Reglamentos de la Administración institucional

La potestad reglamentaria de las entidades institucionales se concreta, como dice GARRIDO FALLA, en dos clases de normas: los estatutos y los reglamentos:

— Con el nombre de Estatutos se designa el conjunto de normas que dictan estos entes para regular su propia organización, o, mejor, para completar-

la en aquellas partes que no hayan sido reguladas por la ley estatal (por ejemplo estatutos de las Universidades o de los Colegios Profe- sionales).

— Reciben el nombre de reglamentos, en cambio, aquellas normas dictadas para regular las relaciones de esos entes con sus funcionarios o personas relacionadas con ellos e incluso con personas extrañas. Así por ejemplo, las Ordenanzas fisca- les o las Ordenanzas de riegos en una comunidad de regantes.

5.4.

Potestad reglamentaria

De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el Estado de Derecho, la actividad de la Administración (también la de naturaleza normativa) debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual podría definirse como el poder o la facul- tad que tienen el Gobierno y las Administraciones Públicas, conferida por el ordenamien- to jurídico, como propia de los mismos, para dictar normas jurídicas de rango inferior a la ley, es decir, reglamentos.

5.4.2. Justificación

Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes: — La composición política y no técnica de las Cámaras legislativas, lo

que determina que éstas no sean idóneas para la confección de los reglamentos. CLASIFICACIÓN DE LOSREGLAMENTOS 1. Ejecutivos. 2. Independientes. 3. De necesidad. 1.  Por su relación con la Ley

1. Jurídicos o normativos. 2. Administrativos u organizativos. 2.  Por sus efectos

1. Estatales. 2. Autonómicos. 3. Locales. 4. Institucionales. 3.  Por la Administración que

— La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan el rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogación y su sustitu- ción por otras.

— La amplia esfera discrecional del Poder Ejecutivo, que determina la conveniencia de que la propia Administración se autolimite dictando reglamentos.

— La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder Ejecutivo para que las reglamente, supuesto que el legislador no puede preverlo todo.

5.4.3. Fundamento

Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales sobre su fundamento: — Teoría de la delegación: la Administración, según esta tesis, no puede dictar

reglamentos si no existe una delegación expresa del Poder Legislativo.

— Teoría de la discrecionalidad: la potestad reglamentaria tiene su fundamento en el poder discrecional de la Administración.

— Teoría de los poderes propios: la Administración tiene una potestad reglamenta- ria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorización expresa de la ley. Esta es la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, ¿de dónde vienen esos poderes propios?. En realidad proceden de una habilitación expresa o genérica que para dictar reglamentos se concede a la Administración y que puede venir derivada directamente de la ley o genéricamente de la Constitución y del orde- namiento jurídico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, ni algo delega- do expresamente, sino una concesión de poderes propios en virtud del ordena- miento jurídico.

5.5.

Límites

Han sido GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ los autores que mejor han estudiado los límites de los reglamentos, partiendo de la distinción entre lími- tes formales y límites materiales.

5.5.1. Límites formales A) La competencia

Partiendo de la idea de que no todos los órganos administrativos tienen atribuida la potestad reglamentaria, el primer límite a ésta viene determinado por la concreción de los órganos que, en cada Administración, ejercen y actualizan dicha potestad.

— A nivel estatal, la Constitución atribuye originariamente la potestad reglamentaria al Gobierno en el artículo 97, lo que se reitera en el artículo 23.1 LG. Sin embargo, la realidad y los hechos demuestran

que no sólo el Gobierno dicta reglamento, por lo que hemos de acudir, para jus- tificar esta situación, a la teoría de la potestad derivada que, de modo expreso, reconoce el artículo 12.2.a) LOFAGE al atribuir a los Ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica. — A nivel autonómico, el artículo 153. c) CE reconoce explícitamente la potestad

reglamentaria originaria a las Comunidades Autónomas, si bien habrá que ate- nerse a lo que establezca la normativa de cada una de ellas.

— A nivel local, el principio de autonomía entraña también la atribución originaria de la potestad reglamentaria de las Entidades Locales, plasmada, como no podía ser menos, en la LRBRL que menciona como una de las atribuciones del Pleno de Ayuntamientos y Diputaciones la aprobación de Ordenanzas y Reglamentos, así como en la Ley de Modernización del Gobierno Local de 2003, que introdu- jo en la LRBRL un Título nuevo, el X, sobre Régimen de organización de los municipios de gran población. Y en cuanto a los Bandos, la generalidad de la doctrina no les atribuye naturaleza reglamentaria.

— En lo que se refiere a los entes y organismos de la Administración Institucional, las norma de cada uno de ellos determinarán el órgano con potestad reglamentaria. TITULARIDAD DE LAPOTESTADREGLAMENTARIA Y FORMA DE LOSREGLAMENTOS

Administración Órgano competente Forma

Estatal

Presidente del Gobierno. Real Decreto. Consejo de Ministros. Real Decreto.

Comisiones Delegadas. Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia.

Autonómica

Presidente de la Comunidad. Decreto.

Consejo de Gobierno. Decreto.

Consejeros. Orden del Consejero.

Local Pleno de la Corporación (Ayuntamiento o

Diputación). Reglamentos y Ordenanzas.