Los tratados internacionales que se refieren exclusivamente a la protección

Los tratados que se examinan a continuación tienen especial importancia en cuanto a la protección de especies específicas de la fauna y flora ya que inauguraron la tutela internacional de especies amenazadas en el período anterior al rearme jurídico que supuso el Convenio sobre la diversidad bio lógica: el planteamiento holístico. Estos tratados favorecieron una primera visión aproximativa de la necesidad de primacía del valor ecológico que presumen las especies animales y vegetales frente al valor económico resultante de la captura y matanza intolerable con fines comerciales. Si bien no hayan sido suficientemente capaces para frenar la disminución poblacional de una gran mayoría de especies vivientes amenazadas y en peligro de extinción, dichos tratados han auxiliado a

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El texto puede ser consultado en el BOE de 1 de octubre de 1986 y en la página web del Consejo de Europa: www.coe.fr . Un examen más detallado del Convenio puede verse en LYSTER, S: International Wildlife Law. An analysis of international treaties conserned with the conservation of wildlife, Grotius, Cambridge, 1985, págs. 129-155; FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, C: La protección…, cit., págs. 237-244.

reducir significantemente la disminución de algunas que se encontraban en estado crítico de conservación, tales como los elefantes y las tortugas marinas169.

En general, las especies cubiertas por estos tratados o bien constituyen el objeto único o bien están listadas en apéndices y clasificadas en las categorías de amenazadas de extinción, en peligro de extinción y en estado desfavorable de conservación. Para ello, se han instituido técnicas de protección tales como la prohibición de captura, la restauración y/o conservación de hábitats, el control internacional del comercio y la utilización racional, las cuales posibilitan una conservación individualizada y, por consiguiente, más eficaz con relación a las especies por excelencia identificadas. Sin embargo, dado el carácter exclusivo de protección que presentan estos instrumentos, excluyen otras especies que participan en el ciclo ecológico del ecosistema que aquellas habitan y que podrían, por motivos ajenos al fundamento de protección, estar amenazadas o en peligro de extinción.

a) El Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de flora y fauna silvestres

El Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de flora y

fauna silvestres (CITES)170, hecho en Washington el 3 de marzo de 1973171, protege de

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La Lista Roja de 2002 de la IUCN, inventario sobre el estado de conservación de las especies animales y vegetales a nivel mundial, incluye un total de 11.167 especies amenazadas de extinción, 121 más que en el año 2000. La Lista Roja de la fauna brasileña, elaborada por el gobierno brasileño y publicada el 12 de diciembre de 2002 incluye un total de 627 especies en vías extinción , casi el triple de la última edición de 1989 que contenía 218 especies.

170 _{BOE de 30 de julio de 1986. El documento también puede ser consultado en BROTONS REMIRO, A:} Derecho Internacional. Textos..., cit., págs. 1339-1351. Respecto al CITES véase FAVRE, D: International Trade in Endangered Species, Martinus Nijhoff Publishers, Londres, 1989; DE KLEMM, C:

Biological...,cit., págs. 111-120; LYSTER, S: International..., cit., págs. 239-277; FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, C: La protección..., cit., págs. 221-229; y la página web del Convenio: http://www.cites.org.

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El Convenio entró en vigor con carácter general el 1 de julio de 1975. Para el Estado español el 28 de agosto de 1986 y para el brasileño el 4 de noviembre de 1975. Actualmente alrededor de 5.000 especies de animales y 25.000 de plantas están amparados por el CITES.

forma indirecta, a través de la reglamentación del comercio las siguientes especies contenidas en tres apéndices172:

a) todas las especies en peligro de extinción que son o pueden ser afectadas por el comercio (Apéndice I), el cual solamente será autorizado en circunstancias excepcionales, las que están dispuestas en el artículo 3;

b) las especies que no se encuentran en peligro de extinción, pero que podrían llegar a esa situación a menos que el comercio de estas especies esté sujeto a una reglamentación estricta y aquellas otras especies no afectadas por el comercio, que deberán sujetarse a reglamentación con el fin de permitir un eficaz control del comercio en las especies anteriormente referidas (Apéndice II); y

c) las especies que las Partes en el Convenio declaren que están sometidas a reglamentación interna con el objetivo de prevenir o restringir su explotación y que necesitan la cooperación de otras Partes en el control del comercio (Apéndice III).

Una vez dispuesta la referida clasificación, el Convenio establece la obligación general consistente en que los Estados parte no permitirán el comercio de especimenes de especies incluidas en los referidos apéndices excepto de conformidad con lo estipulado en el artículo 2.4 del propio Convenio. Según este instrumento internacional, el comercio de especies está sujeto a la previa de concesión y a la presentación de permisos y certificados173 según la transacción comercial a ser establecida, es decir, exportación, importación o reexportación. Pero, dado el carácter de tratado internacional, el CITES no

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El contenido de los apéndices se revisa periódicamente. Así, por ejemplo, BOE de 24 de noviembre de 1987, BOE de 18 de enero de 1991, BOE de 10 de agosto de 1991, etc. Cabe observar que aunque el Convenio tiene un carácter sectorial, paradójicamente el preámbulo indica una protección transectorial puesto que se refiere a la fauna y flora silvestre, en sus numerosas, bellas y variadas formas las que constituyen un elemento irremplazable de los sistemas naturales de la tierra y cuya protección es esencial a las presentes y futuras generaciones.

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influye directamente en el también significativo comercio realizado en el interior de los Estados-Parte que estará administrado por legislaciones nacionales. No obstante, al respecto, señala De Klemm que “los controles de exportación e importación impuestos a nivel nacional forman parte del escudo de instrumentos de conservación en curso establecidos mucho antes de que el CITES fuera concluido. El CITES en sí mismo proporciona para la coordinación internacio nal de los controles comerciales la vinculación a obligaciones bajo el Derecho internacional”174.

Por otra parte, siguiendo a Fernández de Casadevante Romaní175, además de la obligación de carácter general reseñada, los Estados-Parte contraen las siguientes obligaciones:

1) La obligación de adoptar las medidas apropiadas -para velar por el cumpli- miento de las disposiciones del Convenio y para prohibir el comercio de especimenes en violación de las mismas, esto es, la obligación de sancionar el comercio o la posesión de tales especimenes, o ambos (art. VIII.1 a), y la obligación de prever la confiscación o devolución de dichos especimenes al Estado de exportación (art. VIII.1 b).

2) Con un grado obligatorio más reducido, “cualquier Parte podrá, cuando lo estime necesario, disponer cualquier método de reembolso interno para gastos incurridos como resultado de la confiscación de un espécimen adquirido en violación de las medidas tomadas en la aplicación de las disposiciones de la presente Convención” (art. VIII.2).

3) ‘En la medida de lo posible’, la obligación de velar por que se cumplan, con un mínimo de demora, las formalidades requeridas para el comercio en es- pecimenes (art. VIII.3).

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DE KLEM, C: Biological..., cit., pág. 116.

4) La obligación de verificar que todo espécimen vivo, durante cualquier período de tránsito, permanencia o despacho, sea cuidado adecuadamente, con el fin de reducir al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato (art. VIII.3).

5) La obligación de mantener registros del comercio en especimenes de las es- pecies incluidas en los tres Apéndices y en los que constarán tanto los nombres y direcciones de los exportado res e importadores como el número y la naturaleza de los permisos y certificados emitidos: los Estados con los cuales se realizó dicho comercio; las cantidades y los tipos de especimenes, los nombres de las especies incluidas en los apéndices 1, 11 Y 111, y, cuando sea apropiado, el tamaño y sexo de los especimenes (art. VIII.6).

6) La obligación de preparar y transmitir a la Secretaría -prevista por el Convenio y cuya provisión corresponde al Director ejecutivo del PNUMA- informes periódicos sobre la aplicación de las disposiciones del Convenio (art. VIII.7). Ahora bien, esta información sólo “estará disponible al público” cuando así lo permita la legislación vigente de la Parte interesada (art. VIII.8).

7) La obligación de arreglo de las controversias, relativas a la interpretación o aplicación de las disposiciones del Convenio, a través de la negociación. Subsidiariamente, si a través de la negociación no es posible solucionar la controversia, los Estados Partes “podrán por consentimiento mutuo, someter la controversia a arbitraje, en especial a la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya y las Partes que así sometan la controversia se obligarán por la decisión arbitral” (art. XVIII.2).

Finalmente, advertir que según se informa en la página web del Convenio, desde su entrada en vigor no se ha extinguido ninguna especie amparada por el CITES como resultado de su comercio y, por ello, está considerado como uno de los tratados de protección de la vida silvestre más exitoso, contando actualmente con 158 Partes.

b) El Convenio sobre la conservación de especies migratorias de animales silvestres

El Convenio sobre la conservación de especies migratorias de animales

silvestres176 -conocido como Convenio de Bonn- hecho en Bonn el 23 de junio de 1979177,

tiene como finalidad principal proteger:

a) los hábitats de reproducción y las especies migratorias178 silvestres en los Estados considerados del área de distribución179;

b) las especies amenazadas180 (enumeradas en el Apéndice I); y

c) las especies cuyo estado de conservación sea desfavorable181 (enumeradas en el Apéndice II).

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BOE de 29 de octubre de 1979. Sobre este Convenio LYSTER, S: International..., cit., págs. 278-298; FERNÁNDEZ CASADEVANTE ROMANI, C: La protección..., cit., págs. 229-234; y la página web del mismo: http://www.wcmc.org.uk/cms/.

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La Convención entró en vigor con carácter general el 1 de noviembre de 1983. Para el Estado español el 11 de mayo de 1985 y el Estado brasileño no es parte.

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Por especie migratoria entiende el artículo I.1.a del Convenio “el conjunto de la población, o toda parte de ella geográficamente aislada, de cualquier especie o grupo taxonómico inferior de animales silvestres, de los que una parte importante franquea cíclicamente y de manera previsible uno o varios límites de jurisdicción nacional”.

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“Estado del área de distribución significa, para una determinada especie migratoria, todo Estado y, dado el caso, toda otra Parte mencionada en el subpárrafo k) que ejerza su jurisdicción sobre una parte cualquiera del área de distribución de dicha especie migratoria, o también un Estado bajo cuyo pabellón naveguen buques cuya actividad consista en sacar de su ambiente natural, fuera de los límites de jurisdicción nacional, ejemplares de la especie migratoria en cuestión” (art. 1.h). “Área de distribución significa el conjunto de superficies terrestres o acuáticas que una especie migratoria habita, frecuenta temporalmente, atraviesa o sobrevuela en un momento cualquiera a lo lago de su itinerario habitual de migración” (art. 1.f).

180 _{“Amenazadas significa, para una determinada especie migratoria, que ésta está en peligro de extinción en}

el total o en una parte importante de su área de distribución (art. 1.e)”.

181

“El estado de conservación será considerado como desfavorable cuando una cualquiera de las condiciones enunciadas en el subpárrafo c) no se cumplan” (art. 1.d). El mencionado subpárrafo dice: “El estado de conservación será considerado como favorable cuando: 1) los datos relativos a la dinámica de las poblaciones de la especie migratoria en cuestión indiquen que esta especie continuará por largo tiempo constituyendo un elemento viable de los ecosistemas a que pertenece; 2) la extensión del área de distribución de esta especie migratoria no disminuya ni corra el peligro de disminuir a largo plazo; 3) exista, y seguirá existiendo en un futuro previsible, un hábitat suficiente para que la población de esta especie migratoria se mantenga a largo plazo; y 4) la distribución y los efectivos de la población de esta especie migratoria se acerquen por su extensión y número a los niveles históricos en la medida en que existan ecosistemas potencialmente adecuados a dicha especie, y ello sea compatible con su prudente cuidado y aprovechamiento”.

Paralelamente, el Convenio pretende fomentar la cooperación internacional en relación a las investigaciones que contribuyan a la conservación de especies migratorias y el establecimiento de medidas nacionales e internacionales para evitar que dichas especies se conviertan en especies amenazadas.

Siguiendo a Fernández de Casadevante Romaní182, puede sostenerse que desde el punto de vista del contenido obligatorio de sus disposiciones, el Convenio establece obligaciones muy generales y de contenido coercitivo bastante reducido salvo en los supuestos siguientes en que éste queda algo reforzado:

1) la obligación de esforzarse por conceder una protección inmediata a las especies migratorias incluidas en el Apéndice I y por concluir Acuerdos en beneficio de las especies incluidas en el Apéndice II;

2) la obligación de resolver cualquier controversia que surja entre los diferentes Estados Partes, relativa a la interpretación o aplicación del Convenio, por medio de negociaciones;

3) la obligación de esforzarse, en lo que a las especies amenazadas del Apéndice I se refiere, por: conservar, y cuando sea posible y apropiado, restaurar los hábitat que sean importantes para preservar dicha especie del peligro de extinción; prevenir, eliminar, compensar o minimizar en forma apropiada, los efectos negativos de actividades o de obstáculos que dificultan seriamente o impiden la migración de las especies; prevenir, redactar o controlar y limitar, cuando sea posible y apropiado, los factores que amenazan actualmente o implican el peligro de amenazar en adelante a dicha especie, inclusive controlando y limitando estrictamente la introducción de especies exóticas, o vigilando, limitando o eliminando las que hayan sido ya introducidas;

4) la obligación, a cargo de los Estados Parte que sean Estados del área de distribución de una especie migratoria incluida en el Apéndice I, de prohibir el sacar de su ambiente natural animales de esa especie.

Cabe señalar que, respecto a las especies enunciadas en el Apéndice II, la protección resulta bastante indirecta, puesto que los Estados Partes del área de distribución de estas especies deberán emplear sus esfuerzos en el sentido de concluir acuerdos internacionales para su conservación, cuidado y aprovechamiento conforme las directrices establecidas en el artículo 5 del Convenio, disposición ésta novedosa y sin precedentes en el sistema jurídico de protección de especies silvestres. Otro rasgo característico es la protección que el Convenio otorga a los hábitats de reproducción o nidificación y que forma parte del sistema de protección sectorial empleado por el Derecho internacional del

medio ambiente hasta el nacimiento del Convenio sobre la diversidad biológica. Lo mismo

puede decirse con relación a las especies migratorias protegidas: las amenazadas y las cuyo estado de conservación sea desfavorable. Sin embargo, tal como en el Convenio CITES el preámbulo del Convenio de Bonn indica una protección global al reconocer que la fauna silvestre en sus numerosas formas constituye un elemento irremplazable de los sistemas naturales de la tierra y, además, enlaza la protección de esta clase de especies con la de su hábitat.

c) La Convención para la conservación de los recursos marinos antárticos

Ante la falta de protección a los recursos vivos marinos antárticos183, que adquirían cada vez un mayor y especial interés internacional respecto a las posibilidades que ofrece la utilización de esos recursos, la Convención para la conservación de los recursos

marinos antárticos184, hecha en Canberra el 20 de mayo de 1980185, complementó y

183

“Recursos vivos marinos antárticos significan las poblaciones de peces con aletas, moluscos, crustáceos y todas las demás especies de organis mos vivos, incluidas las aves, que se encuentran al sur de la Convergencia Antártica” (art. 1.2).

184

BOE de 25 de mayo de 1985. En inglés, el documento puede ser consultado en BROWN WEISS, E.; MAGRAW BARSTON, D.; SAS, Paul C.: International Environmental Law: basic instruments and regerences, Transnational Publishers, New York, 1992, págs. 520-529. Sobre esta Convención, BOU

expandió el Tratado Antártico186, hecho en Washington el 1 de diciembre de 1959 y en vigor desde el 23 de junio de 1961.

La Convención tiene como principal objetivo la conservación y utilización racional de los recursos vivos del ecosistema marino del Océano Austral, al sur de la Convergencia Antártica. El sistema de gestión de recolección y actividades conexas está edificado sobre el principio de “prevención de la disminución del tamaño de la población de cualquier especie recolectada a niveles inferiores a aquellos que aseguren su restablecimiento a niveles estables. Con tal fin no deberá permitirse que disminuya a un tamaño inferior a un nivel aproximado al que asegure el mayor incremento anual neto” (art. 2.3.a)187.

Cabe destacar que esta Convención inaugura un mecanismo de protección más global y, a la vez, interrelacionada de la biodiversidad marina antártica, puesto que engloba todas las especies del ecosistema marino antártico188. Esta circunstancia es resultado del establecimiento de principios de conservación como el mantenimiento de las relaciones ecológicas entre poblaciones recolectadas, dependientes y afines de los recursos vivos

FRANCH, V: “La conservación de los recursos vivos marinos antárticos en la Convención de Camberra de 1980”, en Estudios en recuerdo de la profesora Sylvia Romeu Alfaro, Valencia, 1990, págs. 155-168.

185 _{La Convención entró en vigor con carácter general el 7 de abril de 1982.} 186

BOE de 26 de junio de 1982. El texto puede ser consultado en REMIRO BROTONS, A: Derecho Internacional. Textos..., cit., págs. 567-571. Véase sobre este tratado REDGWELL, C: “The protection of the Antartic environment and the ecosistem aprroach”, en BOWMAN, M.; REDGWELL, C: International law…, cit., págs. 112-114; FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, C: La protección…, cit., págs. 273-274.

187

Empero, como escribe Bou Franch, “la fragilidad del ecosistema marino antártico y el papel fundamental que desempeña el krill en la cadena alimenticia antártica determinaron que la aplicación de este principio tradicional a las capturas de krill, aún cuando fuese muy rigurosa, no asegura la supervivencia de otras especies marinas dependientes del krill, como los pingüinos, focas o ballenas existentes en el Océano Austral. Por esta razón, los artículos 2.3.b)y e) desarrollaron una estrategia de conservación totalmente diferente. En vez de regular exclusivamente la explotación de una especie concreta, adoptaron un enfoque interespecies que prevé un tratamiento más global u omnicomprehensivo de todas las especies vivas marinas antárticas. De conformidad con estas disposiciones, se incluyeron los siguientes principios de conservación: mantenimiento de las relaciones ecológicas entre poblaciones recolectadas, dependientes y armes de los recursos vivos marinos antárticos y reposición de poblaciones disminuidas por debajo de los niveles definidos en el apartado

a); y prevención de cambios o minimización del riesgo de cambios en el ecosistema marino que no sean potencialmente reversibles en el lapso de dos o tres decenios, teniendo en cuenta el estado de los conocimientos existentes acerca de las repercusiones directas e indirectas de la recolección, el efecto de la introducción de especies exóticas, los efectos de actividades conexas sobre el ecosistema marino y los efectos de los cambios ambientales, a fin de permitir la conservación sostenida de los recursos vivos marinos antárticos” (BOU FRANCH, “La conservación..., cit., pág. 364).

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“Ecosistema marino antártico significa el complejo de relaciones de los recursos marinos entre si y con su medio físico (art. 1.3).

marinos antárticos (art. 2.3.b) y la prevención de cambios o minimización de riesgos de cambios en el ecosistema marino antártico (art. 2.3.c). Desde el punto de vista institucional, la Convención establece como institución administrativa la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos que, con el apoyo consultivo del Comité Científico para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos -órgano consultivo de la Comisión-, llevará a cabo los objetivos y principios estipulados en el artículo 2, conforme las orientaciones determinadas en los artículos 9 a 11.

3.3.2. Los tratados internacionales relativos a la protección de zonas especialmente