En este anexo se resumen las restricciones prevalecientes en algunos de los países men- cionados, las cuales son en algunos casos de orden cuantitativo y en otros de carácter cualitativo, así como las propuestas que se debaten actualmente en otros.
Argentina
Este país adoptó en diciembre de 2011 un “Régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión y tenencia de las tierras rurales”44 en el cual se establece
un límite del 15% del territorio nacional, al dominio o posesión de tierras rurales por parte de personas naturales o jurídicas extranjeras. Dicho porcentaje se aplica tanto a nivel nacional como en el territorio de la provincia, municipio o entidad administrati- va equivalente donde esté situado el inmueble. En vista de que el territorio argentino abarca aproximadamente 278 millones de hectáreas, el porcentaje establecido implica que las tierras de propiedad extranjera pueden sumar hasta 42 millones de hectáreas.
En ningún caso el conjunto de las personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad extranjera podrán poseer más del 30% del límite establecido. Individualmente, ningún titular extranjero podrá poseer más de 1.000 hectáreas en la zona núcleo, o su equivalente de acuerdo con las condiciones de localiza- ción, capacidad y calidad de suelos que determine el Consejo Interministerial de Tierras Rurales, creado por esta misma ley (es, decir, el conjunto de ciuda- danos y empresas de un país extranjero no puede poseer más de 12,5 millones de hectáreas).
Asimismo, se prohíbe a los extranjeros la titularidad o posesión de inmuebles ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes, y los ubicados en las zonas de seguridad de frontera, con las excepciones establecidas en otras normas.
No obstante, la ley no afecta derechos adquiridos. Por otra parte, quedan excep- tuadas de las limitaciones las personas naturales que cuenten con diez años o más de residencia en el país, los que tengan hijos argentinos y demuestren una residencia permanente y continua de cinco años, y las casadas con ciudadano o ciudadana argen-
44 República Argentina. Ley 26.737. Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales. Diciembre 27 de 2011.
tina con cinco años de anterioridad a la constitución o transmisión de los derechos de propiedad o posesión y que demuestren residencia continua por el mismo lapso.
A efectos de los tratados bilaterales de inversión suscritos por Argentina, no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales “por tratarse de un re-
curso natural no renovable que aporta el país receptor”.45 Esta disposición busca
cerrar el paso a eventuales alegaciones, por parte de inversionistas extranjeros, que pretendan calificar las restricciones a la compra de tierras como “medidas disconformes” violatorias de dichos tratados.46
Para asegurar su implementación, la ley crea el Registro Nacional de Tierras Rurales y establece un plazo de 180 días para que todos los propietarios o po-
seedores extranjeros, tanto personas naturales como jurídicas, reporten a este Registro sus propiedades y posesiones. En ese mismo plazo, que venció en agosto de 2012, debió realizarse un censo catastral, dominial y de registro de personas jurídicas para determinar la propiedad y la posesión de las tierras.
Todos los actos jurídicos que se celebren en violación de esta ley serán de nu- lidad total, absoluta e insanable, sin derecho a reclamo indemnizatorio alguno en beneficio de los autores y partícipes del acto antijurídico.
Al igual que en otros países, en Argentina se considera que las cifras oficiales subestiman ampliamente la cantidad de tierras que están en poder de extranje- ros. Mientras que el Ministerio del Interior reportó recientemente 7,5 millones de hectáreas, la Federación Agraria Argentina estima que son algo más de más 17 millones de hectáreas, equivalentes a la superficie de Uruguay.47 En todo caso, esta
cifra es sustancialmente inferior a la cantidad total de tierra que pueden poseer los extranjeros, de acuerdo con la nueva ley.
Brasil 48
La Constitución Federal (Artículo 188) establece que la venta o concesión de tierras públicas con área superior a 2.500 hectáreas a personas naturales o jurídicas, incluso
45 República Argentina. Ley 26.737. Op. Cit. Artículo 11.
46 Como se comenta más adelante, el proyecto de ley presentado por el Senador Juan Lozano a nombre del Partido de la U plantea una disposición similar.
47 Patricio Eleisegui. Polémico: Surge nuevo Indec, ahora para blanquear compra de tierras en Argentina por parte de firmas extranjeras. http://farmlandgrab.org/post/view/21300
por interpuesta persona, requiere la aprobación del Congreso Nacional. El Artículo 190 establece que la ley regulará y limitará la adquisición o arrendamiento de propiedad rural por personas naturales o jurídicas extranjeras y establecerá los casos que requieren autorización del Congreso Nacional. Las leyes que desarrollan estos preceptos consti- tucionales establecen las siguientes restricciones (leyes 4504 de 1964 y 5709 de 1971):
• Está prohibida la adjudicación de tierras públicas (de la Unión o de los Estados) a los extranjeros, excepto cuando se trate de núcleos de colonización en los cuales se adjudican lotes a agricultores inmigrantes.
• La adquisición de inmuebles rurales por personas naturales extranjeras no podrá exceder de 50 “módulos de explotación indefinida, en área continua o discontinua”.49
(Artículo 3º de la Ley 5709). La compra de tierras inferior a 3 módulos es libre.
• El Gobierno Nacional debe reglamentar la adquisición de tierras por personas naturales extranjeras entre 3 y 50 módulos.
• Las personas jurídicas sólo pueden adquirir inmuebles rurales para desarrollar proyectos agropecuarios, industriales o de colonización que estén asociados a sus estatutos. Los proyectos agropecuarios y de colonización deben ser aprobados por el Ministerio de Agricultura, previa consulta con el Órgano Federal para el Desarrollo Regional de la respectiva área.
• La compra de tierras por extranjeros en áreas que se consideren indispensables para la seguridad nacional, requiere la aprobación de la Secretaría del Consejo de Seguridad Nacional.
• La suma de las áreas pertenecientes a personas naturales o jurídicas extranjeras no puede superar el 25% de la superficie de los municipios donde se sitúen, comprobada por certificación del Registro de Inmuebles.
• Las personas con misma nacionalidad no pueden ser propietarios, en cada municipio, de más del 40% del límite anterior (10%).
49 “De acuerdo con las noticias publicadas en la página oficial del INCRA, un módulo representa 55 hectáreas. Es posible que la cifra sea diferente, pues el INCRA hace referencia a módulo fiscal. De acuerdo con esta unidad, 3 módulos representan 165 hectáreas y 50 módulos representan 2750 hectáreas. Las páginas de internet no oficiales hacen referencia a un límite entre 250 y 5000 has.” DNP. Op. Cit.
• Están excluidas de las restricciones anteriores: - las adquisiciones inferiores a tres módulos;
- las adquisiciones o cesiones debidamente protocolizadas en el Registro competente e inscritas en el INCRA (Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria) antes del 10 de marzo de 1968;
- cuando el adquirente tiene hijo brasilero o está casado bajo el régimen de comunidad de bienes;
- cuando, a juicio del Presidente de la República, se trate de inmuebles rurales vinculados a proyectos considerados prioritarios de acuerdo con los planes de desarrollo del país.
• Las adquisiciones de inmuebles rurales que se efectúen con incumplimiento de estas restricciones, son nulas de pleno derecho.
De acuerdo con un artículo publicado en septiembre de 2011 en la Folha de Sao Paulo, los extranjeros y las empresas nacionales controladas por extranjeros, no pueden adquirir más de 250 hectáreas, tope que se amplía hasta 2.500 hectáreas dependiendo de la región. El Gobierno está preparando una nueva regulación, por considerar que la normativa actual ofrece fisuras que permiten a extranjeros comprar tierras a través de compañías brasileñas. La norma podría imponer restricciones en los fondos de inversión en los que participan extranjeros y forzar a los bancos internacionales a vender tierra recibida como garantía. Según cifras oficiales, alrededor de 4,3 millones de hectáreas son propiedad de extranjeros, pero se estima que la verdadera cifra podría exceder hasta tres veces ese número50.
Estados Unidos
De acuerdo con las excepciones al trato nacional reportados por Estados Unidos a la OECD en 2012, los ciudadanos extranjeros y las empresas controladas por extran- jeros están sujetas a restricciones en la propiedad de tierras agrícolas en 14 Estados: California, Illinois, Iowa, Kansas, Minnesota, Missouri, Nevada, New Hampshire, New Jersey, New York, North Carolina, North Dakota. Pennsylvania y South Dakota. A continuación se mencionan algunos ejemplos de las restricciones aplicadas.
En Iowa los extranjeros no residentes, los gobiernos extranjeros y las empresas cons- tituidas en el extranjero controladas mayoritariamente por extranjeros, no pueden comprar o adquirir tierras agrícolas salvo algunas excepciones.
50 http://www.americaeconomia.com/politica-sociedad/politica/brasil-planea-normas-mas-estrictas-para- la-compra-de-tierras
En Minnesota solamente pueden ser propietarios de tierras agrícolas los ciudadanos de Estados Unidos, los residentes permanentes y las empresas cuyo capital pertenece por lo menos en un 80% a estos ciudadanos.
En North Dakota solamente los ciudadanos de Estados Unidos y Canadá y los residentes permanentes pueden ser dueños de tierras agrícolas.
En Pennsylvania los gobiernos extranjeros y los no residentes solamente pueden poseer hasta 100 acres de tierra agrícola. Este límite es de 160 acres en South Dakota.
Los siguientes Estados aplican tratos preferenciales a los ciudadanos nacionales en el acceso a la tierra, no extensivos a extranjeros: Florida, Hawaii, Idaho, Kentucky, Mississipi, Montana y Oregon51.
Por otra parte, Estados Unidos aplica desde 1978 la Ley de Divulgación sobre la Inversión Agrícola Extranjera (AFIDA). La regulación crea un sistema de información a nivel nacional que permite recoger datos que reflejan la propiedad extranjera sobre la tierra agrícola del país. Se entiende por tierra agrícola aquella que supera los 10 acres. Quienes adquieran, transfieran o posean algún derecho sobre la tierra a cual- quier título, deben reportar dichas propiedades, derechos o transac- ciones a la Secretaría de Agricultura. Los datos recogidos se presentan al Congreso y al Presidente en reportes periódicos que informan los efectos de dicha propiedad tiene sobre las familias campesinas y las comunidades rurales, en particular en materia de tenencia de la tierra y precios de la tierra” 52.
En un reporte a la OECD sobre medidas adicionales que afectan el trato nacional, se informó que en Nebraska está prohibido a empresas de otros Estados realizar actividades de agricultura o ganadería53.
En lo que respecta al acceso a incentivos agrícolas, las empresas extranjeras no tie- nen derecho a los préstamos de emergencia del Gobierno para actividades agrícolas54.
51 OECD (2012.a)
52 DNP. Op.cit. Ver también: http://www.skadden.com/insights/regulatory-obligations-imposed- agricultural-foreign-investment-disclosure-act-often-unkno-0
53 OECD (2012.b) 54 OECD (2012.a).
México
La Constitución mexicana y la Ley Agraria de 1992 establecen límites a la propiedad individual de tierras agrícolas, ganaderas y forestales, y también a la cantidad de tierras que pueden tener en propiedad las sociedades mercantiles o civiles nacio- nales o extranjeras.
En lo que respecta a la propiedad individual, ningún individuo, ya sea directa- mente o a través de una sociedad, podrá poseer tierras agrícolas en extensión superior a una pequeña propiedad. La Constitución mexicana (Artículo 27) de- fine como pequeña propiedad agrícola la que no exceda de 100 hectáreas de riego o humedad de primera, o sus equivalentes en otras clases de tierras. Este tamaño se amplía a 150 hectáreas si la tierra se destina al cultivo de algodón con riego, y a 300 hectáreas si se dedica a cultivos como el plátano, caña de azúcar, cacao, café, árboles frutales y otros cultivos perennes. También se consideran pequeña propie- dad las plantaciones forestales de hasta 800 hectáreas, y las tierras ganaderas que, de acuerdo con ciertos coeficientes técnicos y regionales, no exceda de la necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor.
En lo que respecta a las personas jurídicas, éstas no pueden poseer más de 25 veces el límite de la pequeña propiedad individual. (Artículo 126 de la Ley Agraria).
Las extensiones superiores a la pequeña propiedad se consideran latifundios, los cua- les están prohibidos por la Constitución. Las extensiones excedentes deben ser frac- cionadas y enajenadas por los propietarios dentro del año siguiente a la notificación correspondiente.
Por otra parte, la Constitución mexicana declaró revisables todos los contratos y con- cesiones hechas por los gobiernos anteriores desde el año 1876, que hayan traído como consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la Nación, por una sola persona o sociedad, y faculta al Ejecutivo para declararlos nulos cuando im- pliquen perjuicios graves para la Nación. (Artículo 27 de la Constitución).
Las empresas controladas por extranjeros no pueden comprar tierras para uso agrícola, forestal o ganadero. Sin embargo, la Ley Agraria establece que tales empresas pueden poseer hasta el 49% de las acciones o partes sociales representativas del capital apor- tado en tierras agrícolas, ganaderas o forestales, o del capital destinado a la compra de
las mismas, de acuerdo con el valor de las tierras en el momento de su aportación o adquisición. (Artículos 126 y 130 de la Ley Agraria)55.
En resumen, México parece representar el caso de países que no aplican restricciones significativas a la propiedad individual de extranjeros, pero cuentan con una legislación interna muy restrictiva contra la concentración de la propiedad, independientemente de la nacionalidad del propietario.
Perú
La Constitución Política del Perú garantiza trato nacional a los extranjeros en lo que respecta a la inviolabilidad del derecho de propiedad y al derecho de indemnización previa en caso de expropiación por razones de seguridad nacional o necesidad pública. La única restricción especial para extranjeros establece que éstos no pueden adquirir ni poseer, por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras. Puede haber excepciones a esta regla por razones de necesidad pública expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros56.
Las restricciones a la propiedad extranjera en zonas de frontera tienen como único objetivo garantizar el irrestricto control nacional de las fronteras y evitar que, en caso de conflicto fronterizo, los extranjeros puedan afectar la seguridad nacional tolerando al enemigo, permitiendo el espionaje, etc., mediante los derechos ad- quiridos en dichas zonas57.
La Constitución Peruana también establece que “la ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona”.58. Esta disposi-
ción permite establecer límites al tamaño de la propiedad rural, pero aún no ha sido desarrollada. A principios de 2012 el Ministerio de Agricultura anunció la presentación de un proyecto de ley “para democratizar el acceso a la tierra” con posibles límites al tamaño de la propiedad. Durante el primer semestre de 2012 fueron debatidos varios proyectos de ley que proponían límites que fluctúan entre 10.000 y 40.000 hectáreas. Estos proyectos se encuentran aparentemente
55 OECD (2012.a).
56 Constitución Política del Perú. Artículo 71.
57 Cofopri-Banco Mundial. Los derechos de propiedad en el Perú: Análisis de la situación actual y propuestas de reforma desde una perspectiva social. http://www.cofopri.gob.pe/ prensa/archivos/exp1_anayprop.pdf 58 Constitución Política del Perú. Artículo 88.
estancados59. El alto nivel de los límites propuestos refleja el interés, casi generalizado,
de no afectar a la mayoría de las empresas agropecuarias grandes. La preocupación de fondo, en el caso del Perú, no es la inversión extranjera en tierras, sino la acumulación excesiva de tierras en manos de algunos grupos empresariales, independientemente de su nacionalidad60. En caso de ser adoptado algún límite a la propiedad rural, este afec-
tará igualmente a nacionales y extranjeros, en virtud del trato nacional consagrado en la Constitución.
Canadá
En Canadá, algunas Provincias y el Gobierno Federal han aplicado en varias épocas restricciones a la propiedad de tierras por parte de no residentes y extranjeros. Las res- tricciones han sido diversas y comprenden prohibiciones absolutas, impuestos más altos, requisitos de registro especial y la exigencia de permisos especiales.61 De acuerdo con
las excepciones al trato nacional de inversionistas reportadas por Canadá a la OECD en 2012, las Provincias de Alberta, British Columbia y Saskatchewan aplican restricciones a la compra o alquiler de tierras públicas por parte de extranjeros o exigen requisitos de residencia. La Provincia de Alberta aplica restricciones a la compra de tierras privadas rurales por parte de ciudadanos y empresas controladas por extranjeros. Adicionalmente, British Columbia exige ciudadanía canadiense o residencia permanente a todos los solicitantes de licencias forestales62.
En Canadá también se discrimina a los extranjeros y no residentes en el acceso a los instrumentos de apoyo a la agricultura. Así, en Nueva Escocia los extranjeros no tienen acceso al crédito agrícola (farm loans). En Alberta y Saskatchewan están excluidos de los subsidios a fertilizantes y combustibles, y de los mecanismos de sustentación de ingresos y precios63. 59 http://cepesrural.lamula.pe/2012/09/17/latifundio-y-limites-a-la-propiedad-agraria/cepesrural 60 http://elcomercio.pe/economia/1362444/noticia-estado-puede-fijar-limites-propiedad-agricola-afirma- minag 61 AUCC (2000). 62 OECD (2012.a). 63 OECD (2012.a).