Reglamentos de necesidad

La tercera de las categorías antes enunciadas puede justificarse únicamente en función de un estado de necesidad o de una situación de emergencia, cuya excepcionalidad colo- ca en primer plano el viejo principio “salus populi suprema lex esto”, por encima, incluso, del principio de la primacía de la Ley que, en tales casos, queda transitoriamente excep- cionado. Hay una reserva de poder último a favor de la Administración que no sólo la per- mite, sino que la obliga a actuar en la situación de circunstancias excepcionales para salvar los valores sociales supremos. Por ello, como dice SANTAMARÍA PASTOR, esta clase de reglamentos responde a la “teoría clásica de las circunstancias excepcionales”.

La existencia en nuestro Derecho de esta clase de reglamentos, que en circunstancias extremas puede imponerse a las propias leyes, está reconocida, de manera expresa, lo que no ocurre siempre en otros ordenamientos. Así, dispone el art. 21, m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), que el Alcalde puede adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno de la Corporación. El mismo tipo de medidas, en mayor o menor exten- sión, procederá en el caso de las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 CE (estados de alarma, excepción y de sitio regulados por Ley Orgánica de 1981), así como en la Ley General de Sanidad de 1986 y la Ley de Protección Civil de 1985.

En todos estos supuestos excepcionales, las autoridades gubernativas, civiles o militares, y las autoridades sanitarias están genéricamente habilitadas para actuar en contra de lo prescrito por las leyes formales o para oponerse a lo que éstas dispongan, a través

de lo que la doctrina denomina cláusulas de apoderamiento. De este modo, más que contradecirse las leyes formales, se excepciona su cumplimiento durante el tiempo que duren las situaciones de emergencia que se tratan de

afrontar. Éste es, por lo demás, el límite más importante a tener en cuenta de todo lo que se refiere a los reglamentos de necesidad: la temporalidad de su vigencia.

5.3.2. Por sus efectos

Estamos ante la distinción entre reglamentos jurídicos o propiamente normativos y reglamentos administrativos o de organización.

Según la terminología propia del Derecho alemán, que es donde se ha potenciado esta distinción, los reglamentos jurídicos o normativos se refieren a las llamadas relaciones de supremacía general y, por tanto, tienen efectos ad extra de la propia Administración, ya que su objeto es incidir en los derechos y deberes de los ciudadanos en cuanto tales. Por el con- trario, los reglamentos administrativos u organizativos o bien son de carácter orgánico (se refieren a la organización administrativa, a su ámbito doméstico), o bien si se refieren a los administrados en cuanto se encuentran incursos en las llamadas relaciones de supremacía especial, teniendo más bien efectos ad intra.

Por tanto, para abordar esta clasificación debemos distinguir:

— Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) general, que son las que unen normalmente a la Administración con cualquier ciudadano. Todo ciudadano está sujeto, por ejemplo, al poder de policía o al poder tributario. — Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) especial, que son

las que unen a la Administración con determinados administrados, siendo esta relación mucho más intensa y especializada, por existir en estos supuestos un plus de supremacía (o de sometimiento, si se contempla la relación desde la perspec- tiva del administrado), que nace de un título específico. Así, por ejemplo, nos encontramos con relaciones de supremacía especial en los casos siguientes: la prestación del servicio militar, el internamiento en un hospital público, la condi- ción de funcionario, la propia gestión por concesión de un servicio de esta clase, etc. En todos estos casos la autoridad militar, la dirección del hospital, el superior del funcionario, la Administración titular del servicio, etc., cuentan con poderes adicionales; y, a su vez, el soldado, el enfermo hospitalizado, el funcionario, el usuario o el concesionario del servicio público tienen obligaciones especiales. Finalmente, conviene precisar que la terminología utilizada para diferenciar estas dos clases de reglamento, tal como ha señalado la doctrina, no deja de ser equívoca desde el momento en que los reglamentos administrativos no son menos jurídicos que los así expresamente llamados.

5.3.3. Por la Administración que los dicta A) Reglamentos de la Administración estatal

El artículo 25 LG establece que las decisiones (unas veces de contenido reglamentario y otras no) de los órganos regulados en dicha Ley pueden revestir las formas siguientes:

— Reales Decretos del Presidente del Gobierno: las disposiciones (es decir, regla- mentos) y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.

— Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros: las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.

— Acuerdos del Consejo de Ministros: las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto. Estos acuerdos se suelen publicar bajo la forma de Resoluciones. Es un ejemplo, el acuerdo del Consejo de Minis- tros para la declaración de una reserva demanial.

— Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones (es decir, reglamentos) y resoluciones de tales órganos colegiados. Estos acuer- dos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

— Órdenes ministeriales respecto de disposiciones (es decir, reglamentos) y resolu- ciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Depar- tamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.