La regulación de la Biotecnología en la Comisión del Codex Alimentarius

La comisión del Codex Alimentarius es una organización creada por la iniciativa de la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) con la finalidad de facilitar el comercio internacional y la protección de los consumidores mediante la adopción de estándares de seguridad alimentaria327_{. Ha}

sido tradicionalmente una organización altamente especializada y profesionalizada, toda vez que los temas que aborda responden a un alto contenido científico biológico, donde los márgenes de apreciación política eran pequeños, no obstante, a partir de la creación de la Organización Mundial del Comercio la naturaleza de la Comisión del Codex Alimentarius cambió sustancialmente.

Es posible predicar del Codex Alimentarius su carácter austero, porque el modo de funcionamiento que ha llevado a lo largo de los años ha dependido del liderazgo que las Partes Contratantes ejercían, ya que para la creación de comités o grupos de trabajo se requería una propuesta particular, la que generalmente iba acompañada del financiamiento otorgado por la Parte que ejercía la función de presidente del comité o grupo. Del mismo modo, podemos predicar que ha sido una constante que la Unión Europea y los Estados Unidos hayan conducido los destinos del Codex Alimentarius liderando asimismo, grupos bien definidos en sus intereses, por una parte, la Unión Europea y sus ex colonia ACP y por la otra los agro-exportadores liderados por los norteamericanos.

Esta lógica fue reproduciéndose con el correr de los años y permitió que los trabajos avanzaran sin mayores dificultades y en un entorno que facilitaba la cooperación, porque la adopción de un determinado estándar iba generalmente acompañado de financiamiento y asistencia técnica, sobre todo para los países en vías de desarrollo con 326 _{Asamblea General de Naciones Unidas, Informe A/64/170 de 23/07/2009, párrafo 1, 2, 6 y 8.}

327 _{Las temáticas abordadas rondan en torno a los estándares relativos a las materias primas, aditivos,}

la finalidad de lograr la adaptación de estos nuevos niveles de seguridad acordados. El Codex Alimentarius era representado bajo la forma de “soft law” a partir que los estándares no eran vinculantes y por definición no requerían de la constitución de procedimientos para la solución de controversias, se vota por mayoría simple, salvo cuando se modifican los estándares existentes para lo cual se requiere del voto de las dos terceras partes, pero generalmente las decisiones se adoptan por consenso.

El Codex Alimentarius era considerado un “club de caballeros” o una “comunidad

epistémica” de especialistas en alimentación con una fuerte representación del sector

industrial, caracterizado por su relativo aislamiento del “hard law”, del voluntarismo para la incorporación de los estándares adoptados y la ausencia de sanciones en el caso de que los estándares no fueran seguidos por alguna de las partes328

No obstante, luego de la aprobación de la Organización Mundial del Comercio y del Acuerdo SPS en particular, el Codex Alimentarius tomó una notoriedad nunca vista, porque al ser incorporada la presunción de compatibilidad con las normas de la Organización Mundial del Comercio de toda medida nacional fundada en los estándares del Codex Alimentarius, aquel espacio de coordinación y armonización de caballeros y miembros de una comunidad científica se transformó en una arena de lucha entre los representantes de los grupos de Partes Contratantes más influyentes con el objetivo de exportar y proteger sus estándares nacionales dentro de Codex Alimentarius, dando paso al mayor cambio en su sustancia que había presenciado la organización desde su nacimiento: la politización extrema en la negociación de cuestiones tradicionalmente reservadas a la ciencia.

En relación a la biotecnología la Comisión del Codex Alimentarius viene trabajando desde hace varias años con resultados que transitan entre luces y sombras. En 1999 estableció un Grupo de Trabajo sobre alimentos derivados de la biotecnología que tendrían mandato por cuatro años. Durante este período el consenso fue posible y la Comisión del Codex Alimentarius adoptó los “Principios sobre análisis de riesgo y las Guías para la evaluación de la seguridad de los alimentos derivados de la moderna biotecnología”. Este suceso estimuló al Grupo que requirió la ampliación de su mandato por un período de cuatro años más para continuar trabajando en temas vinculados. En este período se acordó trabajar en la “Guía para la evaluación de la seguridad de alimentos derivados de R-ADN animal” y complementar los trabajos existentes sobre “evaluación de la seguridad de alimentos derivados de R-ADN vegetal”, “evaluación de la seguridad de alimentos derivados de R-ADN vegetal modificado” y “evaluación de la seguridad de alimentos derivados de R-ADN microbiano”.

Es menester manifestar que durante este período se encontraron particulares dificultades en el arribo al consenso sobre los temas vinculados a la “gestión del riesgo” para lo cual se crearon tres Sub-Grupos: 1- El comité de Principios Generales, lugar donde se debatía el concepto de Principio de Precaución, 2- El comité de Etiquetado y 3- El Comité de Control y Certificación de Importaciones y Exportaciones. En estos Sub- Grupos se observó bajísimo nivel de acuerdo, aún luego de arduas negociaciones entre los principales actores de la Comisión, sobre todo por el efecto que estas Guías tendrían en el Acuerdo SPS.

Los puntos en los que ha existido mayor enfrentamiento entre los principales actores del sistema han sido:

1) la definición del concepto y aplicación de la “precaución”, materia en la cual la Unión Europea propició una aproximación expansiva aplicable tanto a la evaluación del riesgo como a la gestión del riesgo; en cambio, los Estados Unidos se inclinaban por una definición restringida aplicable sólo a la evaluación del riesgo.

2) la definición de “otros factores legítimos” más allá de la ciencia para la justificación de medidas relativas a los estándares en cuanto productos biotecnológicos. En esta materia la Unión Europea sostiene la idea de invocar argumentos como la protección de los consumidores o el bienestar animal para la definición de políticas públicas sobre los productos biotecnológicos; en cambio los Estados Unidos consideran que tener en cuenta elementos sustraídos a la valoración científica implicaría abrir la “Caja de Pandora” perdiendo de esta forma la tradición del Codex Alimentarius como espacio al resguardo de la ciencia. El resultado final ha sido una declaración por la cual se admiten este tipo de valoraciones, pero en ninguna manera pueden afectar los criterios científicos de análisis del riesgo y en el marco de los Acuerdos SPS y TBT de la OMC; 3) El último enfrentamiento transatlántico tiene lugar en torno a la cuestión del “etiquetado y trazabilidad” de los productos biotecnológicos, arrastrando 15 años de desacuerdo. En esta materia la Unión Europea apela al argumento de instalar un etiquetado obligatorio con el objeto de identificarlos a fin de facilitar la libre elección por parte de los consumidores y la gestión del riesgo en caso de ser descubierta alguna razón para procurar la retirada del mercado de los productos biotecnológicos. En la vereda de enfrente, los Estados Unidos procuran la aplicación de etiquetado voluntario y sólo sobre aquellos alimentos que no sean “sustancialmente equivalentes” a los tradicionales. En 2006 visto el nivel de desencuentro entre las posiciones presentadas, se ha recomendado discontinuar el trabajo. En materia de trazabilidad, los europeos la propician como un útil instrumento de gestión del riesgo, en cambio los estadounidenses, aun cuando coinciden en su utilidad, la rechazan por el alto costo que supone operacionalizar un sistema de tales características.

La mejor definición de lo ocurrido en el seno de la Comisión del Codex Alimentaius la dan POLLACK y SHAFFER cuando trayendo a su texto las ideas de POLI,329

VICTOR330_{, VEGGELAND y BERGEN}331 _{manifiestan que el Codex Alimentarius hoy}

es un espacio donde encontramos “expertos correctos” en lugar de “expertos independientes” que buscan sintetizar compleja información científica. Replican las posiciones y coaliciones que nacen en la Organización Mundial de Comercio y han transformado una organización fundada en la “lógica de la argumentación” por una fundada en la “lógica del consecuencialismo” adoptando compromisos muy tenues sin impacto en la actividad del Codex Alimentarius el cual ha visto rota su tradición del consenso cuando se tratan materias controversiales como las relacionadas a la biotecnología332

329 _{POLI, S., Setting ou international food standars: Euro-American conflicts within Codex Alimentarius}

Commision en MAJONE, G. (editor), Regulation in the European Union: between enlargement and internationalization, European University Institute, Florence, 2003, p. 146-147 citado en POLLACK,

M. y SHAFFER, G., op. cit., p. 171.

330 _{VICTOR, D. "The sanitary and phytosanitary Agreement of World Trade Organization: An}

Assessment after five years" en New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 32, Nro 4, 2004, p. 933 citado en POLLACK, M. y SHAFFER, G., op. cit., p. 172.

331 _{VEGGELAND, F. y BORGEN, S., "Negotiating International Food Standars: The World Trade}

Organization inpact's on the Codex Alimentarius Commision" en Governance, Vol. 18, Nro 4, 2005, p. 698 citado en POLLACK, M. y SHAFFER, G., op. cit., p. 172.

A.5 La regulación de la Biotecnología en el Convenio Internacional para la