Hasta el momento hemos analizado a fondo los requisitos de origen que debe cumplir una mercadería para ingresar a un país con trato preferencial y que si bien es cierto podemos considerar a esta la parte fundamental en materia de origen, paralelamente a esto es importante conocer y entender la operatividad que debe contener un sistema de procedimientos de origen óptimo. Por ello en este capítulo vamos abordar todo el proceso de certificación de origen en los diferentes acuerdos suscritos por nuestro país, considerando los trámites, formalidades, entidades y en general todo lo que deben realizar los agentes económicos a fin de obtener un certificado de origen, considerando para ello el siguiente orden jerárquico para las aplicación de las normas en primer lugar la Constitución del Ecuador, los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos, resoluciones, instituciones y funcionarios habilitados.
Si partimos de este análisis, es necesario que comprendamos las funciones y roles que deben aplicar cada una de las instituciones según lo que se expresa en los acuerdos comerciales, de una manera macro y en forma micro podemos revisar los acuerdos ministeriales, resoluciones y decisiones de nuestro país y que en definitiva lo que demuestra es que se está realizando un trabajo para encontrar una concordancia en normativa, que simplifique los procesos, disminuyan los costos y se optimice el tiempo.
1.1. AUTORIDAD GUBERNAMENTAL
Dentro de la Constitución ecuatoriana, se señala que la política económica tendrá entre sus objetivos
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principales incentivar la producción nacional, la productividad y competitividad sistémicas, en este sentido el gobierno consiente con esta política institucional de promoción y desarrollo industrial define a través al Ministerio de Industria y Productividad como la autoridad gubernamental competente para verificar y certificar el origen de las mercaderías ecuatorianas de exportación. Al mismo tiempo esta institución deberá administrar y generar mecanismos de reactivación industrial y comercial, que permitan un mayor flujo comercial con todos los países que hemos suscrito acuerdos comerciales a través de las normas de origen tratando de uniformizar criterios, procedimientos y tramites que reduzcan tiempos en el campo administrativo y disminuyan algunos sobrecostos de exportación y por tanto producir más y mejor. Es importante señalar que por lo expuesto en el art. 136 del Reglamento de Aplicación del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones se determina que la regulación y administración de la certificación de origen para las exportaciones en el Ecuador está a cargo del MIPRO45.
Es importante indicar que la figura de Autoridad Gubernamental Competente se menciona en todos los textos que contienen la normativa de origen y que hemos analizado, empezando porque en el Acuerdo de Normas de Origen de la OMC, se determina que los países miembros deben asegurarse que la información que les fue dada a conocer a efectos de la aplicación de las reglas de origen tiene el carácter de confidencialidad y estará a cargo de la autoridad competente cumplir con ello46.
En general toda la normativa de origen utilizada en los acuerdos suscritos por nuestro país sea esta a nivel regional o bilateral está basada en los mismos lineamientos, es decir a la cabeza se encuentran la Resolución 252 del Comité de Representantes de ALADI y de ella se desprenden los demás acuerdos con sus respectivas disciplinas como es el caso de Origen. En todos estos
45 Misterio de Industrias y Productividad MIPRO, Acuerdo Ministerial No. 11-452, publicado el 13 de
Diciembre de 2011 en el Suplemento del Registro Oficial No. 595
46 Organización Mundial del Comercio OMC, Acuerdo sobre Normas de Origen, Anexo II de la
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acuerdos que hemos mencionado en la presente tesis, se detalla las obligaciones que tiene que, otorgar, ejecutar, cumplir y controlar la Autoridad Competente a efectos del correcto cumplimiento de las normas y requisitos específicos de origen a través de la emisión de los certificados de origen.
Cada acuerdo señala en relación a lo negociado las funciones, atribuciones, control y sanciones que debe ejecutar la Autoridad Competente en cada uno de los países que suscribieron el mismo y para tal efecto en nuestro país la autoridad es gubernamental, no obstante por delegación en nuestro país los gremios privados se encuentran habilitados para certificar origen de ciertas mercaderías y a algunos destinos.
También es trascendental indicar que la autoridad gubernamental competente está facultada para emitir certificados de origen.
Con respecto a la certificación de origen por parte de una autoridad gubernamental es importante indicar que en nuestro país el MIPRO únicamente emite certificados de origen para los mercados de Estados Unidos, Unión Europea y terceros países47, no obstante tras la implementación de la Ventanilla Única Ecuatoriana (VUE), la situación va a cambiar pues obliga al ministerio ha desarrollar un sistema informático de emisión de certificación, este software permitirá que el MIPRO aproveche este sistema y la inversión para certificar origen para todos los acuerdos comerciales, en la actualidad las pruebas piloto y su posterior implementación ha sido únicamente para EE.UU. y UE.
Al igual que para los diferentes mercados también existe algunas excepciones en cuanto a ciertos productos en la certificación de origen, como es el caso de los ítems de exportación que estén dentro del capítulo 87 es decir sector automotriz. Para la verificación y certificación de origen de hidrocarburos, capítulo 27 del arancel nacional estará a cargo de la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífera (ARCH), sin embargo en la actualidad esto no se está
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realizando pues según lo investigado existen otras entidades habilitadas que lo realizan bajo autorización de la ARCH y del MIPRO en casos puntuales. Y para la verificación y certificación de origen de los productos de exportación de pesca y acuacultura estará a cargo del Ministerio rector de la política agrícola, el control lo ejercerá el MIPRO.
A continuación detallamos las funciones y responsabilidades de la Autoridad Gubernamental Competente:
Comprobar y supervisar el cumplimiento de las reglas de origen por parte de productores y/o exportadores en función de los convenios internacionales suscritos y tomar las acciones administrativas y penales que correspondan en caso de incumplimiento;
Expedir certificados de origen preferenciales y no preferenciales que amparen las exportaciones de las mercancías ecuatorianas;
Expedir certificados de origen preferenciales y no preferenciales que amparen las exportaciones de las mercancías ecuatorianas de exportación desde zonas especiales de desarrollo económico;
Habilitar e inhabilitar, según corresponda, entidades y funcionarios para la certificación de origen;
Comprobar y supervisar la correcta verificación y certificación por parte de la(s) entidad(es) habilitada(s);
Llevar la base de datos del Sistema de Identificación previo a la Certificación de Origen y, de ser necesario, acceder a la base de datos de la entidad habilitada relacionada con los certificados de origen y realizar auditorías a esta base, cuando así lo considere conveniente; Establecer la tarifa de servicios por emisión de los certificados de origen; Administrar el Sistema automatizado integrado a nivel nacional de
certificación de origen que permita contar con información actualizada y con mecanismos de auditoría y control para garantizar la credibilidad, eficiencia, transparencia y simplicidad del sistema, mismo que se complementará con la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE);
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Solicitar a las entidades habilitadas o funcionarios habilitados la información que considere pertinente para fines de comprobación y supervisión, en los formatos que disponga; y,
Difundir y capacitar sobre la normativa internacional y nacional sobre la materia. 48
En general podemos señalar que en los años 2011 y 2012 existieron muchos cambios en la verificación y certificación de origen emprendidos por el MIPRO, entre ellos están las capacitaciones que se ha realizado a nivel nacional para funcionarios de la propias agencias del ministerio como también a nivel privado refiriéndonos específicamente a los funcionarios habilitados para este efecto. Las capacitaciones han contado con la participación de funcionarios de ALADI y de otros países que son expertos en el tema y han trasmitidos sus conocimientos y experiencias a fin de reformar el proceso. En el pasado las capacitaciones, encuentros y conversatorios eran coordinadas por las cámaras como entidades habilitadas, poco a poco el MIPRO ha ganado terreno, algo muy importante pues es necesario que existen funcionarios con conocimientos sólidos y actualizados en el tema que por teoría del ministerio van a ser evaluados constantemente para preservar esta finalidad. Otro punto que indica el acuerdo ministerial es el hecho de establecer el costo máximo del servicio de emisión de los certificados, en este punto debemos señalar que el MIPRO cobra por este servicio $10.00 dólares, mientras que algunas entidades habilitadas tiene un costo que va desde los $ 4.00 a $ 8.00 en promedio por el mismo servicio.
Por ello y con la finalidad de actualizar los procedimientos en el sistema de certificación de origen y cumplir con lo señalado en el COPCI el Ministerio de Industrias y Productividad reforma los procedimientos de verificación certificación de origen preferencial través del Acuerdo Ministerial No. 11-452
48 Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones COPCI, Reglamento al Título de la
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publicado el 13 de Diciembre de 2011 en el Suplemento del Registro Oficial No. 595, derogando los Acuerdos Ministeriales Nº 08-593 y 09 004. En este acuerdo debemos remitirnos al capítulo uno, donde se detalla el reglamento que le corresponde cumplir al Ministerio de Industrias y Productividad.
1.2. AUTORIDAD ADUANERA
Al igual que otras entidades, la Aduana juega un rol muy importante pues debemos resaltar que empieza con una participación activa en las negociaciones de los acuerdos comerciales, pero en particular la etapa posterior a la negociación, suscripción e implementación del acuerdo es la más trascendental porque es ahí donde se ejerce el control y la verificación de lo acordado. Al referirnos a la autoridad aduanera debemos considerar tanto a la de origen como a la de destino. Sin embargo, hemos podido notar con la realización de la tesis que la Aduana en destino tiene una participación más activa en este proceso de origen, esto es reflejado como una percepción general de todos los exportadores ecuatorianos, pues sin duda alguna muchos han tenido inconvenientes con sus certificados de origen a la hora de enviar sus productos al exterior impidiendo muchas veces su nacionalización inmediata. Esta situación que es común en el intercambio comerciales de los agentes económicos (exportador e importador), esto se debe principalmente porque la aduana en destino es la encargada de ejercer control con la finalidad de obligar a todos los importadores el cumplimiento de los procedimientos aduaneros, facilitando la operación de comercio exterior y garantizado la función fiscalizadora que se relaciona de manera directa con los costos de la transacción. La verificación de las normas de origen en destino se realiza principalmente por las preferencias arancelarias, es decir se comprueba si efectivamente el certificado de origen presentado por el importador es original y fue otorgado por una entidad habilitada para tal efecto, si efectivamente esta correcto y cumple con lo que se señala en la normativa de
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origen, el producto ingresa a nuestro país con cero arancel49 o a su vez y de pendiendo de lo negociado ingresara con un porcentaje de preferencia. Es decir la parte aduanera en destino tiene que recibir el certificado, verificar su integridad validar las firmas tanto la del exportador como la de la entidad habilitada (obviamente si el acuerdo lo contempla) y finalmente almacenarlo y guardar con los otros documentos de la importación. Esta validación de información en la actualidad se canalizara a través del Sistema ECUAPASS el mismo que estará dentro de la plataforma de la Ventanilla Única Ecuatoriana, el uso que a va tener este software para las aduanas, será vital a la hora de la interoperabilidad con otros países y con sus respectivos sistemas.
La verificación de origen de una mercancía corresponde a la autoridad aduanera
Ahora bien las normas de origen no solo pueden ser aplicadas y controlados por la autoridad aduanera en destino, en nuestro país también existe un control de los certificados de origen y en general de la normativa que se aplica a las exportaciones, la misma está a cargo del Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE) quien en coordinación con el Ministerio de Industrias y Productividad y con las entidades habilitadas comprueba que los certificados de origen emitidos cuenten con información de respaldo y que los mismos no hayan sido falsificados por los exportadores. Es importante señalar en este punto que tras el vertiginoso incremento de las exportaciones a Venezuela la aduana ha emprendido investigaciones con la finalidad de determinar si efectivamente los certificados son auténticos y emitidos por una entidad habilitada y de ser así que se presente la documentación completa que sirvió como respaldo para comprobar las normas de origen estipuladas en la CAN. Sin embargo, este punto no es el único que forma parte de la investigación, pues lo importante es conocer si existe engaño al Servicio Nacional de Aduana al igual que falsificación de documentos, pues por estas acciones pueden
49 Por ejemplo los productos que son originarios de Colombia, Perú y Bolivia tiene cero por ciento de
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sancionar al importador. También el rol de SENAE en las normas de origen en las exportaciones tiene que ver con necesidad de entender y facilitar los procedimientos al exportador en su emprendimiento, por ello y según nuestra investigación la Federación Ecuatoriana de Exportadores (FEDEXPOR) mantiene reuniones con el departamento de Exportaciones de la Aduana del Ecuador coordinan acciones para intercambiar información, conocimientos, experiencia y criterios que están al servicio de los exportadores ecuatorianos.
1.3. ENTIDADES HABILITADAS
El proceso de emisión de los certificados de origen siempre esta caracterizado por tener una participación mixta es decir por una parte el organismo estatal y por otro lado los gremios, cámaras y federaciones privadas, es por eso que a estas últimas las denominamos entidades habilitadas (EH), es decir son instituciones privadas sin fines de lucro interesadas que han sido habilitadas por organismos públicos para verificar y certificar origen de las mercaderías que son para la exportación. En el caso de nuestro país el Ministerio de Industrias y Productividad, es la autoridad gubernamental que tiene la facultad de habilitar o deshabilitar a una institución sea esta privada o pública, la misma que deberá ser representativas y tener capacidad técnica e idoneidad para tal efecto.
En la actualidad en nuestro país se expidió el Acuerdo Ministerial 11 452, en donde se señala explícitamente la estructura administrativa, considerando a las entidades habilitadas dentro del proceso. En el capítulo II de dicho acuerdo se determina que las entidades interesadas en obtener la habilitación, deberán presentar al MIPRO su solicitud y la interesada podrá estar integrada por una sola institución o a su vez por una asociación de instituciones. Adicional al formulario de solicitud de habilitación son tres los puntos substanciales que deben cumplir y acompañar al formulario:
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La capacidad de mantener operativas oficinas debidamente equipadas con, redes con conexiones locales y externas y acceso a Internet, en los sitios de mayor requerimiento de los sectores exportadores;
Contar con un Sistema Informático que permita gestionar la solicitud y aprobación de certificados de origen en línea y la capacidad de comunicarse con el Sistema Informático de Gestión de Certificados de Origen SIGCO o el Sistema para gestión de los certificados de origen vigentes, para la entrega y consumo de la información. En el caso de no disponer del Sistema Informático requerido en este literal, el Ministerio de Industrias y Productividad autorizará y proveerá usuarios para el acceso a su Sistema y la capacitación correspondiente; y,
La Disponibilidad de recursos humanos lo suficientemente capacitados en la normativa de origen, tener conocimiento financiero y del proceso productivo de uno o varios sectores exportadores, a fin de determinar los criterios de origen en áreas específicas como: alimentos frescos y procesados, productos farmacéuticos y químicos, biotecnología (bioquímica y biomedicina), metalmecánica, plásticos y caucho sintético, confecciones y calzado agroforestal y sus productos industrializados.50
Si la cámara o gremio cumple con los señalado con anterioridad tendrá la habilitación por un plazo no mayor a cuatro años, los mismo que de no presentar ninguna sanción serán renovados automáticamente. Una vez aprobada la habilitación, entidad habilitada deberá empezar a ejecutar y cumplir sus obligaciones las mismas que son:
Emitir certificados de origen a través de un sistema informático, apto para cumplir las obligaciones que se desprenden del presente reglamento y que permitan al MIPRO estar informada de los certificados
50 Misterio de Industrias y Productividad MIPRO, Acuerdo Ministerial No. 11-452, publicado el 13 de
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de origen efectivamente otorgados, en formatos XML, con una periodicidad diaria.
Compartir la responsabilidad con el exportador, en lo que se refiere a la veracidad de los datos consignados por el, sobre el origen de las mercancías;
Comprobar la veracidad de las Declaraciones Juramentadas de Origen (DJO) de forma documental
Verificar previo a la emisión del certificado de origen que el exportador o apoderado este debidamente registrado en el Sistema Informático de Gestión de Certificados de Origen y que mantenga actualizadas las DJO de los productos que va exportar.
Certificar el origen de las mercaderías ecuatorianas de exportación siempre y cuando cumplan con lo señala en la normativa de los acuerdos comerciales.
Ejecutar un plan anual de visitas técnicas para verificar el origen de las mercaderías certificadas.
Llevar y mantener un archivo con las copias de los documentos correspondientes a los certificados emitidos, por el plazo que se indique en el acuerdo.
Capacitar a los exportadores y apoderados sobre regímenes de origen y procedimientos contemplados en la normativa vigente.
En nuestro país la normativa contempla que la administración de la certificación de origen podrá ser por parte de entidades habilitadas (indirecta)51 sean estas públicas o privadas, para el caso de las públicas tenemos específicamente a la Subsecretaria de Recursos Pesqueros que es la responsable de la certificación y verificación de origen de todos los productos del sector pesca y acuacultura, en la actualidad esta institución certifica únicamente para las preferencias de concesión unilateral. De igual manera la Agencia de Regulación y Control de
51 Certificación indirecta corresponde cuando es ejercida por una entidad habilitada para tal efecto.
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Hidrocarburífera (ARCH) estará a cargo de la certificación de origen de los hidrocarburos
Todas las instituciones privadas que se indican en el siguiente cuadro son las que en la actualidad ejercen las funciones de entidades habilitadas para verificar y certificar origen a los productos de exportación que tengan como país de destino, países miembros de la Comunidad Andina (CAN) y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en nuestro país son, en la actual practica las entidades habilitadas también certifican para terceros países como son por ejemplo: Panamá, Costa Rica.
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Gráfico 1: Verificación y certificación de origen por Entidades Habilitadas privadas para mercadería de exportación de los mercados de la CAN y de la ALADI.
Fuente: Ministerio de Industrias y Producción MIPRO Elaborado por: Johanna Garzón
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La verdadera importancia del rol de las entidades habilitadas radica en la