La “Ventanilla Única”, una expresión concreta y funcional del principio preventivo.

La relación vinculante que se genera entre esta resolución final y los permisos sectoriales es lo que se denomina “ventanilla única”, la cual se ha intentado plasmar en la legislación, básicamente a través de dos vías - conocidas hasta ahora -.

La primera de estas, consiste en anexar al Sistema y por tanto a la resolución final, una serie de permisos identificados como ambientales o “de relevancia ambiental”, los cuales, una vez calificado favorablemente el proyecto o actividad, deben acompañar a esta resolución, no pudiendo el organismo sectorial respectivo denegarlo, argumentando razones de carácter ambiental94.

91 _{Denominada en el Párrafo 4º del TITULO IV “Resolución de Calificación Ambiental del Proyecto o}

Actividad”, término que es correcto, pero respecto del cual surgen dudas razonables, si lo que se califica es el Estudio o es el Proyecto efectivamente. Lo anterior por cuanto el titular puede volver a presentar el EIA tantas veces lo estime conveniente, como lo reconoce con una desafortunada redacción el artículo 21 de la Ley 19.300, a saber:

“Si se declara inadmisible una Declaración de Impacto Ambiental o se rechaza un Estudio de Impacto Ambiental, el responsable del proyecto o actividad podrá presentar una nueva Declaración o Estudio”.

92 _{Párrafo 5º del TITULO IV del Reglamento del SEIA.}

93 _{En cuyo caso tratándose de una DIA la reclamación procede ante el Director Ejecutivo de la}

Comisión Nacional del Medio Ambiente, correspondiendo a su vez al Consejo Directivo en el caso de los Estudios de Impacto Ambiental.

94 _{Este es el caso del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental chileno, el cual en la Ley 19.300 de}

9 de marzo de 1994, artículo 8º inciso 2º establece que “todos los permisos o pronunciamientos de carácter ambiental”, “que de acuerdo con la legislación vigente deban o puedan emitir los organismos

Esta solución presenta determinadas dificultades, dentro de los cuales se destacan: a. La compleja determinación de cuales son efectivamente los permisos de relevancia ambiental, sin perjuicio de que el listado de permisos dependerá del catálogo de proyectos que requieran de evaluación, multiplicado por los efectos, características o circunstancias considerados relevantes o significativos por el sistema de que se trate (es decir, por los impactos que se consideren relevantes conforme al concepto de medio ambiente que contenga la norma).

De los problemas que surgen en un diseño de esta naturaleza, se puede hacer la siguiente clasificación:

• Razones políticas de aquellas reparticiones del Estado que pretenden permanecer fuera del Sistema, en un intento por salvaguardar sus competencias sectoriales.

• Por la “tipología” del permiso a incorporar en el listado y que dependerá de su magnitud real o frecuencia de su otorgamiento (existen evidentemente permisos “grandes” o de gran envergadura y frecuencia, como es el caso del cambio de uso del suelo o el plan de manejo forestal, y existen otros permisos “pequeños” e infrecuentes como por ejemplo, la autorización para la importación de una determinada semilla o la captura de una determinada especie).

• Por la fuente legal del permiso (ley orgánica constitucional, ley ordinaria, decreto con fuerza de ley, decreto ley, decreto supremo, resolución, etc.).

• Por su categoría jurídica y la común imprecisión de los sistemas jurídicos (concesión, autorización, permiso, informe favorable, etc.).

• Por razones de carácter territorial y temporal, ya que existen permisos que se aplican sólo a una región del país o tienen una vigencia que no concuerda con los plazos del Sistema.

del Estado, respecto de proyectos o actividades sometidas al sistema de evaluación, serán otorgados a través de dicho sistema, de acuerdo a las normas de este párrafo y su reglamento”.

El artículo 24 incisos 2° y 3° agrega:

“Si la resolución es favorable, certificará que se cumple con todos los requisitos ambientales aplicables, incluyendo los eventuales trabajos de mitigación y restauración, no pudiendo ningún organismo del Estado negar las autorizaciones ambientales pertinentes.

Si en cambio, la resolución es desfavorable, estas autoridades quedarán obligadas a denegar las correspondientes autorizaciones o permisos, en razón de su impacto ambiental, aunque se satisfagan los demás requisitos legales, en tanto no se les notifique de su pronunciamiento en contrario”.

b. Los contenidos formales de los permisos, que son aquellos que se relacionan con aspectos procedimentales, y que normalmente no concuerdan con los plazos ni las formalidades del Sistema.

c. Prácticamente ningún permiso, corresponde a un permiso “puramente ambiental”, y en consecuencia, coexisten en el mismo una serie de contenidos tanto ambientales como técnicos y económicos, entre otros.

En consecuencia, resulta extraordinariamente difícil identificar los contenidos propiamente técnico ambientales de los permisos.

Son precisamente estos contenidos técnico ambientales, que acreditado su cumplimiento en la resolución ambiental del proyecto, no pueden ser esgrimidos ex-

post como argumento para denegarlo por el organismo sectorial competente.

A contrario sensu, el permiso si podría ser denegado eventualmente por otras razones, (ej. cumplimiento de estándares técnicos de construcción).

d. Aquellos permisos que no sean incorporados al Sistema, quedan “desambientalizados” - al menos teóricamente - y en consecuencia, no pueden ser negados por razones de carácter ambiental para aquellos proyectos que hayan ingresado al Sistema.

Sin embargo, estos permisos se mantienen “vigentes ambientalmente”, es decir, se aplica la totalidad de sus exigencias ambientales y por tanto pueden ser negados por razones de carácter ambiental - lo cual parece lógico - respecto de aquellos proyectos que, por su tipología, no se incluyen en el listado obligatorio del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, como tampoco respecto de aquellos proyectos o actividades que, por sus magnitudes, no requieren de una Evaluación de Impacto Ambiental.

La segunda de las alternativas, es la del permiso ambiental global o permiso ambiental único, representado por la resolución calificatoria del proyecto o actividad sometido a Evaluación de Impacto Ambiental95.

Una vez que la Administración - normalmente Ministerio del Medio Ambiente - otorga el permiso, todos los restantes permisos sectoriales asociados al proyecto o actividad, quedan “vinculados ambientalmente” al mismo. Esto significa que, ningún organismo del Estado puede negar su permiso aduciendo razones de carácter ambiental.

A pesar de constituir hasta ahora el mejor y más simple de los diseños de ventanilla única, su principal dificultad consiste en la confusión que se genera con los límites de los aspectos ambientales del mismo, ya que, es preciso comprender que no se trata de la ventanilla única del Estado, sino que, sólo y exclusivamente, de la ventanilla única

ambiental del Estado.

Esta es exactamente la confusión en la que incurre el Decreto 1753 colombiano, de agosto 3 de 1994, ya que, convierte el Sistema, de un procedimiento de evaluación, a una fórmula que basada exclusivamente en los permisos, pretende constituirse en un mecanismo de simplificación administrativa96.

De hecho, en el caso colombiano, la licencia ambiental global única, releva al beneficiario de la obligación legal o reglamentaria de obtener los permisos, autorizaciones o concesiones que sean necesarios, dentro del campo de producción autorizado.

Este error queda claramente ejemplificado en la norma colombiana antes mencionada, la cual define “Licencia Ambiental Única” como aquella que es la otorgada por la autoridad ambiental competente y que, a solicitud del titular, incluye

95 _{Ver sobre esta modalidad, a MARÍA TERESA SZAUER, “Las Licencias Ambientales como}

Instrumento de Gestión Ambiental”, en La Política Ambiental del Fin de Siglo, editado por Manuel Rodríguez Becerra, Edit. Cerec, Bogotá, Colombia, 1994, pág. 205 y sgtes.

96 _{Resulta curioso que en el caso chileno exista el ingreso voluntario al Sistema de Evaluación de}

Impacto Ambiental, de lo cual es fácil deducir su conceptualización, más como un “derecho” que como una “carga” para el titular del proyecto o actividad. Una equivocada idea de la “ventanilla única” genera expectativas sobre la posibilidad de evitar las sobreburocratizaciones del aparato público. Lo cierto es que, efectivamente lo “simplifica” en la medida que lo coordina transectorialmente, pero sólo y únicamente para efectos ambientales.

los permisos, autorizaciones o concesiones, necesarios para desarrollar proyecto, obra o actividad. La vigencia de estos permisos, concesiones y autorizaciones, de acuerdo con su naturaleza, podrá ser la misma de la Licencia Ambiental.97

La confusión y el acento en la licencia ambiental, surge de la propia definición del término Estudio de Impacto Ambiental (EIA), entendido en la Ley 99 colombiana98_,

del 22 de diciembre de 1993, como el conjunto de la información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una licencia ambiental99.

Este criterio de economía, o eficiencia procesal, recogido en el concepto de “ventanilla única”, es abordado por el derecho ambiental en el principio de unidad de

gestión.

La gestión sistémica del ambiente, expresada en este principio de unidad de gestión tiene precisamente por finalidad, superar principalmente la falta de coordinación institucional y la dispersión de facultades100.

La Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y sus propuestas de modificación 94/C 130/07, presentada por la Comisión el 21 de abril de 1994 y 96/C 81/07, con arreglo al apartado 2 del artículo 189A, del Tratado CE el 18 de enero de 1996, sin perjuicio de reconocer en sus considerandos el carácter de instrumento primario del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, para la definición de política, sólo aportaba un primer esbozo de los lineamientos básicos de lo que podría denominarse “un germen de ventanilla única”, entregando a los Estados

97 _{Numeral 2º del Artículo 5º.}

98 _{Por la cual, se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la}

gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental - SINA - y se dictan otras disposiciones.

99 _{Artículo 57.}

100 _{Ver en este punto a SILVIA JAQUENOD DE ZSÖGÖN, op. cit., pág. 389, quien trata “in extenso”}

este principio, citando como uno de sus ejemplos para el caso Español, la Ley 29/1985 de Aguas, la cual en su artículo 13 establece expresamente el principio de unidad de gestión.

Ahora bien, a pesar de que el ordenamiento Español no dispone la “ventanilla única” para el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, si utiliza una racionalidad administrativa semejante en la legislación de aguas.

miembros, el establecimiento de las modalidades de coordinación de los organismos competentes del Estado en materia ambiental101.

La Directiva 97/11/CE de 3 de marzo de 1997, en forma relevante en su Artículo 1, número 8) substituye el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 85/337/CEE, estableciendo en el SEIA la posibilidad para la autoridad sectorial de expresar sus particulares puntos de vista y observaciones respecto del cumplimiento de los contenidos técnicos ambientales sobre la información proporcionada por el titular en el respectivo estudio102.

El dictamen preceptivo de la autoridad ambiental, cualquiera sea su diseño institucional, a pesar de no ser vinculante, ya que efectivamente “no suelen condicionar estrictamente la decisión final, sino que constituyen meros elementos de juicio para su adopción”103, sí debería generar una oponibilidad absoluta sobre el resto de los organismos del Estado respecto de los aspectos ambientales del proyecto o actividad.

Sin perjuicio de lo expuesto la modificación a la Directiva sobre evaluación de impacto ambiental, manifiesta un avance relevante en la materia, particularmente si se tienen a la vista el Artículo 1, Nº 2) 2 bis., al establecer la posibilidad de los Estados miembros de establecer un procedimiento único para cumplir los requisitos

101 _{Precisamente así lo disponía el artículo 6 de la Directiva 85/337/CEE de 27 de junio de 1985, cuya}

redacción se mantiene prácticamente igual para estos efectos por las propuestas modificatorias, correspondiendo su texto al siguiente:

“Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente, tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización. A tal fin, los Estados miembros designarán las autoridades que deban consultarse, de manera general o caso por caso, en el momento de la introducción de las solicitudes de autorización estas recibirán las informaciones recogidas en virtud del artículo 5. Las modalidades de dicha consulta serán establecidas por los Estados miembros

102 _{Este “dictamen” que pueden dar las autoridades “interesadas” - en términos más asertivos - debe ser}

entendido como los permisos sectoriales que otorgan los servicios públicos competentes, vinculados al proyecto o actividad de que se trate, en forma previa a su resolución final, o más literalmente como la posibilidad efectiva de que disponen las autoridades sectoriales, para pronunciarse sobre el proyecto o actividad, antes de “quedar vinculadas” a la resolución final de la autoridad ambiental evaluadora. “ 1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, en razón de sus específicas responsabilidades medioambientales, tengan la oportunidad de expresar su opinión sobre la información suministrada por el promotor y sobre la solicitud de autorización de desarrollo del proyecto. A tal fin, los Estados miembros designarán las autoridades que deban ser consultadas, con carácter general o para casos concretos”.

de la Directiva, vinculándola con los requisitos de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996 relativa a la prevención y el control integrados de la contaminación104, la cual en este mismo enfoque, integra la concesión de permisos y resoluciones de los artículo 7º y 8º de la Directiva en la perspectiva de garantizar un enfoque integrado efectivo entre todas las autoridades competentes con respecto al procedimiento. Los Estados miembros deben en consecuencia tomar las medidas necesarias para coordinar plenamente el procedimiento y las condiciones de autorización cuando en dicho procedimiento intervengan varias autoridades”105.

A nivel autonómico español, una primera aproximación interesante al tema se verifica en la Ley 1/95 de 2 de Enero, sobre “Protección Ambiental de Galicia”106, la cual en su Título II sobre Técnicas y Medidas de Defensa, establece la culminación del procedimiento de EIA, con la obtención o denegación de una autorización de

carácter ambiental, “en la que se harán constar las condiciones en que deberá

realizarse ese proyecto, obra o actividad para ser considerado compatible con el medio ambiente”.

Se trata de lo que podríamos denominar un permiso llave, toda vez que esta autorización “es un requisito previo y preceptivo para la posterior obtención de la “Licencia de Apertura o Actividad” que vincula a las medidas correctoras”107. Tanto es así que, incluso se establece la posibilidad de imponer la prestación de una fianza que cubra la reparación de los posibles daños y el posible coste de la restauración.108

Evidentemente el tema aquí planteado - el de la resolución ambiental global o única-, tanto en el caso español como en otros países de Europa, puede resultar en un útil y funcional instrumento para resolver los problemas derivados del “reparto y

104 _{Avala lo anterior la definición de “ Permiso” de la Directiva 96/61/CE.}

105 _{Artículo 7º de la Directiva 96/61/CE, y agrega en la misma lógica el artículo 8º de la misma}

Directiva:

“Sin perjuicio de cualquiera otros requisitos basados en disposiciones nacionales o comunitarias, la autoridad competente concederá para la instalación un permiso escrito, acompañado de condiciones que garanticen que ésta cumplirá los requisitos previstos en la presente Directiva; en caso contrario, denegará el permiso”.

106 _{BOE 16/6/95.}

107 _{Ver PAZ VIZCAINO SANCHEZ-RODRIGO, Introducción al Derecho del Medio Ambiente, Ed.}

CTO Medicina, Madrid - España, 1996, pág. 137.

distribución de competencias” entre las autoridades estatales y autonómicas, como así mismo, la dificultad de “compatibilizar la aplicación de la legislación Estatal y Autonómica” sobre EIA, cuando se trate de proyectos que generen impactos en más de una comunidad autónoma109.

El criterio antes expuesto - el del principio de economía procesal - está también recogido en la legislación española, en la Ley de Procedimiento Administrativo110, ratificada por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común111, la cual consagra el principio de eficacia y de eficiencia. Como lo señalan GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMAS RAMÓN FERNÁNDEZ, el procedimiento administrativo “pertenece, pues, a la esencia misma de la institución la tendencia a la prosecución del camino en que el procedimiento consiste hasta llegar a esa decisión final, eficaz y justa, que constituye el objetivo al que se ordenan todos los requisitos y trámites intermedios112”.

III.8.5.Vinculación entre los procedimientos autorizatorios sectoriales y el