economía informal en 1990 representaba aproximadamente un 34% del PIB, mientras que entre 2003 representaba un 43%
• De los 14 mil millones citados como perdidas por flujos de capitales en América Latina, Brasil y México concentran el 70% aproximado. (ver Cuadro 2)
Según el Panorama Social para América Latina, las últimas estimaciones disponibles indican que en el 2008 un 33% de la población se encontraba en situación de pobreza (180 millones de personas), de las cuáles la extrema pobreza o indigencia abarcaba a un 12,9% de la población (71 millones).
Existe un componente de heterogeneidad en la región. Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica presentan niveles de pobreza del 22% y entre 3 y 7% de indigencia, mientras que Bolivia, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua y Paraguay alcanzan niveles del 50 y 30% respectivamente.
Estas diferencias en los resultados de indicadores de indigencia y pobreza de los países tienen un importante impacto en la capacidad de los sectores públicos de recaudar impuestos. (Ver Grafica 5)
44
Por ello, se requiere una eficiente distribución a través del gasto social, mediante una estructura de financiamiento no regresiva (que no sea soportada por los estratos medios ni bajos). Y que sea soportada en mayor medida por quienes más tienen (a través de impuestos directos como a la renta o al patrimonio). Bajo ese contexto es imprescindible fortalecer políticas orientadas a mejorar la equidad social. 49
LA EVASION:
“Es una contradicción aumentar la ayuda al desarrollo y hacerse de la vista gorda de las acciones de las multinacionales que socavan la base fiscal de un país en desarrollo. Los países más pobres (…) no tienen los conocimientos necesarios para desentrañar las complejas estructuras que las grandes empresas usan para minimizar los impuestos”. Trevor Manuel, Ministro de Finanzas de Sudáfrica. 50
Los paraísos fiscales han ido ganando terreno ya que a mediados del 60 eran 4 y hoy la lista es de 73 incluido Ghana nuevo en el grupo para convertirse en el centro financiero de África y procurando en el las libertades para una inversión extranjera directa que incentivada por la ausencia de carga impositiva muda sus centros de operaciones a estos lugares compensando en parte con la generación de empleo en sus dependencias.
49 (Jiménez,Juan Pablo;Comisión Económica para América Latina y el Caribe- CEPAL-, Evasión y Equidad en América Latina; Chile; 2010) 50 (Discurso Trevor por apertura del Foro de la OCDE sobre Administración Tributaria; Ciudad del Cabo; enero de 2008;
45
En abril de 2009, el G-20 pidió a OECD publicar una nueva lista de paraísos fiscales, de la que son parte cuatro países de Centroamérica – Guatemala, Costa Rica, Panamá y Belice. 51 Se les acusa de “no haber aplicado sustancialmente” las normas de la OCDE para el intercambio de información tributaria. 52
Existen sofisticadas figuras operacionales para la evasión y elusión tributaria a través de los paraísos fiscales, de ellos los precios de transferencia tienen un papel importante que consiste en:
1. Vender los productos a costos inflados
2. Vender los productos a precios de liquidación a una filial o empresa relacionada
En Ecuador solo por el seguimiento a una de las bananeras más importantes, la determinación de la administración tributaria por evasión con precios de transferencia bordea los US$60 millones que servirían para el 25% del valor estimado de construcción del proyecto multipropósito Baba correspondiente a una Presa, embalse, trasvase y una central hidroeléctrica con líneas de transmisión con potencial de generación de 360 mil MW/ano.
Los mayores beneficiarios de estos paraísos fiscales no se encuentran sólo en el sector empresarial sino en el crimen organizado, que ha encontrado en Centroamérica una lavandería para las ganancias por narcotráfico, trata de personas, tráfico de armas y de automóviles entre Norte y Suramérica.
51 (OECD 2010 A Progress Report on teh Jurisdictions Surveyed by the OECD Global Forum in Implementing the Internationally Agreed Tax Standard. Paris: OECD. www.oecd.org/tax/progressreport Esta información es correcta a partir del 17 de marzo 2010, el informe se actualiza semanalmente de acuerdo a los nuevos Acuerdos de Intercambio de Información Tributaria.)
52 (Estas incluyen el requisito mínimo de la firma de 12 tratados de Información Tributaria tras el Tratado de último modelo de la OCDE, que cambió el número del párrafo 26 para facilitar la solicitud de la demanda de información fiscal entre países y jurisdicciones.)
46
Entre otros, el sigilo bancario y leyes flexibles han permitido la manipulación de precios en el comercio por lo que desde nuestra perspectiva sugerimos la determinación de reglas globales que obliguen
- A las compañías a registrar sus activos, pasivos, capital, y estado de resultados por país donde operan, no en forma global como hasta ahora, lo que permitiría a los reguladores a cruzar información.
- A las administraciones tributarias de cada país al intercambio de información tributaria dado que las reglas actuales no funcionan.
- A las Superintendencias de compañías y de Bancos de cada país, al trabajo conjunto con la administración tributaria para el cruce de información y análisis de consistencia de los resultados mostrados, con sanciones relevantes que desincentiven las prácticas de evasión.
En este marco de exigencias de inclusión de contribuyentes evasores y de elusores, desde el seno del G20 también sugerimos el fortalecimiento en el control del gasto público a través de la parametrización y la evaluación comparativa de ratios de eficiencia promedio y segmentados por tamaño de economía, a fin de no solo asegurar se gaste más, sino que este sea equiparable con las prácticas de otros países en cuanto a desempeños eficientes.
Solo así creemos de nuestra perspectiva se puede exigir mayores cambios, aumentando controles a los contribuyentes pero haciendo también más responsables a las administraciones estatales sobre el destino de los recursos recaudados.
47
Ilustración Gráfico 1 Ingresos Tributarios América Latina 1990-2006
Ilustración Gráfico 2 INDICE DESIGUALDAD DE GINI EN OCDE Y LATINOAMERICA 2003-2007
GRAFICA 3 Fuente:OCDE - Perspectivas Económicas para América Latina 2009 Elaboración: propia
Amércia Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006 (En porcentaje) 15,2 15,7 16,0 16,2 16,6 16,4 16,8 17,4 16,9 17,1 17,5 17,8 17,7 18,2 18,7 19,6 20,2 14 15 16 17 18 19 20 21 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 % d e l P B I
48
Composición de los ingresos tributarios en países de América Latina y de la OCDE (Promedios regionales, 1990-2006)
Ilustración Gráfico 3 Composición Ingresos Tributarios América Latina y OCDE 1990-2006
49
Ilustración Gráfico 4 Estructura Tributaria sin seguridad Social en Sudamérica y El Caribe 2008
50
Ilustración Gráfico 6 Promedio de la Economía Informal en el mundo
51
CUADRO 2 EVASION PRECIOS DE TRANSFRENCIA
Resultados de Evasión por precios de transferencia