Análisis y evaluación de la aplicación de la ley 581 de 2000 en el período 2000 - 2012

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ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LA LEY 581 DE 2000 EN EL PERÍODO 2000 – 2012

ALFONSO ALBERTO PEÑA ZAMUDIO JUAN CARLOS CORZO PEREZ

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN POLÍTICA SOCIAL

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CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN ……….…..7

1 FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES………...……11

1.1. Las acciones positivas………..12

1.1.1 Origen de las acciones positivas…………..………...12

1.1.2 Definicion de las acciones positivas………...15

1.1.3 Clasificacion de las acciones positivas .………...….….17

1.2 Teorías de la justicia ………...………...…..16

1.2.1 John Rawls- la justicia como equidad ……….….……….18

1.2.1.1 El principio de la diferencia ……….…….……..…….20

1.2.2 Nancy Fraser- la justicia basada en la distribución y el reconocimiento………...…...……....…22

1.2.2.1 El dilema de la distribución - reconocimiento……..…....………….…22

1.2.3 Martha Nussbaum la justicia fundamentada en el enfoque de las capacidades………..…..………...24

1.2.3.1 Las mujeres y el desarrollo humano……..……….…..…………. 24

2 ANTECEDENTES DE LA LEY 581 DEL 2000 .....29

2.1 La condición de la mujer en la historia de colombia. una breve reseña de los cambios jurídicos………..…...…….29

2.2 Antecedentes juridicos internacionales y nacionales de la ley 581 de 2000……….………..…………..……….31

2.2.1 Legislación internacional………..…..…...…..31

2.2.2 Legislación nacional……….………...…40

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contra o a favor……….……….43

3.2 Itinerario recorrido hasta la aprobación de la ley…..………47

3.3 descripción y comentarios del contenido de la ley 581 de 2000…..…..49

4 DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN CARGOS DIRECTIVOS DECISORIOS EN EL SECTOR PÚBLICO ANTES Y DESDE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 581 ENTRE EL AÑO 2000 HASTA EL AÑO 2012………….…534

4.1 Participación de las mujeres en cargos directivos decisorios en el sector público antes de la entrada en vigencia de la ley 581 de 2000………..…….…….….…534

4.2 Participación de las mujeres en cargos directivos decisorios en el sector público a partir de la entrada en vigencia de la ley 581 hasta el 2012……….……….59

4.3 Participación femenina en cargos directivos 2003-2012 en entidades nacionales en términos porcentuales………..…...62

4.4 Participación femenina en cargos directivos 2004-2012 en entidades territoriales en términos porcentuales……….…68

4.5 Comparación de la participación de las mujeres en cargos directivos del orden nacional con la de orden territorial y comportamiento global 2004-2012………...71

5 EVALUACIÓN DE LA LEY 581 DEL 2000………..….75

CONCLUSIONES………..………..……..97

BIBLIOGRAFÍA………..…..……99

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LISTA DE TABLAS

Pág. Tabla 1. Porcentaje de mujeres ministras y viceministras 1990-2000 (%) 54

Tabla 2. Porcentaje de mujeres magistradas (titulares) en las altas cortes 56

Tabla 3. Participación femenina en cargos directivos 2003-2012 en entidades

nacionales en términos porcentuales 62

Tabla 4. Participación femenina en cargos directivos – 2004-2012 en entidades

territoriales en términos porcentuales 69

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LISTA DE GRÁFICAS

Pág. Gráfica 1. Participación femenina en cargos directivos 2003-2012 en entidades

nacionales en términos porcentuales 66

Gráfica 2. Promedio porcentual de participación de las mujeres en cargos

directivos en el orden nacional (2003-2012) 67

Gráfica 3. Participación femenina en cargos directivos 2004-2012 en entidades

territoriales en términos porcentuales 70

Gráfica 4. Participación femenina en cargos directivos 2004-2012 en Entidades Nacionales y Territoriales en términos porcentuales 72

Gráfica 5. Promedio porcentual de participación de las mujeres en cargos

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INTRODUCCIÓN

A lo largo de la historia de la humanidad, ciertos sectores de la sociedad han sido excluidos por razones de raza, credo religioso o ideología como también por su condición de género, negándoseles su participación activa en las decisiones económicas, políticas, sociales y culturales que afectan el ejercicio de sus derechos como ciudadanos. Como parte importante de esos sectores que han sido marginados, están las mujeres. Muchas han sido las luchas adelantadas por ellas encaminadas a que la sociedad se los reconozca y varios los logros, aunque todavía son insuficientes. Entre los resultados recientes de esas luchas se encuentran las cuotas que son un instrumento ampliamente puesto en marcha por muchos países con el objetivo de enfrentar y superar la exclusión de ciertos grupos sociales tradicionalmente discriminados como las mujeres. Las cuotas se utilizan en la mayoría de los casos para impulsar la inclusión de ciertos grupos (y entre ellos las mujeres) en los distintos ámbitos de los cuales han estado tradicionalmente excluidas, y en especial en el ámbito político.

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trascendentales en aspectos relacionados con la vida economía, social, cultural y hasta política de los colombianos, y se disminuyera la sub-representación de ellas en las instancias del Estado. Pero ¿Cuáles han sido los resultados después 12 años de estar vigente la Ley? ¿Se han logrado los fines contemplados en la Ley, total o parcialmente? ¿Ha habido una inclusión real de las mujeres o se ha quedado en letra muerta o a medio camino lo estipulado por la Ley? Si esto ha sido así ¿A qué se debe que no se haya cumplido con el mandato constitucional? ¿Los organismos encargados de velar por el acatamiento de la Ley, Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo han ejercido sus funciones con el fin de garantizar la aplicación de la Ley?

La tesis que se sostiene en este trabajo es la de que si bien la Ley 581 del 2000 en cierta medida, ha conducido a una ampliación de la democracia, a una mayor participación de las mujeres en cargos importantes a nivel del Estado, a una mayor inclusión, sin embargo, pese a los esfuerzos, a los avances logrados con la legislación creada, las medidas puestas en marcha han sido insuficientes; aún subsisten muchas barreras, institucionales, culturales que impiden a las mujeres ejercer sus derechos en condiciones de igualdad respecto de los hombres.

El objetivo general de este trabajo consiste en hacer un análisis y evaluación de la aplicación de la Ley 581 del 2000 en el período 2000-2012 con el fin de determinar sus alcances, sus logros y las limitaciones. Como sustento teórico y conceptual se tomaron planteamientos relacionados con las Acciones Positivas o Afirmativas y algunas perspectivas provenientes del campo de la filosofía política y la ciencia política.

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divulga el Departamento Administrativo de la Función Pública; también, se hicieron algunas entrevistas a funcionarias (y exfuncionarias) que ocupan (u ocuparon) cargos de alta dirección en el ámbito nacional como Ángela María Pantoja Morales, Grupo Incidencia Política de la Alta Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, o en el ámbito distrital como María del Pilar Bahamón, Directora (Encargada) del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, María Consuelo del Río, Veedora Distrital, Emilia Montañez De Torres, Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura en Bogotá, Clara López, ex alcaldesa de Bogotá y a una académica, docente del Magister en Política Social de la Universidad Javeriana, María Cristina Ocampo, las cuales por su posición en la administración pública o por el nivel de conocimiento sobre el tema, se consideró importante escuchar sus puntos de vista al respecto. Así mismo, se consultó una investigación realizada por el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad el cual incluye una revisión de publicaciones seriadas (El

Tiempo y Semana) entre 1999 y el 2010; igualmente, se acudió a algunos

documentos de instituciones estatales como la Alta Consejería Presidencial y la Procuraduría General de la Nación y Gacetas del Congreso; finalmente, se revisaron dos tesis de maestría en género, una de la Universidad Nacional la cual evalúa la Ley durante los tres años de vigencia y otra de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana sobre las acciones positivas y se consultaron publicaciones de tipo secundarias relacionadas con los efectos de la Ley 581 del 2000 y la pedagogía para su divulgación.

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El trabajo consta de cinco capítulos:

En el primero, se hace una síntesis apretada de algunos planteamientos teóricos y conceptuales sobre las acciones positivas o afirmativas y sobre la teoría de la justicia, según las perspectivas de algunos politólogos y/o filósofos los cuales sirven de referentes para el análisis y evaluación de la Ley 581 del 2000.

En el segundo, se realiza un recorrido de los principales cambios jurídicos sobre la condición jurídica de la mujer en Colombia con el fin de determinar su situación social y política antes de la sanción de la Ley, con el propósito de compararla con lo ocurrido después de la entrada en vigencia. También se trata el tema de los antecedes jurídicos internacionales y nacionales más cercanos a la promulgación de la Ley 581 del 2000, tomando como punto de partida los años cuarenta del siglo veinte, los cuales en parte, se incorporaron en el texto aprobado por el Congreso de la República.

En el tercero, se hace una presentación y análisis de la Ley 581 del 2000, por considerarla importante para el resto del trabajo.

En el cuarto, se lleva a cabo una descripción y se realiza un ejercicio estadístico elemental para mostrar cuantitativamente la participación de las mujeres en cargos directivos decisorios del sector público en el orden nacional y territorial antes y desde la entrada en vigencia de la ley 581 en el año 2000 hasta el año 2012.

En el quinto, se analiza y evalúa la Ley 581 del 2000 tomando como base los capítulos anteriores.

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1. FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES

1.1 Las Acciones Positivas

A través de la historia de la humanidad se han librado muchas luchas, desde el campo intelectual (político e ideológico) y el físico (enfrentamientos con diferentes armas de destrucción) por parte de ciertos sectores de la sociedad, grupos o clases en contra de la injusticia, la explotación, la exclusión, la discriminación, a que los han sometido los detentadores del poder económico y político. Los propósitos de esas iniciativas colectivas, fueron y siguen siendo, construir una verdadera democracia, una sociedad en donde las personas puedan realizarse plenamente (en lo económico, en lo social, en lo político y en lo cultural), una sociedad justa. La presencia de las mujeres en esas gestas ha sido activa, importante. Ellas, entre las más afectadas, han tenido que organizarse para hacer valer sus derechos no reconocidos plenamente por los hombres y la sociedad en general.

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Es en este contexto que surgen, sobre todo en las últimas dos décadas, medidas concretas de intervención estatal encaminadas a establecer un equilibrio y a contrarrestar las diferencias sociales que genera la discriminación hacia las mujeres. En el caso de Colombia, una de ellas es la Ley de Cuotas. Como ésta corresponde al desarrollo de lo que desde disciplinas como el Derecho, la Filosofía y la Ciencia Política, entre otras, se ha denominado Acciones Positivas o Acciones Afirmativas, este trabajo se basará en algunas perspectivas teóricas y conceptuales que se han elaborado sobre ellas, en la medida en que estas son pertinentes para el análisis y evaluación de la Ley 581 del 2000, pero también en planteamientos que sobre la justicia han hecho autores como John Rawls, Nancy Fraser y Martha Nussbaum.

1.1.1 Origen de las acciones positivas

La normatividad relacionada con las medidas de acción positiva surge en un contexto histórico social, político y cultural en donde un sector de la sociedad por su condición de raza o género es discriminado y con ellas se propende por su inclusión en la sociedad y reconocimiento de sus derechos económicos, sociales y políticos.

En palabras de Barrero y Soto,

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con la uniformidad. Que no basta con la presencia de una pequeña muestra del sector discriminado, sino que requiere aumentar su cantidad y en particular su presencia en puestos de decisión política (2002).

La acuñación del término se dio en los Estados Unidos. Las Acciones Positivas surgen para el Derecho en los Estados Unidos gracias a las particulares circunstancias raciales que en dicha sociedad se presentaron, exigiendo una intervención decidida del Estado a favor de las minorías, para hacer efectivos derechos consagrados en la Constitución y por tanto tiempo conculcados a éstas (Galán y Luna, 2000, p. 139).

Barrére (2011, p. 9) en su texto Érase una vez en América o los orígenes de la

Acción Positiva, sitúa en los Estados Unidos, luego del final de la Segunda Guerra

Mundial, el nacimiento de lo que hoy en día se conoce por "Derecho Antidiscriminatorio" (cuyo meollo fundamental de él lo constituyen las Acciones Afirmativas).

Sostiene ella que

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Para la autora, más allá de su dimensión política, el Derecho Antidiscriminatorio, encuentra su fundamentación jurídica en los siguientes textos legales (2011, p. 9):

(…) La Civil Rights Act of 1964, que abogaba por la generalización del derecho

al sufragio activo y combatía la segregación racial, aun cuando no contemplaba expresamente la cuestión del sexo más que en lo concerniente al empleo.

La Equal Employment Opportunity Act of 1972 que vino a cubrir el vacío

relativo a minorías y mujeres dejado por la normativa precedente en materia de empleo.

La Civil Rights Act of 1991 y la Equal Protection Clause (Claúsula de Igual

Protección) contenida en la XIV Enmienda y accionable ante la Administración.

1.1.2 Definiciones de acciones positivas (o afirmativas)

Independientemente de la perspectiva teórica, política o ideológica de los autores, las distintas definiciones descritas a continuación, tienen puntos en común: ellas coinciden en la necesidad de disminuir o acabar con las barreras que atentan contra el ejercicio pleno de los derechos de las mujeres, garantizar en condiciones de igualdad el acceso de las mujeres a la educación, a los puestos de trabajo tanto en las organizaciones públicas como privadas y a los cargos de elección popular.

Pérez (2011, p. 13) en su escrito Dimes y Diretes de la Discriminación por Razón

de Sexo, define la Acción Positiva, como un

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en condiciones de igualdad con el colectivo alternativo, es decir, el integrado por los ciudadanos del sexo masculino".

Una definición de Acciones Positivas, que tiene un carácter diacrónico, que es contextualizada, corresponde a Peláez (2011) quien dice que son

(…) medidas, acciones o discriminación positiva, que buscan compensar las

consecuencias derivadas de la discriminación histórica a que ha sido sometido un grupo social, a través de la jurisprudencia, acciones legales, económicas y políticas, para permitirle el ejercicio pleno de la ciudadanía.

Para Giménez (2004, p. 316), “Son aquellas normas que diferencian entre colectivos socialmente beneficiados y desfavorecidos y que tienen como finalidad luchar contra la desigualdad material de estos últimos”.

Mosquera y León las definen en sentido más restringido como:

(…) la preferencia que se otorga a personas que pertenecen a pueblos o grupos que simbólica y materialmente han sido subalternizados -como los pueblos étnicos, étnico-raciales, y el grupo de las mujeres- para garantizar su participación en ámbitos como el mercado de trabajo, especialmente público pero también privado y el acceso a universidades de educación superior de calidad, símbolos de meritocracia (2009, pp. I-II).

Otero (2000, p. 4) la entiende

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particularmente en relación con tipos o niveles de empleo donde los miembros de un sexo están infrarrepresentados.

León y Holguín definen las Acciones Afirmativas como:

(…) las medidas de carácter temporal que buscan asegurar la igualdad de oportunidades, a través de un trato preferencial, a los miembros de un grupo que ha experimentado situaciones de discriminación y/o marginalidad que pueden persistir en el futuro, y que los coloca en una situación de desventaja frente al resto de la sociedad (p. 43).

1.1.3 Clasificación de las Acciones Positivas

Las medidas de Acción Positiva, al decir de Otero (2000, p.4), se clasifican en tres grupos de los cuales se resaltan por su pertinencia para este trabajo, dos:

1. Las encaminadas a resolver situaciones desfavorables para las mujeres en el mercado de trabajo, centradas en la orientación y en la formación profesional.

2. Las que pretenden compensar las discriminaciones del pasado, que implican establecer preferencias para el grupo desfavorecido, generalmente, fijando objetivos o recurriendo al sistema de cuotas que pueden ser rígidas y que se fijan independientemente de los méritos o capacitación de las personas, o flexibles, en cuyo caso se tienen en cuenta éstos criterios y se relacionan con las peculiaridades del puesto de trabajo.

1.2 Teorías de la justicia

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cuotas en tanto de alguna manera propenden por la búsqueda de una mayor equidad y del bien e igualmente, están encaminadas al reconocimiento y defensa de la identidad de sectores excluidos o marginados en la sociedad. Así mismo, buscan que las personas desarrollen sus capacidades que le permitan actuar libremente y comportarse humanamente.

1.2.1 John Rawls: la justicia como equidad

Los planteamientos de Rawls (2001) sobre la justicia, están íntimamente ligados al tema de la equidad; de aquí su teoría “La justicia como equidad”, a través de la cual concibe a los ciudadanos libres e iguales, los cuales participan en la cooperación social, como quiera, que cuentan con dos facultades fundamentales: “1. Poseer un sentido de la justicia, que se concibe como la capacidad de entender, aplicar y obrar según los principios de la justicia que definen los términos equitativos de la cooperación social y 2. La facultad moral, que se entiende como la capacidad de los individuos de poseer una concepción del bien, pudiendo poseer, revisar y perseguir racionalmente una concepción del bien” (Rawls, 2001, p. 43).

Todas las personas, según él, poseen estas dos facultades que son fundamentales para participar en una cooperación social mutuamente beneficiosa en un marco de equidad como un fin en sí mismo. Rawls sostiene que” la igualdad se consigue con personas que poseen un grado mínimo de estas dos capacidades morales, lo cual permite participar plenamente en la vida cooperativa de la sociedad” (Rawls, 2001, p. 45).

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pertinentes con lo establecido. En otras palabras, al decir de Rawls: “Los ciudadanos de una sociedad bien ordenada asumen la constitución y sus valores políticos tal como están realizados en sus instituciones, y comparten el fin de hacerse justicia mutuamente según lo exigen las reglas de la sociedad” (Rawls, 2001, p. 45).

Para Rawls, las personas son libres en la medida que tienen la facultad moral de poseer una concepción del bien y son capaces de revisar y cambiar esa concepción por motivos razonables y racionales. Por otro lado, se conciben libres, en la medida que se ven con derechos de hacer exigencias a sus instituciones, derivadas de la concepción que se tenga del bien y de la doctrina moral que se posea.

Rawls, sostiene que esta manera de entender la libertad, debe conducir a las personas a abrirse paso en la vida, sin ningún tipo de discriminación, sin importar la clase social de origen en la que han nacido y crecido; si se tiene el mismo talento y habilidad - dotaciones innatas- y la igual disposición de hacer uso de ellas, deberán tener la misma perspectiva de éxito indiferentemente de su clase social de origen” (Rawls, 2001, p. 73).

En otras palabras:

(…) Los cargos y posiciones deben estar abiertos a todos en condiciones de igualdad equitativa de oportunidades, en un marco de desigualdades sociales y económicas, y adicionalmente, las desigualdades deben provocar un mayor beneficio de los miembros menos aventajados de la sociedad (Rawls, 2001, pp. 73-74).

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cuales son: derechos y libertades básicas; oportunidades; ingreso y riqueza y el auto-respeto. (Rawls, 2001, p. 91).

1.2.1.1 El principio de la diferencia

Rawls establece que este principio se reconoce como un principio de justicia redistributiva en sentido estricto, y tiene lugar en una sociedad que garantiza las libertades básicas e iguales, como el principio de la igualdad equitativa de oportunidades. Para él, existen personas más aventajadas económicamente y las que son menos aventajadas y teniendo en cuenta que existirán siempre desigualdades entre unas y otras, justifica estas desigualdades en la medida en que las mismas redunden en beneficio de los menos aventajados y que existan cargos accesibles para todos, llamando a este principio el de la diferencia (Rawls, 2001, p. 94).

Rawls (2001), incluye en su análisis del principio de la diferencia, las expectativas, articulando el primero con las segundas a través de una relación directa. Sostiene el autor que la diferencia de expectativas conduce hacia un beneficio de las personas que poseen peores expectativas, dado el principio de libertad y de asequibilidad de cargos, en la medida en que los mayores rendimientos de los más aventajados instan a mejorar las expectativas de los menos aventajados, funcionando como un incentivador potencial, originándose un esquema justo; en el caso que llegasen a bajar las expectativas de los más aventajados provocaría, por lo tanto que bajen también las expectativas de los menos aventajados.(pp. 97-98)

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maximizar los menos aventajados. Y adiciona que las instituciones, deben estar atentas para que no se ejerza la represión o se limite a algunos por buscar los beneficios de la mayoría, porque no es justo que unos pocos tengan menos a cambio de que la mayoría tenga mucho más, deduciendo que todas las personas deben ser tratadas de la misma manera, como quiera que cumplen diferentes roles, desde un barrendero hasta un diplomático y que ellos poseen tanto derechos como responsabilidades que deben cumplir.

Por otra parte, Rawls en su análisis, se detiene en lo concerniente a las distinciones basadas en el género relacionadas con el trabajo en el hogar que realizan las mujeres; afirma que los hombres que tienen mayores oportunidades que las mujeres, han generado unas desigualdades que solo podrían justificarse, si reportaran ventajas a aquellas y si fuesen aceptables desde su punto de vista. Según Rawls, esas diferencias han surgido de las desigualdades de poder político y el control de los recursos económicos sin que éstas hayan redundado en beneficio de la mujer. Al respecto dice:

(…) El trabajo reproductivo es trabajo socialmente necesario. Como quiera que, sea esencial para el papel de la familia, que la crianza y el cuidado de los niños sean quehaceres dispuestos de un modo razonable y efectivo para que quede asegurado su desarrollo moral y su educación en una cultura más amplia (Rawls, 2001, p. 217).

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(…) La familia, como parte de la estructura básica, no puede violar esas libertades. Puesto que las esposas tienen el mismo estatus de ciudadanía, que sus maridos, resulta que, todas ellas tienen los mismos derechos y libertades básicos y las mismas oportunidades equitativas que sus maridos; y esto, junto con la correcta aplicación de los otros principios de justicia, debería bastar para garantizar su igualdad y su independencia (Rawls, 2001, p. 219).

1.2.2 Nancy Fraser: La Justicia basada en la distribución y el reconocimiento

Plantea Fraser que la lucha por el reconocimiento está a la orden del día:

(…) La lucha por el reconocimiento se está convirtiendo rápidamente en la forma paradigmática de conflicto político en los últimos años del siglo veinte. Las exigencias del “reconocimiento de la diferencia” alimentan las luchas de grupos que se movilizan bajo las banderas de la nacionalidad, la etnia, la raza el género y la sexualidad” (Fraser, 1997, p. 20).

Según Fraser, el problema de la justicia ha dejado de ser un concepto que tenga que ver con la redistribución y se ha convertido en el reconocimiento de un grupo en el cual no aparece la noción de clase social, sino la identidad como un valor cultural. Dicho en otras palabras, ha surgido una oposición entre políticas sociales y políticas culturales.

1.2.2.1 El dilema redistribución-reconocimiento

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identidad tienden a predominar cada vez más, en tanto que las perspectivas de la redistribución parecen retroceder.

Fraser sostiene, que existen varias injusticias:

(…) una injusticia socioeconómica, que está arraigada en la estructura político-económica de la sociedad y cita algunos ejemplos como la explotación o la apropiación del usufructo del trabajo en beneficio de otros; la marginación económica o el verse confinado a trabajos mal remunerados o indeseables, o verse negada toda posibilidad de acceder al trabajo remunerado; y la privación de los bienes materiales indispensables para llevar una vida digna. (Fraser, 1997, p. 21)

(…)La segunda forma de injusticia es la cultural o simbólica, la cual se origina en los patrones sociales de representación, interpretación y comunicación. Los ejemplos de este tipo de injusticia incluyen la dominación cultural o estar sujetos a patrones de interpretación y comunicación asociados con otra cultura y ser extraños u hostiles a los propios; el no reconocimiento o hacerse invisible a través de prácticas representativas, interpretativas y comunicativas de la propia cultura; y el irrespeto o ser calumniado o menospreciado habitualmente en las representaciones culturales públicas estereotipadas o en las interacciones cotidianas (Fraser, 1997, p. 22).

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tomadas de forma democrática, y por otro lado, y un cambio cultural, lo cual puede significar la revaluación cada vez mayor de las identidades irrespetadas y de los productos culturales de grupos menospreciados. Lo que a la vez conlleva a reconocer y valorar positivamente la diversidad cultural de manera más radical conduciendo a una transformación total de los patrones sociales de representación, interpretación y comunicación (Fraser, 1997, p. 24).

Como se colige de lo expuesto por Fraser, su idea de la justicia se fundamenta, en los distintos tipos de injusticias, pero haciendo énfasis más en el problema de las identidades, en lo cultural y menos en lo económico o en lo redistributivo, visto desde una perspectiva económica o en lo socioeconómico. Para ella, cada vez ganan más terreno lo relacionado con las identidades, lo cultural en desmedro de lo redistributivo, desde el punto de vista económico.

1.2.3 Martha Nussbaum: la justicia fundamentada en el enfoque de las capacidades

1.2.3.1 Las mujeres y el desarrollo humano

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Considera Nussbaum, que las capacidades señaladas deberían atribuirse a todas y cada una de las personas, para tratarlas así como fines y no como medios para los fines de otros, haciendo extensivo el empleo del enfoque en este aspecto “al terreno de la igualdad sexual ya que las mujeres han sido tratadas demasiadas veces como colaboradoras para los fines de otros más que como fines por derecho propio” (Nussbaum, 2007, p. 83). Es indudable que estos planteamientos son útiles para tratar el tema de la discriminación de las mujeres pues ellas a lo largo de la historia han sido objeto de abusos en desmedro su realización personal.

Su enfoque propone la idea de un umbral para cada capacidad con el fin de que los ciudadanos puedan funcionar de un modo auténticamente humano; por lo tanto, la meta social sería la de que las personas se sitúen por encima de este umbral de capacidad, con lo que se obtendría una versión parcial y mínima de la justicia social.

Entre los aspectos que concitan el interés de Nussbaum están el saber “cómo se sienten los individuos, si están satisfechos o no acerca de su situación”. Igualmente, responder a la pregunta sobre “qué es lo que son realmente capaces de hacer y ser”. En palabras de la autora, “las personas ajustan sus preferencias a lo que piensan que pueden conseguir, y también a lo que su sociedad les dice que es una meta adecuada para alguien como ellos”. En muchos casos, las mujeres y otras personas desfavorecidas muestran a menudo esta clase de “preferencias adaptativas”, formadas en el contexto de unas condiciones injustas. Esta clase de preferencia -afirma-, validan típicamente el statu quo (Nussbaum, 2007, p. 85).

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desarrollada por él de que el ser humano se halla “necesitado de una totalidad de actividades vitales humanas”; de que las capacidades a las que tienen derecho todos los ciudadanos son muchas, no una sola y que son oportunidades para actuar, no sólo cantidades de recursos. Plantea la autora que los recursos son un índice inadecuado del bienestar ya que los seres humanos poseen distintas necesidades de recursos y también diversas capacidades de convertirlos en funcionamiento. Por ejemplo, dice, “dos personas con parecidas cantidades de recursos pueden mantener importantes diferencias en los aspectos que más importan para la justicia social” (Nussbaum, 2007, p. 87).

Como requisitos básicos para llevar una vida digna, Nussbaum elabora una lista de diez capacidades, las cuales son metas generales que forman parte de una teoría mínima de la justicia social. Arguye que:

(…) una sociedad que no las garantice a todos sus ciudadanos, en un nivel mínimo adecuado, no llega a ser una sociedad plenamente justa, sea cual sea su nivel de opulencia. Y aunque es posible que a nivel práctico sea necesario fijar prioridades temporales, se entiende que las capacidades se refuerzan mutuamente y que todas tienen una importancia básica para la justicia social. Una sociedad que desatienda alguna de ellas para promover las otras está en falta con sus ciudadanos, y esa falta atenta contra la justicia (Nussbaum, 2007, p. 87).

Las diez capacidades humanas básicas a las que se refiere Nussbaum son las siguientes:

1. Vida. Poder vivir hasta el término de una vida humana de una duración

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2. Salud física. Poder mantener una buena salud, incluida la salud reproductiva; recibir una alimentación adecuada; disponer de un lugar adecuado para vivir.

3. Integridad física. Poder moverse libremente de un lugar a otro; estar

protegido de los asaltos violentos, incluidos los asaltos sexuales y la violencia doméstica; disponer de oportunidades para la satisfacción sexual y para la elección en cuestiones reproductivas.

4. Sentidos, imaginación y pensamiento. Poder usar los sentidos, la

imaginación, el pensamiento y el razonamiento, y hacerlo de un modo “auténticamente humano”, un modo que se cultiva y se configura a través de una educación adecuada, lo cual incluye la alfabetización y la formación matemática y científica básica, aunque en modo alguno se agota en ello. Poder usar la imaginación y el pensamiento para la experimentación y la producción de obras y eventos religiosos, literarios, musicales, etc., según la propia elección. Poder usar la propia mente en condiciones protegidas por las garantías de la libertad de expresión tanto en el terreno político como en el artístico, así como de la libertad de prácticas religiosas. Poder disfrutar de experiencias placenteras y evitar los dolores no beneficiosos.

5. Emociones. Es decir, poder mantener relaciones afectivas con personas y

objetos distintos de nosotros mismos; poder amar a aquellos que nos aman y se preocupan por nosotros, y dolernos por su ausencia; en general, poder amar, penar, experimentar ansia, gratitud y enfado justificado. Que nuestro desarrollo emocional no quede bloqueado por el miedo y la ansiedad.

6. Razón práctica. Entendida como poder formarse una concepción del bien y

reflexionar críticamente sobre los propios planes de la vida. (Esto implica una protección de la libertad de conciencia y de la observancia religiosa). 7. Afiliación.

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(Proteger esta capacidad implica proteger las instituciones que constituyen y promueven estas formas de afiliación, así como proteger la libertad de expresión y de asociación política).

B. Que se den las bases sociales del autorrespeto y la no humillación; ser tratado como un ser dotado de dignidad e igual valor que los demás. Eso implica introducir disposiciones contrarias a la discriminación por razón de raza, sexo, orientación sexual, etnia, casta, religión y origen nacional.

8. Otras especies. Consiste en poder vivir una relación próxima y respetuosa

con los animales, las plantas y el mundo natural.

9. Juego. Se relaciona con poder reír, jugar y disfrutar de actividades

recreativas.

10. Control sobre el propio entorno.

A. Político. Poder participar de forma efectiva en las elecciones políticas

que gobiernan la propia vida; tener derecho a la participación política y a la protección de la libertad de expresión y de asociación.

B. Material. Poder disponer de propiedades (ya sean bienes mobiliarios

o inmobiliarios), y ostentar los derechos de propiedad en un plano de igualdad con los demás; no sufrir persecuciones y detenciones sin garantías. En el trabajo, poder trabajar como un ser humano, ejercer la razón práctica y entrar en relaciones valiosas de reconocimiento mutuo con los demás trabajadores (Nussbaum, 2007, pp. 88-89).

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diversidad, el pluralismo y la libertad, tratando a cada ser humano como un agente y como un fin en sí”. Y la mejor manera de responder a todas a las preocupaciones que surgen al respecto “es formular las normas universales como un conjunto de capacidades para el pleno funcionamiento humano, enfatizando el hecho de que las capacidades protegen, y no excluyen, esferas de la libertad humana” (Nussbaum, 2002, pp. 154-155).

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2 ANTECEDENTES DE LA LEY 581 DEL 2000 (O LEY DE CUOTAS)

2.1 La condición de la mujer en la historia de Colombia. Una breve reseña de los cambios jurídicos

Por considerarla muy precisa, para la elaboración de este capítulo, se ha tomado la síntesis que trae la Corte Constitucional en su Sentencia C-371 del 2000. Afirma esta que indiscutiblemente la mujer ha sufrido a lo largo de la historia una situación de desventaja en todos los ámbitos de la sociedad y especialmente en el familiar, de la educación y el trabajo. Si bien en la actualidad, por los menos formalmente, se reconoce igualdad entre hombres y mujeres, dice la Corte, no se puede desconocer que para ello las mujeres han tenido que recorrer un largo camino.

Muestra la Corte, cómo en los primeros años del siglo XX, las mujeres en Colombia tenían limitada su ciudadanía, se les trataba como menores y dementes en la administración de sus bienes, les estaba vedado ejercer la patria potestad, se les compelía a llevar el apellido del marido, agregándole al suyo la partícula “de” como símbolo de pertenencia, entre otras restricciones

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normas y se pusieron en marcha en relación con protección a la maternidad, recomendadas por la OIT desde 1919, como las que reconocían una licencia remunerada de ocho semanas tras el parto, ampliada a doce semanas mediante la Ley 50 de 1990 .En materia política, el derecho al voto en 1954 que lo hizo efectivo por primera vez en el plebiscito de 1957. También vale la pena señalar el Decreto 2351 de 1965, que prohibió despedir a la mujer en estado de embarazo. La adquisición de la patria potestad y la eliminación de la obligación de obedecer al marido, la de vivir con él y seguirle a donde dispusiera (decreto 2820 de 1974).Mediante las leyes 75 de 1968 y 1ª de 1976 se avanzó hacia la igualdad de los sexos ante la ley. La supresión del apellido del esposo (decreto ley 999 de 1988). Finalmente hay que resaltar el reconocimiento de la igualdad jurídica de la mujer incorporado en la Constitución de 1991, al cual se hace mención más adelante.

Sin embargo, anota la Corte que aun cuando la igualdad formal entre los sexos se ha ido incorporando paulatinamente al ordenamiento jurídico colombiano, lo cierto es que la igualdad sustancial todavía continúa siendo una meta (Sentencia C-371/00).

2.2 Antecedentes jurídicos internacionales y nacionales de la ley 581 del 2000:

2.2.1 Legislación Internacional

Los soportes jurídicos más recientes de la Ley 58 DEL 2000, se encuentran a nivel internacional, en primer lugar en la Declaración Universal de los Derechos

Humanos aprobada en 1948 por los países miembros de la Organización de las

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fraternalmente los unos con los otros”. El Artículo 2 alude a los derechos de las personas sin ningún tipo de discriminación:

Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.

El Artículo 7 reafirma lo expresado en el Artículo 2:

Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación.

El Artículo 23 precisa el derecho al trabajo en condiciones iguales y sin ninguna clase de discriminación; el derecho a igual salario por trabajo igual:

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo.

2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual (Declaración Universal de los Derechos Humanos).

En segundo lugar, se hallan en la Convención sobre los derechos políticos de la

mujer adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución

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el Gobierno de su país directamente o por conducto de representantes libremente escogidos, y a iguales oportunidades de ingreso en el servicio público de su país; y desear igualar la condición del hombre y de la mujer en el disfrute y ejercicio de los derechos políticos, conforme a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

Para ello los Estados participantes de la Convención convinieron en las disposiciones siguientes conducentes a eliminar la discriminación hacia las mujeres:

• Artículo II.- Las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna.

• Artículo III.- Las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna

(Convención sobre los derechos políticos de la mujer).

En tercer lugar, en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de

discriminación contra la mujer (CEDAW), aprobada por la Asamblea General de

las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979 y que entró en vigencia como tratado internacional el 3 de septiembre de 1981 tras su ratificación por 20 países. La Convención fue el resultado de más de 30 años de trabajo de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, órgano creado en 1946 con el fin de realizar un seguimiento a la situación de la mujer y promover sus derechos. La labor de la Comisión ha contribuido a explicitar todas las esferas en que a la mujer se le niega la igualdad con el hombre. (Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer)

La Convención es la normatividad internacional más elaborada, de obligatorio

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la de mayor alcance de cuantas se han hecho. Ella constituye el marco global para hacer frente a la discriminación basada en el sexo. Entre los considerandos que justifican su convocatoria, aprobación y puesta en marcha de las medidas en contra de la inequidad hacia la mujer incluye en la parte inicial los siguientes:

(Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la

mujer).

El hecho quela Carta de las Naciones Unidas reafirma la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos del hombre y la mujer”.

También, que,

(…) La Declaración Universal de Derechos Humanos reafirma el principio de la no discriminación y proclama que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y que toda persona puede invocar todos los derechos y libertades proclamados en esa Declaración, sin distinción alguna y, por ende, sin distinción de sexo.

La obligación que tienen los Estados Partes por haber adherido Pactos Internacionales de Derechos Humanos, “de garantizar al hombre y la mujer la igualdad en el goce de todos los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos”.

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La preocupación de que pese a todo lo anterior “las mujeres siguen siendo objeto de importantes discriminaciones”.

Igualmente están: la constatación de que

(…) la discriminación contra la mujer viola los principios de la igualdad de derechos y del respeto de la dignidad humana, que dificulta la participación de la mujer, en las mismas condiciones que el hombre, en la vida política, social, económica y cultural de su país, que constituye un obstáculo para el aumento del bienestar de la sociedad y de la familia y que entorpece el pleno desarrollo de las posibilidades de la mujer para prestar servicio a su país y a la humanidad.

La convicción de que “el establecimiento del nuevo orden económico internacional basado en la equidad y la justicia contribuirá significativamente a la promoción de la igualdad entre el hombre y la mujer” y de que “la máxima participación de la mujer, en igualdad de condiciones con el hombre, en todos los campos, es indispensable para el desarrollo pleno y completo de un país, el bienestar del mundo y la causa de la paz”.

Finalmente, la voluntad y decisión de “aplicar los principios enunciados en la Declaración sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer y, para ello, a adoptar las medidas necesarias a fin de suprimir esta discriminación en todas sus formas y manifestaciones”.

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encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer” para lo cual, se comprometieron a:

a) Consagrar, si aún no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislación apropiada el principio de la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realización práctica de ese principio;

b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carácter, con las sanciones correspondientes, que prohíban toda discriminación contra la mujer;

c) Establecer la protección jurídica de los derechos de la mujer sobre una base de igualdad con los del hombre y garantizar, por conducto de los tribunales nacionales o competentes y de otras instituciones públicas, la protección efectiva de la mujer contra todo acto de discriminación;

d) Abstenerse de incurrir en todo acto la práctica de discriminación contra la mujer y velar porque las autoridades e instituciones públicas actúen de conformidad con esta obligación;

e) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer practicada por cualesquiera personas, organizaciones o empresas;

f) Adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que constituyan discriminación contra la mujer;

g) Derogar todas las disposiciones penales nacionales que constituyan discriminación contra la mujer (Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer).

A adoptar

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discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañarán, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato” (Artículo 4).

A tomar “…todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país” (Artículo 7); garantizarle en igualdad de condiciones con los hombres el derecho a:

a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales;

c) Participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país (Artículo 7). (Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer)

En lo tocante a la discriminación de la mujer en el ámbito laboral, los Estados Partes adquirieron el compromiso de tomar todas las medidas necesarias con el fin de “eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos” (Artículo 11). Con énfasis en:

a. El derecho al trabajo como derecho inalienable de todo ser humano;

b. El derecho a las mismas oportunidades de empleo, inclusive a la aplicación de los mismos criterios de selección de cuestiones de empleo;

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otras condiciones de servicio, y el derecho al acceso a la formación profesional y al readiestramiento, incluido el aprendizaje, la formación profesional y el adiestramiento periódico;

d. El derecho a igual remuneración, inclusive prestaciones, y a igualdad de trato con respecto a un trabajo de igual valor, así como a igualdad de trato con respecto a la evaluación de la calidad de trabajo (Artículo 11) (Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer)

En cuarto lugar, están presentes en el Artículo 4, numeral j de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer

“Convención de Belém do Pará” llevada a cabo el 9 de junio de 1995 en Belén do

Pará, Brasil el cual establece el derecho de la mujer “a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones” (Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y

Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención de Belém do Pará”) .

En quinto lugar, figuran en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, que tuvo lugar en Beijing entre el 4 y el 15 de septiembre de 1995, en donde reafirman el compromiso de:

(…) Defender los derechos y la dignidad humana intrínseca de las mujeres y los hombres, todos los demás propósitos y principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales de derechos humanos, en particular, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de

discriminación contra la mujer y la Convención sobre los Derechos del Niño,

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En el punto 178 entre las medidas que han de adoptar los gobiernos, los empleadores, los empleados, los sindicatos y las organizaciones de mujeres se contempla:

f. Aplicar y supervisar programas de empleo equitativo y de acción positiva en los sectores público y privado para superar la discriminación sistémica contra las mujeres en el mercado de trabajo, en particular contra las mujeres con discapacidad y las mujeres de otros grupos desfavorecidos, en las esferas de la contratación, la retención y los ascensos, y la formación profesional de las mujeres en todos los sectores (Declaración de Beijing, punto 178).

Fueron esas declaraciones y esa legislación en el ámbito internacional que pusieron de manifiesto la discriminación contra la mujer e incorporaron medidas para superarla, obligando a los Estados signatarios de ellas (o sugiriendo a otros no firmantes) a impulsar mecanismos, políticas, leyes que conduzcan a su eliminación paulatina hasta llegar al pleno reconocimiento de los derechos de la mujer en un plano de igualdad, lo que llevó -mediante la presión y la lucha de diferentes sectores del país- al Estado colombiano a expedir una normatividad al respecto hasta llegar a la Ley 581 del 2000 la cual recogió de forma específica lo concerniente al tema del acceso de las mujeres al empleo equitativo y a la adopción de medidas especiales pro tempore hasta lograr las condiciones que

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2.2.2 Legislación Nacional

La Ley 581 del 2000 tiene sus fundamentos jurídicos en la Ley 51 del 2 de junio de 1981 la cual acogió la Convención ya mencionada. Por ejemplo, en su artículo 1 dice: Apruébese la "Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979 y firmada el 17 de julio de 1980. Esta Ley fue reglamentada mediante el Decreto 1398 del 3 de julio de 1990. Por ejemplo en lo concerniente a la ocupación de cargos públicos, el Artículo 6 dice:

La no discriminación para participar en la vida política y pública. No podrá haber discriminación para la participación de la mujer en la vida política y pública del país, en especial para:

a) Votar en las elecciones y ser elegible para todos los organismos públicos y privados;

b) Formular y ejecutar políticas gubernamentales; c) Ocupar cargos y ejercer funciones públicas.

El Artículo 7 ratifica la no discriminación en materia de empleo, y el 9, puntualiza: No discriminación en materia de empleo. No habrá discriminación de la mujer en materia de empleo. En consecuencia se dará igual tratamiento que al hombre en todos los aspectos relacionados con el trabajo, el empleo y la seguridad social, especialmente en lo relacionado con:

a) Igualdad de oportunidades para el acceso a todo tipo de empleo; b) Igualdad de derechos y obligaciones frente a toda clase de ocupación; c) Iguales criterios para la convocatoria, selección e incorporación al mercado de trabajo;

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e) Igualdad en la remuneración, prestaciones y evaluación en el desempeño;

f) Igualdad en la seguridad social, en las condiciones del trabajo y demás sistemas de protección existentes (Ley 51 de 1981)

También, en el nivel nacional, la Ley de Cuotas tiene su soporte jurídico en la Constitución Política de Colombia de 1991, la cual en el Preámbulo, fija como fin “fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”.

En el Artículo 13 en donde se afirma:

(…) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Igualmente, la Ley de Cuotas se sustenta en el Artículo 40 el cual dice que Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

1. Elegir y ser elegido.

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Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública (Constitución Política de

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3 LEY 581 DEL 2000 O LEY DE CUOTAS

3.1 Debates sobre la necesidad o no de la ley: argumentos en contra y a favor.

Largo fue el camino andado y muchos los obstáculos a los que tuvieron que enfrentarse los proponentes de varios proyectos de ley tendientes a garantizar la participación real de las mujeres en cargos decisorios de la administración pública, cuya reivindicación logró alcanzarse, aun cuando de forma parcial con la sanción de la Ley. En la Gaceta No 12 del Congreso del 4 de marzo de 1999, en donde se publicaron las ponencias para primer debate del proyecto de ley estatutaria 158 de 1998 Cámara y 62 de 1998 Senado, está consignado un resumen de los argumentos en contra y a favor del sistema de cuotas. Así, al primero, “Las cuotas conllevan un efecto discriminatorio en contra de los hombres” se responde que:

(…) El sistema de cuotas no es un sistema discriminatorio, es un mecanismo corrector de una situación anómala. El trato especial a un grupo o sector social, ha recibido dentro de la doctrina constitucional y de los derechos humanos la denominación de discriminación inversa, positiva o favorable.

Para el profesor español Alfonso Ruiz Miguel, la discriminación inversa o positiva es una necesidad para el logro de la igualdad (Gaceta del Congreso No. 12 del 4 de marzo de 1999, p. 6).

Al segundo, “Las cuotas provocarán que las mujeres sean elegidas no tanto por su capacidad sino por otras razones, en este caso por su sexo” se contesta:

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colectivo. Sin embargo, es importante notar que siempre se tiende a cuestionar la capacidad de las mujeres y no la de los hombres, como si éstos por ser hombres fueran de por sí capaces para ocupar los puestos. La experiencia ha demostrado que no siempre es así (Gaceta del Congreso No. 12 del 4 de marzo de 1999, pp. 6-7).

Al tercero, “Las cuotas no son necesarias, pues las mujeres que tienen capacidad para ocupar los puestos llegarán a ocuparlos por sí solas” se lo contrarresta en los siguientes términos:

(…) Una cosa es la capacidad para disputar y ser nombrada en un puesto y otra cosa es la capacidad para desempeñarse en ese puesto. Debido a la discriminación que sufren las mujeres, no es cierto que las consideradas capaces para desempeñar un puesto puedan acceder a éste sin mayores obstáculos. Por ejemplo, muchas mujeres reconocidas como las mejores en sus áreas de especialización nunca llegan a ocupar puestos de jefatura o de mayor rango, debido a que se les imponen mayores requisitos en su hoja de vida, se les solicita una dedicación de horario que es incompatible con las tareas que la sociedad espera que cumpla como ama de casa, se espera que piense y reaccione como los hombres y que deje de lado cualquier manifestación de sentimientos tildados como femeninos, etc. (Gaceta del Congreso No. 12 del 4 de marzo de 1999, p. 7).

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(…) el problema radica en que a la hora de elaborar un perfil para determinado puesto, se escogen aquellas características que se han asignado generalmente a los hombres, lo cual hace que la competencia sea mucho más difícil para las mujeres. Las cuotas no son concesiones, sino estrategias de acción afirmativa que las mujeres han impulsado para lograr el reconocimiento de su plena ciudadanía (Gaceta del Congreso No. 12 del 4 de marzo de 1999, p. 7).

Por último, el argumento de que las cuotas “Es un mecanismo “peligroso”, en la medida en que otros sectores pueden empezar a pedir lo mismo”, se contrarresta planteando que.

(…) Las mujeres no son un sector ni tampoco un grupo minoritario. Las mujeres son la mitad de la población mundial y están presentes en todos los sectores de la sociedad. Hay una diversidad muy grande de mujeres que recrean en sus vidas cotidianas muchos de los de los diferentes sectores establecidos. Hay mujeres campesinas, mujeres sindicalistas, mujeres cooperativistas, mujeres jóvenes, mujeres blancas, mujeres negras, mujeres indígenas, mujeres discapacitadas, mujeres pobres, etc… Desde la perspectiva de género, cualquier lucha que las mujeres y los hombres inicien para obtener su legítima representación en los espacios debe tomar en cuenta esa diversidad. Si esto es así, difícilmente habrá sectores de la población que se sientan excluidos (Gaceta del Congreso No. 12 del 4 de marzo de 1999, p. 7).

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(…) Los argumentos de los detractores del proyecto eran básicamente: i) Que la ley era innecesaria en tanto la mujeres teníamos ya una amplia participación en la fuerza laboral; ii) que la ley era discriminatoria porque solo se aplicaba al sector público y no al sector privado, iii) que la ley se dirigía únicamente a eliminar o disminuir la sub-representación de la mujer pero no atacaba las causas que provocaban esa baja participación; iv) que la ley envía y promueve un mensaje de asistencialismo que la mujer no necesita, pues significa que las mujeres son inferiores o discapacitadas pues no pueden acceder a ocupar cargos de mayor responsabilidad por sus propios méritos, v) que en lugar de establecer una cuota del 30%, lo debería ser del 50%; vi) que la igualdad de oportunidades debe darse en el punto de partida y no en el de llegada; ser igual de entrada por disposición legal y no por mérito propio, es contrario a la justicia; vii) que la medida establecía una diferenciación irrazonable en las oportunidades de acceso a los cargos de “máximo nivel decisorios” y “otros niveles decisorios”, que violaba el derecho a la igualdad y al trabajo de los hombres; viii) no hay prueba de que la mujer esté sub-representada, pues desde el punto de vista económico, se tienen en cuenta factores como la preparación de los miembros de ese grupo, su disposición al trabajo, sus méritos laborales o su experiencia, y ante la falta de tales pruebas de discriminación, la ley no se justifica; ix) por la vía de la aplicación de la ley de cuotas, afirman, podría llegarse al caso de “contratar a funcionarias mediocres e ineptas” con el único propósito de su cumplimiento (Ramírez, 2007, p. 6).

En lo tocante a los argumentos de los que estaban a favor del proyecto, anota Ramírez:

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desventaja de las mujeres; ii) las cuotas y otras acciones afirmativas han demostrado su eficacia para el remedio de la insuficiente participación de las mujeres en otros países; iii) si bien es cierto que la participación de la mujer en la vida pública ha ido en aumento desde 1970, ésta es aún muy baja, y medidas como la presente, inciden en la erradicación de la discriminación sexual, y permiten a las mujeres una adecuada representación; iv) medidas como ésta contribuyen a cerrar la brecha histórica de una “cultura androcéntrica y patriarcal” que ha mantenido durante varios siglos a la mujer como ciudadana de segunda categoría (Ramírez, 2007, p. 6).

3.2 Itinerario recorrido hasta la aprobación de la ley 581 de 2000

A continuación se hace una síntesis del camino recorrido por las iniciativas presentadas al Congreso de la República hasta la aprobación y sanción de la Ley.

El primer proyecto de ley lo presentó la congresista Viviana Morales Hoyos el 23 de septiembre de 1993 correspondiéndole el número 90/93-Cámara, el cual recibió ponencia favorable y fue publicada en la Gaceta 382 del 4 de noviembre del mismo año. Debido a que no fue incluida oportunamente en el orden del día por la Comisión Primera de la Cámara para que se debatiera, no fue posible tramitarlo completamente en una sola legislatura y se ordenó archivarlo mediante el oficio 126 de 18 de mayo de 1994. (Gaceta del Congreso No. 159 del 24 de agosto de 1998, p. 2).

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embargo, como no se alcanzaron a realizar los tres debates que se requerían en los 60 días que faltaban para la expiración de la legislatura, se ordenó archivar el proyecto en el mes de junio. La razón que esgrime la congresista para que no siguiera su curso y corriera la misma suerte del primero fue que:

(…) por falta de interés de algunos integrantes de la Comisión Primera en tramitar oportunamente la ponencia rendida favorablemente no se pudo lograr que en el plazo establecido por la Carta Magna se cumplieran los debates reglamentarios, lo que refleja una supuesta táctica dilatoria (Gaceta del Congreso No. 159 del 24 de agosto de 1998, p. 3).

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3.3 Descripción y comentarios del contenido de la ley 581 del 2000

La Ley 581 del 2000 es la manifestación de un deseo de vieja data de diversos sectores de la sociedad y de las mujeres mismas, de eliminar la discriminación hacia ellas y de que se le reconozcan sus derechos para que puedan alcanzar la ciudadanía plena.

Es la concreción en parte de lo plasmado en el Capítulo II sobre sus antecedentes jurídicos internacionales y nacionales, incluyendo lo establecido en la Constitución Política de Colombia de 1991. Así, el Artículo 1 de la Ley 581 que se refiere a la Finalidad, sostiene:

(…) La presente ley crea los mecanismos para que las autoridades, en cumplimiento de los mandatos constitucionales, le den a la mujer la adecuada y efectiva participación a que tiene derecho en todos los niveles de las ramas y demás órganos del poder público, incluidas las entidades a que se refiere el inciso final del artículo 115 de la Constitución Política de Colombia, y además promuevan esa participación en las instancias de decisión de la sociedad civil (Ley 581 del 2000).

La intención de la Ley es darle participación real a las mujeres; concederles el acceso a los puestos de poder del Estado, en donde se toman grandes y trascendentales decisiones que afectan la vida económica, social, política y cultural de los miembros de la sociedad colombiana, como se colige de lo expresado por el Artículo 2 el cual es explícito sobre a qué cargos hay que permitirles a las mujeres la entrada:

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ejercen los cargos de mayor jerarquía en las entidades de las tres ramas y órganos del poder público, en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital y municipal (Ley 581 del 2000).

Empero, aquí no para el asunto, también la Ley obliga a que se le dé cabida a las mujeres en otras instancias, que aunque de un rango menor, no por ello, resultan irrelevantes, por el contrario, en ellas también se tiene poder de decisión sobre diferentes asuntos que influyen en la vida de los colombianos en uno u otro sentido. Así, el Artículo 3 alude a “otros niveles decisorios”, aclarando que debe entenderse con este concepto:

(…) los que correspondan a cargos de libre nombramiento y remoción, de la rama ejecutiva, del personal administrativo de la rama legislativa y de los demás órganos del poder público, diferentes a los contemplados en el artículo anterior, y que tengan atribuciones de dirección y mando en la formulación, planeación, coordinación, ejecución y control de las acciones y políticas del Estado, en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital y municipal, incluidos los cargos de libre nombramiento y remoción de la rama judicial (Ley 581 del 2000).

El Artículo 5 fija los límites de los cargos a que obliga la Ley cuando expresa:

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Tampoco se aplica a la provisión de los cargos de elección y a los que se proveen por el sistema de ternas o listas, los cuales se gobiernan por el artículo 6o. de esta ley (Ley 581 del 2000).

El Artículo 6 trata de los casos en que el nombramiento se realice mediante el sistema de ternas o listas en los cuales se debe incluir como posible elegible a una mujer:

(…) Para el nombramiento en los cargos que deban proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer.

Para la designación en los cargos que deban proveerse por el sistema de listas, quien las elabore incluirá hombres y mujeres en igual proporción (Ley 581 del 2000).

Un aspecto interesante de la Ley está presente en el Artículo 7 y es el relacionado con los procesos de ingreso y ascenso a la carrera administrativa para lo cual, con el propósito de que sean trasparentes estipula que entre las personas encargadas de hacer la selección de los candidatos deben estar presentes las mujeres en igual proporción a los hombres:

(…) En los casos de ingreso y ascenso en la carrera administrativa o en cualquiera de los sistemas especiales de carrera de la administración pública, en los que la selección se realice mediante concurso de méritos y calificación de pruebas, será obligatoria la participación de hombres y mujeres en igual proporción, como integrantes de las autoridades encargadas de efectuar la calificación.

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Pese a que la Ley aplica únicamente en el ámbito del Estado, con las restricciones descritas, el Artículo 9 obliga a aquel a promocionar la participación femenina en el sector privado:

(…) La Presidencia de la República, en cabeza de la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Educación Nacional, los gobernadores, alcaldes y demás autoridades del orden nacional, departamental, regional, provincial, municipal y distrital, desarrollarán medidas tendientes a promover la participación de las mujeres en todas las instancias de decisión de la sociedad civil (Ley 581 del 2000).

Con el fin de impulsar la promoción de que se ocupa el Artículo anterior, la Ley en su Artículo 10 obliga a la elaboración de un plan nacional de promoción y estímulo a la mujer para alcanzar los objetivos trazados contemplando en él:

a) Educación a los colombianos en la igualdad de sexos y promoción de los valores de la mujer;

b) Acciones positivas orientadas a la comprensión y superación de los obstáculos que dificultan la participación de la mujer en los niveles de decisión del sector privado;

c) Capacitación especializada de la mujer en el desarrollo del liderazgo con responsabilidad social y dimensión del género;

d) Disposición de canales efectivos de asistencia técnica;

Figure

Tabla 1. Porcentaje de mujeres ministras y viceministras 1990-2000 (%)

Tabla 1.

Porcentaje de mujeres ministras y viceministras 1990-2000 (%) p.60
Tabla 2. Porcentaje de mujeres magistradas (titulares) en las altas cortes

Tabla 2.

Porcentaje de mujeres magistradas (titulares) en las altas cortes p.62
Tabla 3. Participación femenina en cargos directivos 2003-2012 en entidades

Tabla 3.

Participación femenina en cargos directivos 2003-2012 en entidades p.68
Tabla 5. Participación femenina en cargos directivos y de otros niveles –

Tabla 5.

Participación femenina en cargos directivos y de otros niveles – p.77

Referencias

Actualización...

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