18 y de cooperación internacional en materia migratoria que permita mostrar las experiencias positivas de Colombia y facilite profundizar en el desarrollo de proyectos” (Plan Nacional de Desarrollo, 2010, p. 689).
Plan Retorno Positivo
El Plan Retorno Positivo (PRP), tiene como objetivo “reconocer la experiencia, conocimiento y destrezas de los colombianos que regresan al país, con el fin de reinvertir estas potencialidades en el desarrollo regional y nacional. Las estrategias definidas por el PRP para acompañar la llegada de colombianos desde el exterior fueron: atención inmediata al migrante en su proceso de retorno, capacitación para facilitar la inserción al mercado laboral, capacitación técnica y orientación para el acceso a créditos que permitan la generación de proyectos productivos, retorno de capital humano altamente calificado y retorno programado” (Mejía y Castro, 2012, p. 111).
Para la implementación de los beneficios tributarios que contempla el Plan se requirió de cambios en la normatividad vigente, para lo cual cursó en el Congreso de la República el Proyecto de Ley 188 de 2011 Senado y 214 de 2011 Cámara, “Por medio del cual se establece la norma que regula el retorno de compatriotas residentes en el exterior y se fijan incentivos migratorios”. Lo que es hoy en día la ley 1565 del 2012.
El Plan de Retorno Positivo acordó la creación de centros de atención a los retornados, denominados Centros de Referencia y Oportunidades para Retornados del Exterior (CRORE), o a las Oficinas de Atención al Migrante, con el objeto de brindar a las personas retornadas acceso a la atención humanitaria de emergencia, asesoría psicosocial, jurídica y económica; “la posibilidad de participar en cursos de formación empresarial a quienes estén interesados en desarrollar una idea de negocio productivo; y apoyar a todos los retornados que logren un plan de negocio viable y sostenible, y cumplan con todos los requisitos, para que puedan acceder al cupo especial de crédito del Banco de Desarrollo Empresarial y Comercio Exterior, Bancóldex” (Mejía y Castro, 2012, p. 113).
19 Los lugares donde operan los CRORE son Bogotá, con el programa Bienvenido a Casa; en alianza con la Alcaldía Mayor, la OIM y la Cancillería, y Pereira, con Bienvenido a Tu Tierra, de la Gobernación de Risaralda. Los Centros de Atención al Migrante se ubican en el Valle del Cauca y Norte de Santander. Según fuentes del Congreso, entre junio de 2009 y diciembre de 2012 el PRP atendió un total de 2.272 personas, distribuidas así: 1774 en Bogotá; 288 en Risaralda; 149 en Valle; y 61 en Norte de Santander (Lozano, 2012).
Bienvenido a Casa
Bienvenido a Casa es una iniciativa (prueba piloto) de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), que busca hacer frente al creciente número de colombianos que están regresando a su país. Su objetivo principal era brindar orientación psicosocial, jurídica y económica, para ayudar a quienes retornan a enfrentar sus proyectos de vida y reintegrarse socioeconómicamente3 (Bienvenido a casa, 2012).
Este programa que para el “cuatrienio tenía una meta de cinco mil personas atendidas, al tercer trimestre del 2011 ya había prestado sus servicios a 3.707, y aunque el interés y empeño por parte de quienes lo ejecutan es innegable, se ha identificado una serie de dificultades, que están relacionadas principalmente con la ausencia de recursos económicos propios para el apoyo a iniciativas productivas, lo que ha generado serios malentendidos con los beneficiarios que, incluso, han terminado en acciones judiciales” (Mejía y Castro, 2012, p. 114). Otras debilidades han sido de carácter administrativo, relativas a la articulación institucional de los socios que conforman el programa.
Bienvenido a tu Tierra
El programa Bienvenido a Tu Tierra lo creó la gobernación de Risaralda en el año 2006 con el nombre de “Atención al migrante y sus familias”, en el que después se unió la OIM junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, dándose
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20 origen a Bienvenido a Tú Tierra en 2009. El objetivo principal del programa está fundamentado en el Plan Retorno Positivo. El Programa, “fue creado con el objeto de brindar orientación, información e intervención al potencial migrante risaraldense, frente a los efectos positivos y negativos de la migración […] La razón de ser del programa es el bienestar del migrante y sus familias mediante un acompañamiento permanente, haciéndolos sujetos de las políticas públicas Departamentales y vinculándolos con su municipio de origen” (Bienvenidos a Tu Tierra, 2008, p. 3).
El programa tiene orientación psicosocial que se encarga de hacer Intervención y acompañamiento a las familias de los migrantes, población escolarizada y no escolarizada, que permite identificar las consecuencias del fenómeno migratorio. Así mismo, brindar orientación Jurídica y aclarar dudas de tipo legal frente a la migración e identificar las consecuencias de una migración desordenada. (Bienvenidos a Tu Tierra, 2008, p. 4). Según Mejía y Castro (2012) el programa planteó abrir un puente entre los entes administrativos públicos y privados de la región, generando alternativas de solución específicas de acuerdo a las necesidades del potencial migrante y sus familias. Bienvenido a Tú Tierra también ha brindado a quienes regresan apoyos en materia de salud, gestionando la afiliación al Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN). Igualmente, en el campo educativo, se encarga de gestionar para los hijos de los retornados los cupos para el ingreso a las instituciones educativas más cercanas a la residencia y así evitar la deserción escolar (Mejía y Castro, 2012).
Política Integral Migratoria (PIM) establecida mediante el CONPES 3603 de 2009
La Política Integral Migratoria determina los lineamientos, estrategias y acciones de intervención para los colombianos que viven en el exterior y los extranjeros que residen en el país. “Se encuentra enfocado a dar un tratamiento integral a cada una de las dimensiones de desarrollo de esta población, mejorar la
21 efectividad de los instrumentos utilizados para la implementación de estrategias y programas referentes a la población migrante” (CONPES 3603, 2009, p.1).
Se establece que esta política es el resultado de diferentes procesos de concertación y análisis con las comunidades de colombianos residentes en el exterior, y las instituciones del Estado que se encargan del tema migratorio. Así mismo se determina que la PIM tiene su “eje de desarrollo en la defensa, protección y garantía de los derechos de todas las personas involucradas en los procesos migratorios, y la creación de escenarios que beneficien la decisión de migrar bajo condiciones de libertad en las que los ciudadanos construyan su propio destino con el acompañamiento y protección del Estado” (CONPES 3603, 2009, p. 1).
La PIM en el capítulo IV del CONPES 3603 del 2009, reconoce cinco principios con los cuales se debe abordar la dinámica migratoria y las políticas públicas que se implementen para la búsqueda de alternativas de solución a la insuficiente atención a los fenómenos migratorios: principio de coherencia o reciprocidad, principio de integralidad y largo plazo, principio de concordancia, principio de plena observancia de garantías individuales y principio de focalización4.
La PIM conceptualiza la migración de personas en dos acepciones: “una amplia, que incluye a todos los tipos de movimientos de los seres humanos, y otra que sólo toma en cuenta aquellos movimientos que involucran un cambio de residencia de quienes los realizan” (CONPES 3603, 2009, p. 26). De esta forma existen tres tipologías en la PIM que configuran la migración. La primera de ella es la Migración Circular, cuando el migrante va y vuelve al país de acogida por ciertos períodos de tiempo. La segunda es la Migración Temporal, en la que el migrante va por un período a un país extranjero. La tercera es la Migración Internacional en donde hay un movimiento de nacionales hacia un país diferente al de nacimiento para establecer allí su residencia habitual (CONPES 3603, 2009).
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22 Proyecto de Ley 070 de 2009
En Colombia existe el proyecto de Ley 070 de 2009, por el cual se crea un Sistema Nacional de Migraciones. En el artículo primero el cual define el objeto, se da como “finalidad fortalecer la capacidad institucional del Estado para la formulación e implementación de la política migratoria, en la que participen en su elaboración y veeduría los migrantes y sus familias, así como los actores sociales, económicos, académicos y políticos involucrados en el tema, con el ánimo de garantizar el goce efectivo de los derechos humanos, el ejercicio pleno de la ciudadanía y el bienestar de los colombianos en el exterior y sus familias, así como de los extranjeros en Colombia y los retornados y deportados al país” (Proyecto de Ley 070, 2009, p.1).
En el capítulo cuarto incluye la Política Integral en Materia de Retorno, precisando en el artículo 25, la colaboración que brinda el Estado colombiano para facilitar el retorno a su población migrante mediante actividades coordinadas que permitan la integración social y laboral de forma digna y sustentable. Así mismo, en el artículo 26 el Estado colombiano promueve mediante los mecanismos necesarios la puesta en marcha de un plan de reinserción laboral, que permita a los colombianos en calidad de retornados su incorporación al mercado laboral.
Decreto 4976 de 2011
En diciembre de 2011 el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia, sancionó el decreto por medio del cual se reglamenta el "Fondo Especial para las Migraciones" del Sistema Nacional de Migraciones, y se dictan otras disposiciones (Decreto 4976 de 2011). En su artículo primero determina como objeto del decreto que “El Fondo Especial para las Migraciones brindará soporte y apoyo económico al Ministerio de Relaciones Exteriores en los casos especiales de vulnerabilidad y por razones humanitarias, cuando se requiera asistencia y protección inmediata a nuestros connacionales en el exterior”5 (Decreto 4976, 2011, p. 2).
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23 Ley de Retorno 1565 de 2012
En el 2012 el Congreso de La Republica de Colombia sancionó la ley de Retorno 1565 de 2012, por medio de la cual se dictan disposiciones y se fijan incentivos para el retorno de los colombianos residentes en el extranjero. En su artículo primero determina como objeto de la ley “Crear incentivos de carácter aduanero, tributario y financiero concernientes al retorno de los colombianos, y brindar un acompañamiento integral a aquellos colombianos que voluntariamente desean retornar al país” (Ley 1565, 2012, p. 1).
En el artículo segundo se determinan los requisitos para que los colombianos puedan obtener los incentivos propuestos en el artículo primero: “Los colombianos que viven en el extranjero, podrán acogerse por una sola vez, a lo dispuesto en la presente ley, siempre y cuando cumplan los siguientes requisitos: a) Acreditar que ha permanecido en el extranjero por lo menos tres (3) años para acogerse a los beneficios de la presente ley. El Gobierno Nacional lo reglamentará en un término máximo de 2 meses, b) Manifestar por escrito a la autoridad competente, su interés de retornar al país y acogerse a la presente ley, c) Ser mayor de edad” (Ley 1565, 2012, p. 1). De estos se excluirá a toda persona con condenas vigentes en Colombia o en el exterior, o por delitos relacionados con el tráfico y trata de personas, lavado de activos, tráfico de estupefacientes, tráfico de armas, violaciones al derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos. Tampoco se beneficiarán aquellas personas que hayan sido condenados por delitos contra la administración pública. La situación migratoria del colombiano residente en el extranjero, no será tenida en cuenta para obtener los beneficios. La presente ley en su artículo tercero consagra cuatro tipos de retorno: Retorno solidario, Retorno humanitario o por causa especial, Retorno laboral, Retorno productivo6.
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24 2. MARCO TEÓRICO
En búsqueda de comprender el fenómeno del retorno de migrantes colombianos es importante tener en cuenta algunos conceptos que permiten estructurar la investigación y dar claridad al fenómeno estudiado. Es por esto que en este capítulo se formula el marco conceptual desde diversas categorías, así: la mirada transnacional a las migraciones, la gubernamentabilidad de la política pública, el diseño e implementación de una política pública y la política como constructor de identidad.
2.1. Migraciones: Una Mirada Transnacional
La movilidad humana se convirtió en migración internacional, cuando los Estados establecieron sus límites fronterizos. Así, “la migración internacional constituye un proceso de movilidad de una persona o un grupo de personas nativas de un país de origen hacia otro convertido en destino. La expectativa de quien migra suele ser la de desarrollar labores productivas, vivir cotidianamente por un tiempo prolongado, regularse a partir de las leyes de ese país, e instaurar un nuevo proyecto de vida (…) La migración puede ser voluntaria o forzada, con recursos o sin recursos” (Puyana , 2009, p. 28).
De esta manera la migración internacional se debe entender como “un fenómeno global que toma en cuenta el contexto de la globalización, y la incertidumbre económica que facilita la construcción de redes en todo el mundo. Su institucionalización requiere una coordinación de actividades basadas generalmente en referencias –objetivas y subjetivas- y en intereses comunes entre sus miembros; una coordinación de recursos, información, tecnología y sitios de poder social a través de las fronteras nacionales para propósitos económicos, políticos y culturales” (Kastoriano, 2010, p. 1).
El movimiento imparable de ida y venida entre países de recepción y de origen por parte de los migrantes, nos lleva a un planteamiento del enfoque transnacional de las migraciones donde las interconexiones “les permite a los migrantes sostener una presencia en ambas sociedades y ambas culturas, y
25 explotar las oportunidades económicas y políticas creadas por tales vidas duales” (Portes, 2004, p 4) y “estructuran la movilidad espacial, la vida laboral, social, cultural y política, tanto de la población migrante como de familiares, amigos y comunidades en los países de origen y destino” (Guarnizo, 2006, p. 81).
En este orden de ideas es pertinente mencionar que la migración internacional, “no es solamente el desplazamiento de un lugar a otro por parte de individuos, sino que este movimiento geo-espacial, conlleva a una multiplicidad de factores que hace que la migración sea abordada tanto en los lugares de destino como de origen” (CNU, 2007, p. 1). De esta manera el fenómeno migratorio hace que “los migrantes construyan redes sociales, que unen sus propias comunidades de origen, con las de su asentamiento en el país de residencia, estableciendo intercambio no sólo de bienes sino también de relaciones de distinto tipo, así como de cabildeo y participación en cuanto a los esfuerzos desarrollados por una comunidad o un grupo de interés […] En este caso también es importante el concepto de red como instrumento de comunicación e integración de conocimiento, actividades, intereses, propósitos, etc., que busca hacer interactuar a una comunidad específica para desarrollar diversas actividades” (Clavijo 2011,p. 16).
El sostener esa presencia en origen y destino por parte del migrante, rompe con la visión de la migración sin retorno. El migrante se caracteriza por mantener los vínculos entre los contextos de origen y destino, y mantiene redes que le permiten una constante interacción. De esta manera, el transnacionalismo se convierte en una perspectiva innovadora al ofrecer un punto de vista de la migración, que rompe con la concepción del migrante que pierde toda conexión con su lugar de origen; más bien es un proceso multi- nivel (demográficos, políticos, económicos, culturales, familiares) como explica Gold (1997) en el que se involucra diversas conexiones entre dos o más ambientes, en lugar de un evento discreto constituido por un movimiento permanente de un país a otro.
26 El transnacionalismo permite que “los migrantes no se desliguen de sus sociedades de origen, viven simultáneamente aspectos de sus vidas en los países de origen, al mismo tiempo que se van incorporando a los países de destino.
Estos migrantes, gracias a las facilidades de desplazamiento y de comunicación actuales, fueron definidos como trans-migrantes, ya que su vida cotidiana depende de múltiples y constantes interconexiones entre fronteras” (Glick Schiller, 1999, en Gómez, 2011, 21). De esta manera el lente transnacional, según Levitt y Glick Schiller (2004), ilumina aspectos de la experiencia cotidiana del migrante que a menudo dieran la impresión que permanecen ocultos, pero no es así. La socialización y la reproducción social se producen a través de las fronteras en el marco de dos o más entornos sociales y culturales simultáneamente.
El aumento de los flujos migratorios entre fronteras de los Estados nación, han generado transformaciones de las concepciones tradicionales de la ciudadanía, tanto en los Estados receptores, como en los Estados de origen de la población migrante. Barry (2006, en Echeverri, 2010), denomina estas transformaciones como ciudadanía externa; la cual se fundamenta por el aumento de las posibilidades para obtener la nacionalidad en los Estados de recepción, así como la adquisición de ciertos derechos políticos, por medio del reconocimiento de derechos cívicos a los cuales los ciudadanos no residentes en sus países de origen pueden llegar a tener derecho.
Sin embargo, no todos los Estados tienen la misma disposición y capacidad para estimular el activismo transnacional, generándose una diversa gama de políticas que reflejan a quiénes redefinen como sus miembros. Mientras algunos estimulan el contacto del Estado con los migrantes temporales para facilitar su retorno, otros promueven los lazos duraderos con los migrantes permanentes en el exterior, para asegurar su continuada pertenencia y su lealtad, en vez de su retorno (Levitt y Glick Shiller, 2004 en Echeverri, 2010, p. 104)7.
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Ver anexo 7. Tipos de Estado de origen en función de su actitud hacia los migrantes que combina leyes, retórica y política pública.
27 2.2. La Gubernamentabilidad del Migrante Retornado en la Política Pública Colombiana.
El gobierno en sentido foucaultiano, según Gil (2006), se refiere a la conducción de la conducta de los otros y de uno mismo. Foucault (1991) utiliza el concepto de gobierno en un sentido amplio, resaltando la cercanía entre las relaciones de poder y los procesos de subjetivación. Desde esta óptica, Lemke (2001), entiende que gobernar supone todo intento de moldear con algún grado de deliberación, aspectos del comportamiento humano, con arreglo a una serie de normas y a una variedad de fines.
Es preciso comprender qué se entiende por gobierno, y Dean (1999) lo define como cualquier actividad más o menos calculada, emprendida por una pluralidad de autoridades y agencias, empleando una variedad de técnicas y formas de conocimiento que involucran formas particulares de verdad, que buscan moldear la conducta humana, trabajando a través de los deseos, aspiraciones, intereses y creencias, para fines definidos pero cambiantes, con consecuencias, efectos y resultados imprevisibles.
Es así que “El gobierno es un ensamblaje o dispositivo de formas de conocimiento práctico, con modos de percepción e inculcación de hábitos; técnicas de anotación, ordenación y cálculo; procesos de examinación y evaluación; la inauguración de especialidades y vocabularios (enunciación); normas legales, profesionales y administrativas; capacidades humanas y medios no humanos; a través de los cuales, autoridades de diverso tipo buscan formar, normalizar e instrumentalizar la conducta de otros, con el fin de alcanzar objetivos que consideran deseables” (Gil, 2006, p. 51).
El hecho que exista un gobierno en un Estado social de derecho como es el caso colombiano, implica que hay una acción de gobernar, la cual no es coartar la capacidad de actuar, sino reconocerla y utilizarla para fines propios (Rose, 1999). “Gobernar es más que un simple ejercicio de autoridad, supone la libertad de los gobernados e implica considerar que es posible reformarlos y mejorarlos, dando forma a sus atributos. Todo programa de gobierno supone un fin de este tipo: una
28 clase de persona, comunidad, sociedad, nación, e incluso un (otro) mundo posible de ser alcanzado. Esta concepción de gobierno parte del análisis específico y concreto de los dispositivos de integración de migrantes, en el marco más amplio y global de las transformaciones en las formas de imaginar e intervenir (esto es, gobernar) por medio de la política pública en los migrantes” (Gil, 2006, p. 45) que para el caso de esta investigación se hace referencia por medio de la política pública dirigida a los migrantes retornados.