De 2009 a 2011: señales de agotamiento del modelo y ajustes de corto plazo

El desdibujamiento del modelo neodesarrollista y su paso a una ver- sión más próxima al viejo desarrollismo se da por un conjunto de factores: la inflación y la consecuente pérdida de competitividad de los productos argen- tinos, el impacto de la crisis financiera internacional, que deprimió los mer- cados externos, la continuación de la restricción del acceso al crédito, entre otros. En trabajos anteriores (Actis y Zelicovich, 2012) hemos argumentado que a partir del contexto particular –doméstico y sistémico– que se produjo en torno a la crisis financiera internacional el modelo de desarrollo retomó “vicios” del antiguo desarrollismo, perdiendo el carácter“estratégico” de la política comercial externa, incurriendo gradualmente en una pérdida del equilibrio fiscal y perdiendo el carácter “competitivo” del tipo de cambio72_. En este período se observan distintas inconsistencias que condujeron a la apa- rición, en los años siguientes, de los “desequilibrios gemelos” (Lanteri, 2015) 72. En trabajos como Albrieu y Fanelli (2008) se sostiene que el agotamiento del modelo es preexistente a la crisis, reconociendo sus raíces en una incapacidad reiterada de la Argentina de reducir su vulnerabilidad económica y sostener el crecimiento.

en relación a un cambio de tendencia en las cuentas públicas, es decir del superávit al déficit en materia comercial y fiscal.

Entre los factores domésticos, pero vinculados también con el ámbito externo, el más importante fue la inflación. En 2007 en consonancia con el alza en los precios internacionales de los commodities, la inflación se incre- mentó hasta alcanzar una tasa de 25,8%, con una leve reducción en el 2008 que llegó a 22% anual (Agis, 2011:311). Esta inflación generaba una aprecia- ción cambiaria real73 _{que era “disfuncional para el modelo competitivo pro-} ductivo” (Curia, 2011, 153). En consecuencia se producía una intervención activa del Banco Central sobre la cotización de la divisa.

El mayor impacto de la crisis internacional en la economía doméstica se produjo en el primer trimestre de 2009. A partir de entonces se intensificó el carácter defensivo de la política comercial, a la vez que paulatinamente se introdujeron restricciones sobre el acceso a la divisa y condicionamientos informales para la autorización de las importaciones.

Por el lado de las políticas de comercio exterior, uno de los ajustes que se buscó fue el proyecto de las retenciones móviles74_{. Su impacto en la} llamada “crisis del campo” fue la primera de las rupturas de la base de apo- yo del kirchnerismo (Simonoff, 2010). Por el lado de las importaciones, por su parte, se recurrió a un uso más intensivo de las herramientas defensivas: particularmente de las medidas compensatorias y antidumping respecto de la importación de productos manufacturados.

En términos generales, el universo de medidas implementadas refi- rió fundamentalmente a medidas no arancelarias, tales como licencias no 73. El Índice de Tipo de Cambio Real Multilateral (ITCRM) se apreció 7% entre diciembre de

2006 y abril de 2008 (Frenkel, 2009).

74. El incremento en las retenciones al agro permitiría incrementar la recaudación fiscal, mantener la separación de precios y disponer de recursos para mantener el tipo de cambio en el umbral deseado. En efecto para el tercer trimestre de 2008 la intervención del BCRA en el mercado cambiario como comprador neto de divisas derivó en una expansión de la BM de 3.976 millones de pesos, constituyendo el principal factor que explica la expansión de la liquidez doméstica. Durante el tercer trimestre del año el resultado del Mercado Único y Libre de Cambios (MULC) se ubicó en niveles levemente negativos, alcanzando los 171 millones de dólares. El resultado superavitario de la cuenta mercancías, que totalizó 5.494 millones de dólares, no alcanzó a compensar la Formación de Activos Externos, que ascendió a 5.801 millones de dólares, aunque esta última experimentó una caída del 30,7% respecto del trimestre anterior. Aun con compras netas en el mercado cambiario por parte del BCRA, que alcanzaron los 1.324 millones de dólares, las operaciones del sector público (708 millones de dólares) y el rubro otros (662 millones de dólares), que incluye el efecto de la valuación del tipo de cambio, lograron más que compensar la intervención del BCRA, por lo que las reservas internacionales mostraron en el período una reducción de 394 millones de dólares.

automáticas de importación, controles de divisas, instrumentos como la decla- ración jurada anticipada de importación, medidas antidumping, medidas com- pensatorias, incremento de los valores de referencia de las importaciones y también aumento de los aranceles máximos permitidos, dentro del arancel ex- terno común del MERCOSUR. El conjunto de medidas implementadas se alejó sustancialmente de las recomendaciones neodesarrollistas (apertura gradual, énfasis en las exportaciones, cadenas globales de valor) cercanas a la política comercial estratégica, volviéndose en cambio cada vez más proteccionistas, en un giro más bien cercano al modelo de sustitución de importaciones.

Autores como Rofman y Vázquez Blanco (2011) han considerado el de- sarrollo de “una política de protección industrial, en el marco de los linea- mientos de la OMC, para evitar daños de la competencia desleal externa”, pero en los hechos la gestión aplicada sobre el comercio exterior ha sido más bien conflictiva con esta idea, como quedó demostrado en el caso resuelto por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC “Argentina - Restriccio- nes a las importaciones”.

En cuanto al financiamiento externo debe notarse que “a pesar de la significativa caída de los indicadores de endeudamiento, la Argentina siguió enfrentado aislamiento financiero internacional y primas de riesgo entre las más elevadas de las naciones del mundo, muchísimo más altas que las mayo- rías de las económica de mercado emergente” (Damill y Frenkel, 2014: 137). Ello condujo al gobierno, por primera vez desde la salida del default, a buscar resolver los frentes pendientes en materia de endeudamiento externo (fon- dos buitres75_{, fallos del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relati-} vas a Inversiones (CIADI), Club de París) con la expectativa de que tal acción se tradujera en una vuelta a los mercados financieros para la Argentina76_.

La intervención del Estado en el conjunto de variables vinculadas a la relación con lo social se acentuó en esta última etapa. Allí el gasto público tomó un rol central. En materia de previsión social el principal hito se pro- dujo en octubre de 2008 con la aprobación de la ley 26.425 que creó el Sis- tema Integral Previsional Argentino (SIPA). A ello debe agregársele, en 2009 75. El tema de los tenedores de deuda argentina en default que no entraron a los canjes de deuda del 2005 y 2010, llamados holdouts o “fondos buitres”, no representó un serio condicionante para el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción durante el primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. Es a partir del 2012, cuando el Juez de New York, Thomas Griesa falla a favor de un conjunto de acreedores donde el tema impacta de lleno en ambas variables, volviéndose central para mediados de 2014 ante le decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos de dejar firme el fallo de primera instancia. 76. Cabe destacar que la situación mencionada se dio en un contexto internacional de bajas

tasas de interés, como resultado de las políticas monetarias de las principales potencias occidentales que buscaban superar la crisis global de 2008.

la extensión de las asignaciones familiares mediante la Asignación Universal por Hijo (Repetto, 2011).

Por su parte, también creció la intervención del Estado respecto de las IED y las cuestiones vinculadas a infraestructura. Uno de los hechos más sig- nificativos fue el retorno al ámbito estatal del sistema previsional o AFJP. Ello por un lado dotó al Estado de recursos, que entre otros, permitieron expandir las políticas sociales y por otro expresó una definición ideológica que contras- taba con la imperante en décadas anteriores. El menor desempeño econó- mico y el impacto de estas nacionalizaciones condujeron a una reducción de los flujos de recepción de IED. En efecto, mientras que la región incrementó la recepción de flujos de inversión en un 35% respecto de 2010, Argentina lo hizo en un 3%. De tal forma este país, con el 5,97% de las inversiones totales, se ubicó en el quinto lugar regional, detrás de Brasil (55%), Chile (14,26%), Colombia (11%) y Perú (6,3%).

Asimismo, la problemática energética cobró visibilidad en esta última etapa. En la industria de los hidrocarburos, durante los años de la gestión de Néstor y Cristina Kirchner, la actividad exploratoria registró una significativa caída. En ese contexto, las reservas cayeron fuertemente y se redujo también la producción. “Entre 2002 y 2012, la producción de petróleo cayó un 25% y la del gas natural un 3,7%” (Gadano, 2014: 158). Este proceso se dio a la par de un incremento del consumo de energía. De tal forma lo que se produjo fue la pérdida del autoabastecimiento energético.

La producción local de energía –declinante en el caso de los hidrocar- buros– no pudo acompañar el ritmo de crecimiento de la demanda de consumo. La brecha entre el consumo local y la producción fue cubier- ta de manera creciente con importaciones de energía. Mientras que en 2002 las importaciones equivalían apenas al 1,5% de la producción local de energía primaria y el 1,9% en el caso de la energía secundaria en 2011 esos porcentajes se elevaron al 11% y 5,7% respectivamente (Gadano, 2014: 163)77_.

Así se puede afirmar que el desdibujamiento del modelo neodesarro- llista se manifiesta en las definiciones hacia el sistema productivo domésti- co y su articulación con la inserción productiva internacional en materia de apertura externa, la política comercial aplicada y los criterios respecto de la 77. Esta situación implicó una vez finalizado el primer mandato de gobierno un intento por redefinir la política energética. El principal instrumento para dicho objetivo fue la nacionalización en 2012 de la empresa YPF, por entonces en manos de la española Repsol.