La ciudad, entre la destrucción y la reconstrucción
Las diferentes presiones sobre la ciudad actual producen un triple proceso negativo: disolución, fragmentación y privatización.
Disolución de la trama urbana, por la difusión de la urbanización desigual y dispersa y el debilitamiento o especialización de los centros.
Fragmentación del tejido urbano y social, por extremar algunos supuestos funcionalistas que se expresan en la combinación de un capitalismo desreglado con la lógica sectorial de las administraciones públicas y producen la multiplicación de elementos dispersos y monovalentes en un territorio cortado por vías de comunicación: los no lugares ya no se interpretan como recipientes existenciales permanentes, sino que son entendidos como enormes focos de acontecimientos [...] no lugares definidos por la sobreabundancia y el exceso. Son siempre espacios relacionados con el transporte rápido, el consumo y el ocio '.
Y privatización del espacio urbano, materializado en la generalización de guetos según clases sociales —desde los condominios de lujo hasta las favelas o asentamientos populares en sus diferentes versiones— y la sustitución de las calles, las plazas y los mercados por centros comerciales. El urbanismo de productos sometido al mercado, la obsesión por la competitividad y por el negocio inmobiliario, las demandas segmentadas de los grupos sociales orientadas por la diferenciación y la seguridad, la alianza entre grupos financieros-inmobiliarios, grandes estudios profesionales y autoridades políticas exasperan las dinámicas centrífugas de las ciudades. Es así como vemos aparecer pseudociudades a partir de parques temáticos y empresariales, o de barrios cerrados, siempre con infraestructuras al servicio del vehículo privado e individual. El nuevo paisaje se compone, entonces, de zonas de oficinas y, más allá, áreas segregadas de viviendas sin empleo, con plazas y monumentos enrejados, con calles sin gente. Además observamos con preocupación el surgimiento de comunidades conservadoras en las zonas de gueto, también en barrios de la ciudad hecha y equipada, cuyos miedos e intereses se resisten a los cambios y a las mezclas. Es el espacio público el que paga la factura de los «productos urbanos». Es el espacio público el que se resiente y, con él, toda la ciudad:
[...] transformar el espacio público de la calle en un espacio comercial privatizado
[...] tiene claros costos sociales en términos de acceso democrático y responsabilidad pública
[...] la domesticación del espacio a través de la especialización y de privatización genera crecientes exclusiones sociales y acrecienta las desigualdades 2.
La tentación de dejar el desarrollo urbano a la supuesta libre competencia y a los valores económicos inmediatos del mercado es abrir un proceso degenerativo de la ciudad. El espacio público es «productivo» en términos sociales, culturales y cívicos. También, en una dimensión política, a mediano plazo, genera gobernabilidad y, en términos económicos, promueve la atracción y creación de nuevas actividades.
Los tres procesos mencionados (dispersión, fragmentación y privatización) se refuerzan mutuamente contribuyendo a la práctica desaparición del espacio público como espacio de ciudadanía3. Acentúan las desigualdades y la marginación, reducen la capacidad de integración cultural y la gobernabilidad del territorio, negando, finalmente, los valores universalistas vinculados con la entidad «ciudad». Es obvio que estas tendencias se contraponen al complejo «producto ciudad» (distinto de la «ciudad de productos» específicos), caracterizado por la densidad de relaciones sociales y por la mezcla de poblaciones y de actividades.
Sin embargo, contrapuestas a estas dinámicas desestructuradoras de la ciudad, actúan otras fuerzas y tendencias (re)constructoras. Frente a los factores económicos y técnicos, especialmente los progresos
en el mundo del transporte y de las comunicaciones, que favorecen la dispersión, existen otros factores de signo contrario:
La persistencia del capital fijo polivalente y el tejido de pymes y de empresas de servicios a las empresas.
Los recursos humanos cualificados y centros de formación y de I+D.
La imagen de la ciudad y la oferta cultural y lúdica que atrae cada vez más a los agentes económicos y a los profesionales (para invertir, trabajar o residir).
La multiplicidad de oportunidades de trabajo (aunque a veces sean teóricas) y la posibilidad de «sobrevivir» en los medios urbanos densos.
La diversidad de equipamientos y servicios y el ambiente urbano que demandan amplios sectores medios y la atención de los servicios educativos, sanitarios y sociales para sectores medios y bajos.
De esta manera, el «retorno» a la ciudad se verifica en muchas regiones urbanas. Colectivos que parecían irreversiblemente instalados en los suburbios prefieren la ciudad tanto a la hora de decidir su inversión como a la de elegir su trabajo o fijar su residencia. Paralelamente, los crecientes y diversi- ficados movimientos migratorios tienden a concentrarse en las áreas urbanas densas por las mayores posibilidades de supervivencia.
Desde una dimensión más cultural y política, la ciudad, mito o realidad, aparece como el lugar de las oportunidades, de las iniciativas y de las libertades individuales y colectivas; el lugar de la privacidad y de la intimidad, pero también el de la participación política, la rebelión social y el autogobierno; de la innovación y del cambio. La ciudad es el continente de la historia, el tiempo concentrado en el espacio, la condensación del pasado y la memoria, es decir, el lugar desde donde se «inventan» los proyectos de futuro que dan sentido al presente. La ciudad es un patrimonio colectivo en el que tramas, edificios y monumentos se combinan con recuerdos, sentimientos y momentos comunitarios. La ciudad es, sobre todo, espacio público, y no parece que los que allí viven puedan renunciar a ella sin perder vínculos sociales y valores culturales, sin empobrecerse.
Finalmente, en este escenario de dinámicas contradictorias4 deben ser las políticas urbanas (que implican a los responsables políticos, a los profesionales e intelectuales, a los agentes económicos y a los movimientos sociales) las que impulsen unas dinámicas y reduzcan la influencia de otras. Por eso los valores culturales y los objetivos políticos devienen la cuestión decisiva de nuestros presentes y nuestros futuros urbanos. Debemos plantearnos antes que nada cuáles son los valores que orientan nuestra acción, hacia dónde queremos ir y qué modelos de vida urbana proponemos a la ciudadanía5.
Desafios urbanos en el siglo XXI
La mundialización de la economía —que junto con la revolución informacional y la desaparición de los bloques geopolíticos configura la globalización— ha provocado una redistribución de cartas entre los territorios. Las ciudades y las regiones tienen una nueva oportunidad para una inserción competitiva o para quedarse en una relativa marginación. Esta oportunidad también se refleja en el interior de cada región o ciudad, o sea, que puede darse la misma situación: que predomine una dinámica integradora o fragmentadora, que crezca la cohesión o la exclusión. O, lo que es frecuente, que unas áreas participen activamente de los procesos globales y otras queden excluidas, aunque sufran sus efectos. Simultáneamente provoca un agravamiento de la exclusión social de grandes sectores de la población con su secuela de marginalización, violencia y desestructuración de pautas de convivencia. Esto se manifiesta en la emergencia de una ciudad escindida entre el denominado sector formal (centro y barrios) y el sector informal (extensas áreas periféricas anémicas y sin carácter, y las villas de emergencia)s.
¿Cuál es hoy el espacio económico más significativo? Obviamente ya no es el del Estado-nación, cuyos márgenes para hacer políticas autónomas que marquen la especificidad del «territorio nacional» son
cada día más reducidos. Actualmente las empresas no pueden determinar su competitividad sin un entorno favorable. Y las sinergias que determinan hoy la productividad y la capacidad de innovación se producen en la ciudad, o, mejor dicho, en el sistema urbano-regional, más o menos polarizado por una gran ciudad (aunque no siempre), que, a su vez, forma parte de un sistema de ciudades que pueden constituir un eje o una macrorregión.
Hoy se revaloriza la ciudad-región como espacio económico más significativo, pero al ser un espacio de geometría variable y de límites difusos está sometido a fuertes tensiones por los desequilibrios territoriales y sociales que en él se producen. Es más un espacio que un territorio, situación que plantea problemas de cohesión social, de identidad cultural y de gobernabilidad.
Un desafío de la globalización es desarrollar estrategias que configuren el espacio de la ciudad-región como territorio. La política urbana no hereda un territorio y debe enfrentarse a las dinámicas dispersas o sectoriales, que lo desestructuran en vez de construirlo.
Tanto las ciudades y regiones como sus administraciones públicas y sus agentes económicos y sociales son conscientes de que tienen que jugar sus cartas y cazar sus oportunidades. Es la hora de pasar a una política económica local y regional de oportunidad, no a un urbanismo oportunista. El urbanismo estratégico define escenarios deseables y objetivos coherentes, expresa valores de interés general. Pero sobre estas bases genera o aprovecha oportunidades, lo cual supone una gestión ágil y flexible 7. La política urbana ya no puede apoyarse únicamente en las fórmulas normativas del planeamiento tradicional, que no facilitan ni las actuaciones que exigen iniciativas rápidas y flexibles ni la concertación de actores8. Pero entrar en la vía fácil de la desregulación de los usos del territorio, la privatización incondicional de los servicios públicos (otra cosa es la gestión empresarial de algunos de ellos) y la dimisión total ante el mercado para responder a demandas sociales básicas (como la vivienda) produce innumerables efectos perversos que atacan directamente los valores democráticos que ha forjado nuestra historia urbana y cuestionan la eficacia económica de nuestras ciudades. El urbanismo necesario y posible debe actuar sobre una ciudad en parte difusa, sobre un territorio urbano-regional fragmentado, pero no vacío ni mucho menos. Es una tarea complicada y costosa, pero es preciso tomar decisiones rápidas, actuar eficazmente a corto y medio plazo, con efectos duraderos en el largo plazo.
Es el momento de estar alerta a las oportunidades para realizar los «grandes proyectos urbanos» que permitan una adaptación competitiva a las nuevas exigencias de la globalización, sin que generen más efectos perversos que soluciones. Es decir, que contribuyan a la vez a la cohesión social y a la fun- cionalidad integral del sistema urbano.
Como dice el urbanista portugués Nuno Portas 9, hay que cruzar siempre, en un sistema ideal de coordenadas, los objetivos con las oportunidades. Los objetivos son las respuestas que las instituciones y los agentes económicos, sociales y culturales dan de una forma concertada a los desafíos de su entorno y a sus demandas internas. Las oportunidades aparecen o se inventan, proceden de iniciativas públicas o privadas, endógenas o exógenas. i ero si los objetivos no están claros, las oportunidades no se aprovecharán positivamente. Los objetivos orientan las oportunidades y, a veces, contribuyen a inventarlas. Pero estos objetivos sólo adquieren consistencia, coherencia y legitimidad si forman parte de un todo, de un proyecto integral de ciudad o de región, concertado socialmente, liderado democráticamente y validado culturalmente.
El auge actual del planeamiento estratégico, la revalorización de los gobiernos locales y regionales y la recuperación de los valores culturales o morales para orientar las políticas urbanas expresan la necesidad de una política urbana con objetivos. La nueva política urbana es una estrategia que cons- truye su territorio regional, es decir, define y delimita nuevos ámbitos espaciales sobre los cuales las instituciones públicas y los actores económicos y sociales deben actuar conjuntamente (por ejemplo: los grandes ejes y las macrorregiones europeas) pero también y sobre todo deben responder a los desafíos más próximos: hacer ciudad sobre la región metropolitana difusa y/o policéntrica y hacer ciudad sobre la ciudad cohesionándola con su periferia inmediata incluida.
De las áreas metropolitanas a la ciudad metropolitana (plurimunicipal)
La evolución de muchas de las grandes ciudades europeas y americanas parece condenar a reliquias del pasado la imagen de la ciudad como espacio público, como lugar o sistema de lugares significativos, como heterogeneidad y como encuentro. La segregación social y funcional, los centros especializados y las áreas fragmentadas son desafíos presentes en la ciudad a los que hay que agregar otros dos, cuya resolución es básica, como son la movilidad y la seguridad 10. Pero afrontar exclusivamente estos retos por vías directas y sectoriales puede conducir a empeorar los problemas antes que a resolverlos.
El modelo de urbanización de baja densidad en consonancia con las pautas sociales de las clases medias agorafóbicas, que dan prioridad al automóvil y a tipologías de vivienda como los condominios, acentúa la segmentación urbana11. Los desarrollos urbanos guetizados que se generan aumentan las distancias, la congestión se multiplica y los servicios e infraestructuras se encarecen 12.
Barcelona, ciudad caracterizada por su densidad de población —15-332 hab./km2, fruto de un proceso de concentración secular de agrupación poblacional y de actividades y servicios—, se ha visto afectada por estos movimientos de población propios de las grandes ciudades. Entre los años 1972 y 1992 se ha doblado el consumo del suelo por habitante en la región metropolitana de Barcelona, mostrando el rápido proceso de transformación de la forma tradicional de urbanización en el ámbito barcelonés 13. Y la tendencia se ha acentuado en los últimos años (véase el box 5-6).
Este modelo de consumo de territorio alcanza cotas extremas en California, donde entre 1970 y 1990 la población del área metropolitana de Los Ángeles creció un 45 por ciento, al tiempo que la ocupación del suelo se elevó en un 200 por ciento. También, en el resultado de un estudio sobre 22 ciudades francesas se muestra este proceso claramente: entre 1950 y 1975 la población urbana se duplicó y la superficie aumentó un 25 por ciento, mientras que entre 1975 y 1990 ha ocurrido lo contrario: la población aumentó sólo un 25 por ciento y sin embargo se ha doblado la superficie urbanizada 14.
Un modelo al límite del absurdo es el del Sao Paulo «de los noventa», que quedará como una de las mayores aberraciones urbanas del siglo XX 15. Más autovías urbanas, que equivalen a peor circulación y a menos ciudad, y mayor presencia policial en las áreas de clases medias y altas, que genera más inseguridad en los espacios públicos y en las zonas suburbanas populares menos protegidas.
Éste es un modelo de crecimiento que aumenta las congestiones de tráfico, requiere grandes inversiones públicas en infraestructuras y conduce a la pérdida de los espacios públicos de uso colectivo interno 16.
Las ciudades europeas resisten mejor los embates de la disolución urbana debido a la consistencia de sus tejidos urbanos heredados y a un tejido social menos segregado. Pero las dinámicas de la denominada ciudad emergente en las periferias y de degradación o de especialización de los centros expresan una crisis de la ciudad como espacio público17.
La ciudad metropolitana, sin embargo, no está condenada a negar la ciudad, sino que puede multiplicarla. El reto real es establecer una dialéctica positiva entre centralidades y movilidad y hacer del espacio público el hilo de Ariadna que nos conduzca por lugares productores de sentido.
El derecho a la centralidad accesible y simbólica, a sentirse orgullosos del lugar en el que se vive y a ser reconocidos por los otros, a la visibilidad y a la identidad, y además a disponer de equipamientos y espacios públicos cercanos, es una condición de ciudadanía. También es un derecho de ciudadanía el de la movilidad, ya que supone información e intercambio, oportunidades de formación y de ocupación, posibilidades de acceder a las ofertas urbanas y apropiarse de la ciudad como un conjunto de libertades. Si los derechos de centralidad y de movilidad no son universales, la ciudad no es democrática.
Es decir, si existe una tendencia a la diferenciación social horizontal, y si la diversidad de funciones y de ofertas está distribuida desigualmente por un territorio extenso, las distintas clases de movilidad y la accesibilidad de cada punto limitan y ponen en peligro el ejercicio de la ciudadanía.
«En la ciudad hay zonas iluminadas y zonas oscuras. Un gobierno democrático de la ciudad se ha de comprometer a encender algunas luces en todas las zonas oscuras», dijo quien fuera alcalde de Barcelona, Pasqual Maragall, en el balance de su primer año de mandato en 1984. El derecho a la movilidad se ha de complementar con el derecho a la visibilidad.
Movilidad y accesibilidad no dependen únicamente de sistemas de transporte adecuados a las demandas heterogéneas, aunque se trate de una condición sine qua non. También dependen de la diversidad y de la distribución de centralidades, de la calidad urbana y de las ofertas de servicios de las zonas menos densas o atractivas, de la existencia en ellas de algunos elementos que les proporcionan personalidad e interés.
Tampoco se trata únicamente de que los habitantes de las zonas oscuras se puedan mover por el conjunto del territorio metropolitano, sino «de iluminar» estas zonas para que sean visibles y atractivas al resto de la ciudadanía. A todas las partes de la ciudad metropolitana les corresponde una cuota de centralidad, de monumentalidad, de equipamientos y actividades atractivas y de calidad. Asumir y construir una ciudad de ciudades es el desafío. Ciudades policéntricas y plurimunicipales, en las que el espacio público sea física y simbólicamente un elemento articulador del tejido urbano regional o metropolitano y brinde cohesión a las áreas densas.
Existen casos en los que una gran ciudad polariza la construcción de un territorio regional y estratégico que va más allá de la ciudad metropolitana. En otros no es tan así, como en la denominada «terza Italia» y en algunas regiones francesas y alemanas. Sin embargo, lo que encontramos siempre es que las unidades territoriales fuertes lo son por la fortaleza de su «sistema de ciudades» 18. El espacio simplemente urbanizado no es ciudad. El territorio articulado exige ciudades, lugares con capacidad de ser centralidades integradoras y polivalentes, constituidos por tejidos urbanos heterogéneos social y funcionalmente.
Finalmente podemos decir que hacer ciudad es, antes que nada, reconocer el derecho a la ciudad para todos. Ante los procesos disolutorios de la urbanización periférica, la degradación de los centros heredados y la eclosión de pseudocentralidades monofuncionales, reivindicar el valor ciudad es optar por un urbanismo de integración y no exclusión que optimice las «libertades urbanas» 19.
¿Cuáles son los espacios desde donde se puede responder a los desafíos decisivos específicamente urbanos para «hacer ciudad sobre la ciudad» y hacer efectivo el derecho a la ciudad?
La respuesta es: los centros y los tejidos urbanos. Y la movilidad y accesibilidad de ellos y entre ellos. Y, sobre todo, la calidad del espacio público.
Hacer ciudad y centralidades
Los centros urbanos son los lugares polisémicos por excelencia: atractivos para el exterior, integradores para el interior, multifuncionales y simbólicos. Son la «diferencia» más relevante de cada ciudad, la parte de ésta que puede proporcionar más «sentido» a la vida urbana. Excepto cuando se especializan y se homogeneizan hasta que todos se parecen o se deterioran y se convierten en áreas marginales. Los unos porque de día se congestionan y de noche se vacían; los otros porque reciben el doble estigma de la pobreza y de la inseguridad.
Hoy «el centro» son «los centros», la historia urbana ha producido diversos centros: histórico, moderno o del siglo XIX, «nuevas centralidades», etc. No hay centros. Aunque en el imaginario ciudadano hay algunos lugares, pocos son los centro-centro.
En la ciudad metropolitana el centro-centro, que tiende a ser el territorio de la ciudad-municipio principal, se articula generalmente con un sistema regional de ciudades que constituyen un tejido denso de flujos y lugares dando lugar, a veces, a la ya mencionada «ciudad de ciudades». En esta ciu- dad metropolitana sus habitantes tienen, por lo menos, dos centros: el de su barrio o municipio periférico y el centro.
Para hacer ciudad sobre la ciudad hay que hacer centros sobre los centros y también crear nuevas centralidades y ejes articuladores que den la continuidad física y simbólica, estableciendo buenos compromisos entre el tejido histórico y el nuevo y favoreciendo la mezcla social y funcional en todas las áreas.