Tercera línea: la demanda de profesionales del medio ambiente

De forma paralela a la ordenación territorial y el urbanismo, aunque algo más tarde, los planificadores de otros campos: planificación ambiental, desarrollo regional, planificación de infraestructuras de diverso tipo (transportes, hidráulicas, transporte eléctrico,…), etc. también sintieron la necesidad de incorporar el medio ambiente a sus procesos de planificación y gestión y de realizar la evaluación de su impacto ambiental. La enorme cantidad de bibliografía existente, aconseja presentar aquí como antecedentes solo los casos más significativos.

Los planes de la UE en materia ambiental

En 1983 el IV Programa Comunitario de la Comisión Europea en materia de medio ambiente, proponía extender la EIA a políticas, planes y programas, y más adelante, el V Programa, que añadía a su título la expresión Desarrollo Sostenible, introdujo la evaluación ambiental de planes y programas, como herramienta preventiva de gestión ambiental y como instrumento de planificación de tal desarrollo.

El VI Programa de Acción Comunitaria Europea en Materia de Medio Ambiente denominado Medio Ambiente 2010: el Futuro en Nuestras Manos, vigente desde 2001 a 2010, con un enfoque más moderno, enfatiza la necesidad de integrar objetivos ambientales desde las primeras fases de los procesos de planificación.

En España se viene utilizando esta herramienta desde que la introdujo el V Programa de la UE, en el ámbito de las comunidades autónomas, si bien de forma muy desigual por las grandes diferencias de interpretación y regulación jurídica entre ellas y la ausencia de una metodología consensuada para su aplicación; por ejemplo, la Ley de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, alude con ese nombre a la evaluación ambiental que se aplica a "figuras de ordenación, dirección política y planificación superiores", y el Reglamento de EIA de Castilla y León utiliza la expresión Evaluación Estratégica Previa de Planes y Programas para referirse al control ambiental de los Planes de Desarrollo Regional en diversos sectores. También Valencia, pionera, Canarias, Madrid, Asturias, Andalucía, Castilla La Mancha, etc.

La Evaluación Ambiental de los Planes de Desarrollo Regional y Programas de los Fondos Estructurales de la UE

El Reglamento CEE 2081/93 del Consejo exige que los planes de desarrollo económico y social que presentan los Estados miembros para las regiones que pueden acogerse a una intervención de la Comunidad en virtud de los objetivos 1, 2 y 5b, incluyan una evaluación de su impacto ambiental que contenga:

− un análisis de la situación ambiental de la región,

− una evaluación de las consecuencias de las estrategias y actividades del plan desde el punto de vista del desarrollo sostenible y

− las medidas adoptadas para que el plan contribuya a este tipo de desarrollo y para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias en materia de medio ambiente.

En aplicación de ello los planes regionales y nacionales (sectoriales o multisectoriales) se vienen sometiendo a evaluación ambiental (más o menos formal) para detectar a nivel estratégico los impactos ambientales que pueden darse durante su realización.

Figura 35: Procedimiento utilizado en los Fondos Estructurales de la UE

En 1998, la Comisión realizó un manual al respecto que se ha venido utilizando y que plantea las seis etapas siguientes para la EAE (Comisión Europea, DG XI. 1998), cada

Elaboración del PDR por el estado miembro Evaluación del PDR por la Comisión

Negociación del PDR Finalización de los documentos

Creación del Comité de Seguimiento Convocatoria de proyectos. Publicidad del programa

Examen y selección de proyectos Distribución de fondos y realización de proyectos

Seguimiento de proyectos. Evaluación intermedia Evaluación ex-post del programa

Ev a lu a c i Ev a lu a c i ó ó n p re v ia n p re v ia Ej e c u c i E jecuci ó ó n n S e gu im ie nt o Se gu im ie nt o y ev al uac i y e valu a ci ó ó n n

una de ellas pensada para facilitar la integración de los objetivos económicos, sociales y ambientales:

1. Evaluación de la situación ambiental - elaboración de una base de referencia, orientada a identificar y presentar información sobre la situación del medio ambiente y los recursos naturales de una región, así como sobre las interacciones positivas y negativas con los principales sectores de fomento que se financian con cargo a los Fondos Estructurales.

2. Objetivos, metas y ejes prioritarios Indicar los objetivos, metas y ejes prioritarios con respecto al medio ambiente y el desarrollo sostenible que deberán realizar los Estados miembros y las regiones con los planes y programas de fomento financiados por los Fondos Estructurales.

3. Propuesta de proyecto de plan o programa y otras opciones. Incorporar plenamente los objetivos y ejes prioritarios en materia de medio ambiente en el plan o programa propuesto que establece los objetivos y ejes prioritarios para las regiones que reciben la ayuda, los tipos de iniciativas que pueden financiarse, las principales opciones para realizar los objetivos de desarrollo de una región y el plan de financiación.

4. Evaluación ambiental del proyecto de plan o programa. Evaluar las implicaciones para el medio ambiente de los ejes prioritarios de los planes y programas y el grado de integración del medio ambiente en sus objetivos, ejes prioritarios, metas e indicadores. Estudiar en qué medida la estrategia establecida en el documento puede favorecer u obstaculizar el desarrollo sostenible en la región. Examinar el proyecto de documento para comprobar si cumple las políticas y legislación pertinentes a nivel regional, nacional y de la UE.

5. Indicadores ambientales. Establecer indicadores ambientales y de desarrollo sostenible para cuantificar y simplificar la información de manera que tanto las autoridades competentes sustantivas como la población puedan conocer mejor la interacción entre medio ambiente y los principales problemas sectoriales. Sirven para hacer un uso de datos cuantificados que permita detectar y explicar los cambios que se vayan produciendo.

6. Incorporación de los resultados de la evaluación en la decisión definitiva con respecto al plan o programa. Colaborar en la elaboración de la versión definitiva del plan o programa teniendo en cuenta los resultados de la evaluación.

Los agentes más importantes en el desarrollo de planes y programas y en los procedimientos correspondientes de evaluación son los ‘promotores’ y las ‘autoridades de medio ambiente’. La cooperación entre ambos tiene una importancia crucial para el éxito, pero las características y procedimiento de esta cooperación pueden ser flexibles para adecuarse a distintos sistemas nacionales y regionales.

El procedimiento completo de una EAE tiene por objeto servir de apoyo a planificadores y autoridades competentes sustantivas y para ello les brinda información ambiental pertinente sobre las implicaciones positivas y negativas de planes y programas. Pero la EAE no tiene la ambición de sustituir al proceso de toma de decisiones.

En el procedimiento de los Fondos Estructurales, la EAE se aplica a planes y programas (planes de desarrollo regional, marcos comunitarios de apoyo y programas operativos y documentos únicos de programación). La EAE de un plan tiene por objeto evaluar las grandes implicaciones, positivas y negativas, que sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible puede tener un gran número de iniciativas, que pueden ser de tipos distintos (por ejemplo, desde redes de transportes hasta programas de

investigación para universidades). Se anticipa a la realización de un proyecto en vez de constituir una reacción ante él (como es el caso de la EIA). De esta manera, la protección del medio ambiente adquiere un carácter más exhaustivo y se centra en la promoción del desarrollo sostenible en pie de igualdad con la prevención de los impactos ambientales negativos.

En la EAE los impactos se tratan con frecuencia desde el punto de vista de opciones políticas: objetivos/alcance de los impactos global, nacional y regional.

La programación de los Fondos Estructurales es un marco lógico que consta de una serie de etapas: preparación de un plan, aprobación de un documento de programación acordado (marco comunitario de apoyo o documento único de programación), ejecución del programa y por último evaluación de las repercusiones de las intervenciones con respecto a una serie de objetivos e indicadores (sociales, económicos y medioambientales) acordados previamente. Todas las etapas están estrechamente interconectadas. Por consiguiente, el impacto ambiental posible detectado en la etapa de preparación del plan debe tenerse cuidadosamente en consideración a lo largo de todo el proceso de planificación.

En el procedimiento de EAE es preciso prestar la máxima atención a los temas de medio ambiente y desarrollo sostenible desde la primera etapa de la programación de los Fondos Estructurales, es decir, la preparación del plan de desarrollo regional, de manera que los resultados y toda la información obtenida puedan explotarse en los niveles de planificación siguientes para reducir los conflictos entre objetivos medioambientales y económicos, tan absorbentes.

El procedimiento de EAE que propone el manual atiende a las etapas de la programación de los Fondos Estructurales y pretende, además, estrechar al máximo la coordinación y colaboración entre las autoridades de medio ambiente y los promotores.

El objetivo que se persigue es integrar la dimensión ambiental a medida que avanza el procedimiento de programación. Además, el hecho de integrar la dimensión ambiental en todas las etapas (previa (ex-ante), intermedia y ex-post) de la evaluación y ejecución de un programa permite a las autoridades competentes realizar los cambios y mejoras adecuados mientras dure el programa.

La EAE de las actuaciones urgentes del Programa AGUA. España 2005.

El Programa A.G.U.A. (Actuaciones para la Gestión y Uso del Agua) aplicado a las Cuencas Mediterráneas de España desde 2005, es uno de los dos primeros5 procesos de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) llevados a cabo en España, aunque todavía no se había promulgado la Ley de EAE en España, si bien existía la Directiva de la UE en la materia.

En los siguientes párrafos se expone la forma con que este programa enfoca el proceso de EAE.

En el proceso se ha dado gran importancia a la evaluación comparada de alternativas. El director de la evaluación (Serrano, 2006) precisa que la EAE no puede poner en cuestión los Objetivos de los Planes y Programas que considera, porque pertenecen a la esfera política, salvo si hay efectos críticos asociados a todos ellos que los hagan inasumibles, lo que implicaría que los propios Objetivos serían insostenibles y habrían de ser puestos en cuestión. En todo caso, la EAE sí puede, y debe, analizar los efectos ambientales de cada Plan o Programa en comparación con los derivados de otras alternativas distintas a las planificadas o programadas, e introducir las medidas

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correctoras o compensadoras sobre las consecuencias ambientales no deseadas, o peores que en las alternativas desechadas. Para ello cobra una gran importancia el

Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA). La EAE exige un marco comparativo

entre alternativas válidas para la consecución de los objetivos perseguidos, que muestren las ventajas ambientales relativas de las distintas líneas de actuación, y las correcciones a tener en cuenta en la finalmente seleccionada. Por lo tanto hay, primero, que destacar que los objetivos definidos no son objeto de la evaluación sino que se centra sobre las alternativas propuestas para alcanzarlos; en segundo lugar, no se puede olvidar que los efectos de toda actuación son más amplios que los ambientales, ya que incluyen, entre otros, los socioeconómicos y los territoriales que pueden compensar ciertos efectos ambientales negativos siempre que su nivel no sea crítico, por lo que la EAE debe permitir establecer, en todo caso, qué medidas correctoras o precauciones hay que incorporar a las actuaciones seleccionadas en el Plan o Programa, para asegurar que sus efectos ambientales son aceptables.

Por otra parte, el proceso de EAE exige un compromiso con el diálogo y la concertación social, en línea con lo establecido al respecto por las Directivas de la Unión Europea, propugnando transparencia en el acceso a la información disponible y optando por la concertación con los agentes sociales y administraciones territoriales en la definición de las soluciones a desarrollar, aceptando que en la resolución de los problemas ambientales es muy conveniente llegar a soluciones de consenso.

También destaca (Serrano, 2006) la importancia que tiene en el proceso de EAE un buen Documento Inicial con una definición precisa de los objetivos. Sólo disponiendo de una forma clara de los objetivos que se persiguen, podremos evaluar los efectos de las distintas alternativas sobre su consecución y comparar estos con los respectivos efectos ambientales, estableciendo el nivel de preferencia de cada alternativa y, en su caso, las medidas ambientales necesarias para hacer aceptable la seleccionada. Dicho Documento Inicial debe precisar:

− los objetivos;

− el ámbito territorial de aplicación y afección del Plan o Programa; − otros planes o programas vigentes que podrían verse afectados; − un breve análisis ambiental como diagnóstico de la situación inicial y

− las posibles alternativas viables existentes para conseguir los objetivos definidos. Una vez disponible el documento inicial, éste se entrega a la Autoridad Ambiental competente a efectos de que guíe el proceso para determinar el alcance de los contenidos y criterios ambientales a incorporar. Dentro del procedimiento de EAE, esta fase de “scoping” supone la primera ocasión para la participación pública: es el momento en que se consulta a las autoridades ambientales pertinentes con el objeto de decidir el contenido concreto y la amplitud mínima de la información a incluir en el Informe de Sostenibilidad Ambiental, así como los criterios ambientales a utilizar. La importancia de esta fase se centra en que permite precisar el contenido del ISA de forma acorde con las preocupaciones ambientales de los participantes en la fase del “scoping”.

Metodológicamente, el ISA ha de definir qué es lo que probablemente sucedería si no se actúa sobre el sistema: alternativa “tendencial” o “nula”. Toda EAE debería incluir dicha alternativa como opción de “no modificar las pautas de actuación respecto a lo que se hace en la actualidad” o, lo que es lo mismo, continuar con las tendencias registradas en los últimos años, cuyos efectos nos sirven de sistema de referencia respecto al cual se evalúan los efectos diferenciales de las restantes alternativas. En segundo lugar, el ISA debe definir cuales son las alternativas que van a ser finalmente analizadas. En tercer lugar, en el ISA hay que estimar los efectos diferenciales de

cada alternativa sobre los objetivos buscados y sobre los indicadores ambientales establecidos en la fase de “scoping”. Por último, el ISA debe definir las soluciones propuestas para resolver los posibles problemas ambientales y territoriales de la alternativa seleccionada, y las formas de seguimiento futuro del grado de cumplimiento de los objetivos y de los efectos ambientales del Plan o Programa.

Es evidente que en todo el proceso de realización del ISA, e incluso en el proceso de toma de decisión, la estimación del nivel de los efectos derivados sobre los objetivos e indicadores ambientales definidos, tiene una importancia trascendental. Pero no hay que olvidar que, normalmente, en el cálculo de estos efectos se están haciendo previsiones a un futuro dilatado (de diez a treinta años) y que existen distintos métodos de análisis y previsión, que llevan a resultados a veces muy diferentes para la estimación de lo que sucederá en un futuro tan lejano. En estos casos, los niveles asignados a los efectos de las distintas alternativas sólo se deben diferenciar si, cualitativamente, se puede afirmar que los efectos son significativamente distintos. Además, hay que recordar que la EAE es un procedimiento que antecede -y no sustituye- a los de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que, en cada caso, corresponderá abordar para cada uno de los proyectos y actuaciones consideradas en el Programa.

Una vez redactado el Informe de Sostenibilidad Ambiental se realiza la segunda consulta pública y, con base al conjunto de observaciones recibidas, se procede a preparar un informe de revisión ambiental en el que se incluyen los resultados de la consulta, los aspectos que, como resultado de la misma se incorporan, bien al propio Programa, o bien al ISA, y las razones por las que se desestiman aportaciones recibidas (contestadas individualmente) en todos los casos que no se consideran aceptables. Finalmente se redacta la Memoria Ambiental, que sintetiza el proceso de evaluación realizado, el ISA, los criterios y aportaciones formuladas por los órganos, instituciones, asociaciones y otros comparecientes en las fases de consultas y participación, y que concluye con las Recomendaciones que deben incorporarse al Programa como documento estratégico para que actúe en las diferentes fases de su desarrollo posterior y ejecución.

Por último, es muy importante destacar que la Directiva 2001/42/CE sobre EAE y la ley española 9/2006, establecen, más allá de la fase de planificación y ejecución: “la obligación de observar los efectos que realmente se producen en el medio ambiente como consecuencia de la aplicación de los planes y programas evaluados, para, en su caso, identificar los efectos no previstos y adoptar las medidas de corrección adecuadas, en su caso”. Por ello, toda EAE debe establecer un sistema de seguimiento y supervisión que permita evaluar los cambios y la evolución de los impactos sobre el medio ambiente que se van produciendo realmente como consecuencia del desarrollo del conjunto del Plan o Programa, y que permita determinar la idoneidad de las medidas propuestas para mejorar la integración ambiental de los mismos, contrastando la realidad con las hipótesis de partida y proponiendo, en su caso, las modificaciones que se consideren pertinentes.

Este es el proceso seguido en el Programa AGUA cuyos resultados se publican en la web del Ministerio de Medio Ambiente de España (actualmente Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino).

La EAE del Plan Estratégico español de Infraestructuras y Transporte el 2005 (PEIT) (Plan aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 2005) El análisis de sistemas utilizado en la metodología de evaluación del Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte (PEIT), se basa en “la modelización conceptual del sistema que se trata de evaluar a partir de las relaciones funcionales entre tres tipos de componentes y factores: los instrumentos políticos, los elementos del sistema y los

efectos ambientales del mismo”. En tal modelización se da un especial relevancia a los elementos y factores territoriales que se consideran esenciales tanto desde el punto de vista del sistema de transporte como de sus implicaciones ambientales; así el sistema de análisis se ha definido como sistema TAT: Transporte-Ambiente-Territorio, constituido por los instrumentos de política de transporte, los elementos del sistema de transporte y las implicaciones ambientales o impactos derivados, los cuales se relacionan en la tabla siguiente:

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE TPTE.

ELEMENTOS DEL SISTEMA TAT IMPLICACIONES

⇒ Inversiones en infraestructuras modales ⇒ Inversiones en infraestructuras de apoyo ⇒ Gasto en seguridad y conservación ⇒ Fomento del transporte público ⇒ Mejora de los servicios de transporte ⇒ Inversión en I+D+i ⇒ Gestión directa de Efectos ambientales ⇒ Instrumentos de mercado ⇒ Planificación e integración del sistema

⇒ Equilibrio del reparto modal en el sistema ⇒ Equilibrio en la dotación de infraestructuras

modales

⇒ Distribución territorial de las infraestructuras ⇒ Redundancia de infraestructuras

⇒ Demanda social de infraestructuras ⇒ Estructura jerárquica de redes y nodos ⇒ Saturación del sistema

⇒ Desarrollo de servicios de transporte ⇒ Eficiencia en el uso de recursos ⇒ Internalización de costes sociales

⇒ Actualización de la rentabilidad privada por modos

⇒ Emisiones de efecto global

⇒ Emisiones de efectos regionales y locales ⇒ Nivel de ruido

⇒ Generación de residuos

⇒ Efecto barrera de las infraestructuras ⇒ Consumo de energía y de recursos naturales ⇒ Afecciones a espacios naturales y a la

biodiversidad

⇒ Fragmentación del territorio ⇒ Desarticulación territorial ⇒ Accidentalidad

⇒ Umbral de rentabilidad social de las infraestructuras ⇒ Emisiones de efecto global ⇒ Emisiones de efectos regionales y locales ⇒ Nivel de ruido ⇒ Generación de residuos

⇒ Efecto barrera de las infraestructuras ⇒ Consumo de energía y de recursos naturales ⇒ Afecciones a espacios naturales y a la biodiversidad ⇒ Fragmentación del territorio ⇒ Desarticulación territorial ⇒ Accidentalidad

La modelización se completa mediante la relación y valoración de las relaciones funcionales entre todos los anteriores componentes, de la forma en que se ilustra en la figura siguiente, Figura 10.

Figura 36: Relación entre los elementos del sistema TAT

El ISA ha detectado y analizado 82 pares de relaciones, las cuales se han