Arrancó ya el proceso de reforma del sistema de Nacio-nes Unidas. El Secretario General de la organización dio el banderazo de salida formulando una amplia y ambiciosa lista de propuestas emanadas, unas del in-forme que en diciembre de 2004 rindió el Grupo de Alto Nivel,1designado por el propio Secretario
Gene-ral, y otras de la Declaración del Milenio2 y de las
Ocho Metas para el Desarrollo3adoptadas hace cinco
años. En efecto, en marzo del 2005 Kofi Annan pre-sentó su plan para fortalecer a la O NU.4Esta pre s e n t a c i ó n
coincidió, aunque fuera casualmente, con el undécimo a n i versario del genocidio en Rwanda y del terc e ro de la
invasión a Irak; acontecimientos ambos que ejemplifi-can dramáticamente los dilemas y las debilidades de la organización. El intento del Secretario General por re-formar a la ONUocurre también en el contexto de un
aparente debilitamiento de la figura del Secretario Ge-neral y una erosión de su autoridad política, derivado de las divergencias entre Kofi Annan y Estados Unidos por la cuestión de Irak y de los escándalos públicos por a p a rentes malos manejos en el Programa Petróleo por Ali-mentos, implantado en 1997 por la ONUen Irak, y por
distintos alegatos de abuso sexual cometidos por inte-grantes de las Operaciones de Mantenimiento de la Pa z en África y presuntamente por funcionarios de la orga-nización. En estas circunstancias Kofi Annan intenta s u-perar los problemas de credibilidad del organismo con u n plan de reformas que fortalezcan su legitimidad y efica-cia y espera que sus iniefica-ciativas sean adoptadas de una vez y de conjunto en ocasión de los trabajos de la próxima Asamblea General que habrá de celebrarse en s e p t i e m-b re con la participación de los Jefes de Estado y de Go-bierno convocados para revisar el cumplimiento de las Metas del Mi l e n i o. Su idea es aprovechar el momento y
Reformas
de la
ONU
Adolfo Aguilar Zinser
Kofi Annan, Secretario General de la
O N U
, presentó re c i e n t em e n t e
un plan para la re f o rma de ese organismo intern a c i o n a l . A d o l f o
Aguilar Zinser —escritor e investigador del Centro de
Investigacio-nes sobre América del Norte de la
U N A M
— analiza m i n u c i o s a m e n t e
la viabilidad de la iniciativa y afirma que este ambicioso pro g r a m a
de transformación debe llevarse a cabo mediante ágiles
mecanis-mos de negociación, con esquemas y propuestas re a l i s t a s .
1Documento ONU, A/59/565 “Un mundo más seguro: la
respon-sabilidad que compartimos”, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Retos y los Desafíos, 2 de diciembre de 2004.
2Documento ONU, A/RES/55/2, “Declaración del Milenio”, 13
de septiembre de 2000.
3Documento O N U, A/56/326, “Guía General para la Aplicación de
la Declaración del Mi l e n i o”, Anexo: Ob j e t i vos de De s a r rollo del Mi l e n i o , 6 de septiembre de 2001.
4Documento ONU, A/59/2003,“Un concepto más amplio de la
el clima internacional para hacer realidad, ahora sí, una reforma que lleva discutiéndose, sin gran éxito, más de veinte años. Los motivos de la urgencia del Se c re t a r i o General son evidentes, lo que no es obvio es la viabilidad del plan que ha propuesto.
Las medidas sugeridas por Kofi Annan son, tal co-mo han sido descritas por los medios, el más ambicioso programa de transformaciones jamás intentado en la
ONU. Uno de los aportes más significativos del
Secreta-rio General es la concepción misma que ofrece sobre la seguridad.5El plan de Annan está dividido en varios
capítulos, articulados todos en un nuevo concepto de seguridad global y colectiva: su informe gravita en tor-no a la libertad para vivir sin miseria, sin temor y con dignidad. El Secretario General habla en su documen-to de la necesidad de construir un nuevo consenso en materia de seguridad colectiva basado en el reconoci-miento de que las amenazas están interrelacionadas, de que la seguridad, el desarrollo sustentable, los derechos humanos, el desarme y la capacidad de la ONUpara
ga-rantizar la paz están interconectados. De ahí que entre-lace las metas para el desarrollo fijadas por la De c l a r a c i ó n del Milenio con la seguridad mundial. Annan sostiene, además, que ningún Estado puede proteger su propia se-guridad actuando únicamente a título individual, todos necesitan de un sistema de seguridad colectiva eficiente y deben, por tanto, comprometerse con la aplicación de estrategias comunes para conjurar todo tipo de amena-zas, desde la guerra internacional con armas de destru c-ción en masa, el terrorismo, el colapso de los Estados y los conflictos civiles, hasta las enfermedades infecciosas letales, la pobreza extrema y la destrucción del medio ambiente.6Estados Unidos se ha resistido hasta ahora
a vincular el terrorismo con la miseria argumentando que los terroristas están motivados por el odio y el fanatismo y no por la injusticia. Al respecto, el Secretario General ha dicho categóricamente que: “la miseria de la gente atrapada en conflictos civiles no resueltos o poblacio-nes sumidas en la extrema pobreza, puede incrementar la atracción por el terrorismo”.7
Otro aspecto novedoso y central de la nueva defini-ción de seguridad colectiva que ofrece el Secretario Ge-neral es la incorporación de los temas ambientales. La destrucción de los ecosistemas —la contaminación de aguas, la deforestación, la desertificación, el cambio cli-mático y los desastres naturales— son, dice Annan, tanto una limitante fundamental al desarrollo como la causa de desplazamientos masivos de población, nuevas enfer-medades endémicas y nuevos conflictos. También en el campo de las definiciones Annan propone una sobre te-rrorismo que deje satisfactoriamente de lado la contro-versia respecto al llamado terrorismo de Estado y sobre si los movimientos de liberación lo son o no.8A m b a s
cuestiones —causa del estancamiento de las neg o c i a-ciones de la convención sobre el terrorismo— han q u e-dado al parecer saldadas con la propuesta de Annan.9Ko f i
Annan incursionó también decisivamente en el terre n o de legitimar la llamada intervención humanitaria c o m o una medida extraordinaria autorizada por la O N Upara
evitar o detener actos de genocidio o violaciones masi-vas a los derechos humanos. El informe adopta en efec-to la noción de la responsabilidad de proteger, desarro-llado por la comisión Axworthy.10Este concepto sí será
motivo de intensos debates en la medida en que un
7Kofi Annan, “In Larger Freedom: Decision Time at the U N” ,
Foreign Affairs, mayo-junio, 2005. (Traducción del autor).
8Kofi Annan señala: “Ya es hora de dejar de lado los debates sobre el
denominado ‘t e r rorismo de Estado’. El uso de la fuerza por los Estados está ya totalmente reglamentado por el derecho internacional. Y el derecho a resistir a la ocupación debe entenderse en su auténtico significado. No puede incluir el derecho a asesinar o mutilar deliberadamente a civiles. Ha-go plenamente mío el llamamiento del Grupo de Alto Ni vel para que se adopte una definición de terrorismo que deje claro que, además de las ac-ciones ya prohibidas por las convenac-ciones existentes, constituye terro r i s m o toda acción encaminada a causar la muerte o un grave daño corporal a ci-viles o a no combatientes con el fin de intimidar a la población u obligar a un Gobierno o a una organización internacional a hacer o dejar de hacer alguna cosa”. Documento O N UA/59/2005 op. cit.,p á r r a f o. 91, p. 29.
9Amre Moussa, Secretario General de la Liga Árabe, ha validado
a nombre de esta organización, la formulación sobre terrorismo pro-puesta por Annan.
1 0The Responsibility to Pro t e c t, Re p o rt of the In t e rnational Commission
on In t e rvention and State Sove re i g n t y, International De velopment Re s e a rc h C e n t re for I C I S S, Ottawa, December 2001.
la capacidad de la
para garantizar la paz
están interconectados.
5Kofi Annan señala: “Hago mía plenamente la visión general
ex-puesta por el informe y sus argumentos en favor de un concepto más amplio de la seguridad colectiva: que afronte las nuevas y las viejas ame-nazas y que tenga en cuenta los intereses de todos los Estados en materia de seguridad. Creo que este concepto puede superar las discrepancias e n t re ideas divergentes de la seguridad y darnos la orientación necesaria para afrontar los dilemas de hoy en día. Entre las amenazas a la paz y la seguridad en el siglo XXIfiguran no sólo la guerra y los conflictos inter-nacionales, sino los disturbios civiles, la delincuencia organizada, el te-r te-rote-rismo y las ate-rmas de destte-rucción en masa. También se incluyen la po-b reza, las enfermedades infecciosas mortales y la degradación del medio ambiente, ya que también éstas pueden tener consecuencias catastrófi-cas. Todas estas amenazas pueden ser mortales o reducir gravemente las posibilidades de vida. Todas ellas pueden socavar a los Estados como uni-dades básicas del sistema internacional”. Ib i d e m, párrafo. 77-78, p. 27.
6Ibidem, Anexo “Decisiones propuestas a los Jefes de Estado y de
gran número de países pertenecientes al llamado Gru p o de los Setenta y Siete y China ven en él un riesgo de in-tervenciones arbitrarias en el tercer mundo, motiva d a s no por los derechos humanos sino por los intereses he-gemónicos de las potencias.
El plan de reformas del Secretario General incluye medidas múltiples en diversos campos normativos e ins-titucionales que van desde el cumplimiento de las metas del Milenio; la firma, ratificación y cumplimiento de tratados internacionales como el de No Proliferación de Armas Nu c l e a res o el Protocolo de Kyoto; la culmina-ción de otras convenciones en vías de negociaculmina-ción, como la Convención contra el Te r rorismo, hasta la re e s t ru c t u-ración de diversos órganos de Naciones Unidas, como la fallida Comisión de Derechos Humanos; la amplia-ción del Consejo de Seguridad y la reorganizaamplia-ción de la Secretaría General. Resalta la propuesta del Secretario General para crear una Comisión de Consolidación de la Paz que, superada la etapa de las hostilidades, permita continuar con las tareas y los compromisos contraídos en los acuerdos de paz, mediante un esfuerzo sosteni-do, combinado y participativo de toda la comunidad internacional que haga perdurable la paz. No obstante su gran alcance, las reformas propuestas por Annan no incluyen —como tampoco lo hizo el reporte de perso-nas eminentes— grandes enmiendas a la Carta las cua-les sólo pueden hacerse con la aprobación y ratificación de los poderes legislativos de cuando menos dos terc e-ras partes de los Estados miembros, incluidos los cinco permanentes del Consejo de Seguridad. En todo caso y por más que los diplomáticos en Nueva York
pudie-sen simplificar y hacer más expedito el proceso de dis-cusión y negociación de las reformas, el optimismo de Kofi Annan respecto a la posibilidad de avanzar signi-ficativamente este mismo año no está sustentado en las realidades políticas y diplomáticas actuales de la orga-nización. Es cierto, hay ya amplios consensos re s p e c-to al diagnóstico, pero hay también grandes desave-nencias respecto a la manera de abordar y superar las distintas cuestiones; más aún, algunas de ellas, como la p ropuesta de ampliación de miembros permanentes del Consejo de Seguridad, pueden contaminar otras don-de los acuerdos estarían ya aparentemente al alcance don-de la mano. Ciertamente, nadie está satisfecho con el fun-cionamiento actual de la Asamblea General; hay amplia coincidencia en la idea de que ése, el máximo órgano de la O N U, carece de autoridad y eficacia incluso para
de-finir y jerarquizar las prioridades y las tareas de la or-g anización y que está convertido en un mero foro de declaraciones y resoluciones repetitivas, huecas, retóri-cas y aisladas. ElECOSOCes visto, en efecto, como un
cuerpo que no ha sido capaz de organizar eficazmente sus tareas y de jerarquizarlas a fin de dar seguimiento efectivo al cumplimiento de importantes acuerdos, co-mo el Consenso de Mo n t e r rey re l a t i vo al financiamien-to para el desarrollo. Se está de acuerdo además en que el ECOSOCopera con niveles muy pobres y superficiales
de cooperación y entendimiento con los organismos de Bretton Woods —Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional. Tampoco nadie defiende el desempeño de la Comisión de Derechos Humanos, carente ya de autoridad moral. Hay, asimismo, un clamor por lo que
REFORMAS DE LA ONU
del Secretario General —inteligentes, bien pensadas y audaces— son por lo mismo, propuestas muy difíciles de consensar, sobre todo a corto plazo.
Hay en la propuesta asuntos de gran trascendencia que de llevarse a la práctica re volucionarían a la O N U, en
los que si bien se está de acuerdo en que es necesario re-formar, no hay para hacerlo una fórmula obvia. Uno de esos organismos es, por ejemplo, la Comisión de los De-rechos Humanos. Esta Comisión, que sesiona anual-mente en Ginebra, está integrada —conforme a simples y automáticos criterios de re p resentación regional— por cincuenta y tres Estados; algunos, conspicuos
violado-dos Univiolado-dos, que van a ella, a descalificar selectiva m e n t e y en función de intereses políticos o ideológicos. Al res-pecto, Kofi Annan sugiere transformar a la Comisión en un Consejo, con la misma jerarquía que el ECOSOCy
el Consejo de Seguridad, integrada por un determina-do número de Estadetermina-dos electos por la mayoría calificada de la Asamblea General. Más allá de ello, Annan no ela-bora su propuesta, de hecho, sólo la enuncia. Tomán-dola como punto de partida, Kenneth Roth, Director Ejecutivo de la prestigiada organización no guberna-mental Human Rights Watch, sugiere adoptar criterios selectivos para conformar la membresía en ese
j o.1 1Ésta sería la única manera de transformar a la actual
Comisión en un verdadero órgano revisor de la situa-ción de los derechos humanos en el mundo. No obs-tante, la definición de esos criterios desencadenará segu-ramente una larga y tortuosa discusión. Por ejemplo, si uno de esos criterios fuese que el país aspirante hubie-se ya ratificado todos los tratados internacionales en la materia, Estados Unidos, que es uno de los más agudos críticos de la actual Comisión, no calificaría en tanto que se opone a la ratificación de distintos instrumentos como el Protocolo Adicional a la Convención contra la Tortura.12Otra idea surgida de los organismos no
gu-bernamentales es que la Comisión quede conformada no por re p resentantes de Estado, sino por personali-d apersonali-des o expertos. Éste popersonali-dría ser un paso muy impor-tante en el necesario entrelazamiento de la ONUcon la
sociedad civil internacional.
En todo caso, el tema más controvertido y conten-cioso en torno al cual pudiera gravitar todo el debate y el que en última instancia pudiera descarrilarlo, es el de la ampliación del Consejo de Seguridad. Es ahí donde la p ropuesta del Se c retario General aparece más frágil e in-sustancial.13En su informe, Annan parece equiparar la
reforma del Consejo al simple expediente de la amplia-ción de sus miembros. Esto le ha valido al plan de Ko f i Annan severas críticas de quienes quisieran ver al Con-sejo transformarse en un órgano más transparente, de-mocrático y eficaz y no simplemente en un cuerpo más representativo. El Secretario General ofrece dos opcio-nes: una, la ampliación a veinticuatro miembros con seis nuevos puestos permanentes (sin derecho de veto) y tres nuevos puestos no permanentes (por periodos de dos años); otra, la creación de ocho puestos con posibi-lidad de reelección inmediata y otro más para servir por un solo periodo.
La ampliación misma, aunque fuese sólo con miem-bros no permanentes, y sin una revisión a fondo de sus métodos de trabajo, podría acarrear serios problemas para la toma de decisiones y la construcción de los con-sensos. Los asientos permanentes se han convertido en todo caso, en la manzana de la discordia. De t e r m i n a d o s países, en particular el Grupo de los Cuatro, integrado por Brasil, India, Japón y Alemania, esgrimen su
dere-cho a ocupar un asiento permanente y presionan por di-versos medios, directos e indirectos, para que aún antes de la cumbre de septiembre, la ampliación sea re s u e l-ta por la Asamblea. Otros, los integrantes del llamado Coffee Club —entre quienes están Pakistán, Argenti-na, Colombia, República de Corea, Costa Rica, España, Italia, México, Canadá, Argelia, Kenia, Benin, Costa de Marfil, Egipto, Indonesia, República Árabe, Siria y Australia— se oponen a la admisión misma de nuevos miembros permanentes y algunos de ellos muy en par-ticular a que un determinado país de su región asuma esta jerarquía. Éste es el caso de la férrea oposición de China a las pretensiones de Japón, de Pakistán a las pre-tensiones de India y de México a las prepre-tensiones de Brasil. El Grupo de los Cuatro se ha posicionado ya co-mo un formidable grupo de presión que cabildea acti-vamente a favor de su causa con argumentos atendibles que ponen en un serio dilema a la organización. Japón y Alemania argumentan que el porcentaje de sus con-tribuciones al presupuesto de la O N Uy los recursos
tangi-bles e intangitangi-bles con los que contribuyen a las tareas de paz de la organización los hace legítimos acreedores a un asiento permanente. No tenerlo, dicen, los pone in-justificadamente en desventaja y erosiona las bases de sus-tentación política interna de sus contribuciones.1 4In d i a
y Brasil aducen a su vez que por su tamaño, su densidad geográfica y su peso relativo en la región deben ocupar también, por derecho propio, un asiento permanente.
El conflicto entre uno y otro bando de países ha d esencadenado ya una intensa lucha diplomática de resultados aún impredecibles. Este debate oscurece el
REFORMAS DE LA ONU
11Palabras pronunciadas en la conferencia “The UNadapting to
the 21stCentury”, Centre for International Governance Innovation,
Waterloo, Ontario, 4 de abril de 2005.
1 2Estados Unidos no ha ratificado la Convención sobre los dere c h o s
del niño (C RC), la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (C E D AW), ni el Pacto Internacional de
De-rechos Económicos, Sociales y Culturales (I C E S C R), de los cuales sólo es
signatario, http://www. o h c h r. o r g / e n g l i s h / c o u n t r i e s / u s / i n d e x . h t m .
1 3Ed w a rd C. Luck, “The U NSecurity Council: Reform or En l a r g e ? ” ,
ponencia presentada en la conferencia “The U Nadapting to the 21s tC e
n-tury”, Centre for International Governance Innovation, Waterloo, Ontario, 4 de abril de 2005.
14Japón contribuye con el 19.5% y Alemania con el 8.7% del
to-tal del presupuesto de la Organización.
escenario de una reforma a los métodos de trabajo del Consejo para hacer más eficaz el cumplimiento de las resoluciones. Ni el Se c retario General ni el panel de per-sonalidades aborda el espinoso tema de la exigencia de responsabilidades al propio Consejo de Seguridad que funciona como instancia suprema, sin que sus decisio-nes estén sujetas a ningún mecanismo de revisión. Ma n-tener al Consejo como un órgano soberano que a di-f erencia de los Estados democráticos no esté sujeto a ningún mecanismo constitucional de control de legali-dad resulta una fórmula pragmática que si bien favore-ce la toma de decisiones y, en particular, apuntala el po-der de los cinco miembros permanentes, contradice lo expuesto por el propio Secretario General en su plan de reformas respecto a la necesidad de que la ONUse
suje-te, en aras de su eficacia y legitimidad, a fórmulas de vi-gilancia, control y exigencia de responsabilidades.
De la capacidad de la ONUpara reformarse depende
en buena medida su credibilidad y su prestigio. El de-bate previo a la Guerra de Irak puso a Naciones Unidas en el horizonte; la opinión pública internacional vo l t e ó la mirada hacia la O N U, con una intensidad que no había
experimentado antes, por la esperanza de que fuese en el Consejo de Seguridad, donde se discutiera y se adop-taran las medidas correctas y necesarias para neutralizar las posibles amenazas de las armas de destrucción masi-va y se garantizase la paz. Si bien unos y otros, los pro m
o-tores del uso de la fuerza y los defensores de la conten-ción pacífica y las inspecciones, quedaron insatisfechos con el papel desempeñado por la ONUen el conflicto de
Irak, creció significativamente la expectativa de la opi-nión pública internacional sobre el papel conciliador y pacificador de la organización, y sobre el rol del multi-lateralismo. En esta circunstancia, la reforma constitu-ye una oportunidad para generar confianza y credibili-dad en los sectores domésticos de opinión, de los que depende el respaldo que los países y los gobiernos le otorguen en el futuro al organismo. De ahí la impor-tancia de que las reformas avancen a un ritmo tal y con la profundidad necesarios para cumplir, en alguna me-dida aceptable, con las esperanzas depositadas en el or-ganismo. Sería, por tanto, muy peligroso para el futu-ro del multilateralismo que las reformas se estancaran y que no se lograse en los próximos meses un sólido con-senso a favor, cuando menos, de una parte de los cam-bios y las transformaciones propuestas.
La posibilidad de alcanzar estos consensos está con-dicionada a múltiples factores, no todos se relacionan con el contenido específico de las iniciativas formuladas por Annan, sino con las actitudes, percepciones e inte-reses inmediatos de los grandes bloques. Los países en d e s a r rollo se muestran en lo general desconfiados en una reforma centrada principalmente en cuestiones políti-cas y de seguridad, demandan en cambio que el mayor
en buena medida su credibilidad y su prestigio.
esfuerzo se canalice hacia la promoción del desarrollo económico y social, el combate a la miseria y la lucha con-tra la desigualdad. En este contexto, el debate sobre las reformas no podría quedarse simplemente, como se ha dicho, en un gran regateo entre la visión de la seguri-dad del Norte y las propuestas de desarrollo del Sur.15
El Se c retario General ha sido sensible a esta circ u n s t a n c i a y ha propuesto, en efecto, un concepto de seguridad co-lectiva que integre el desarrollo en una misma ecuación con el mantenimiento de la paz. No obstante, no será nada fácil conciliar los distintos puntos de vista en jue-g o. Uno de los mayo res obstáculos para el entendimien-to puede ser la hostilidad y las reticencias de Estados Unidos hacia la ONU. Las propuestas del Secretario
Ge-neral y el informe mismo del panel de personalidades, cuidaron incorporar las principales preocupaciones de Estados Unidos respecto a los nuevos escenarios de la seguridad internacional derivados principalmente del
terrorismo. Sin embargo, es evidente que algunos in-f l u yentes sectores de poder en Washington leen en las reformas propuestas un afán por limitar y acotar el po-der unilateral de Estados Unidos. Esto es en buena me-dida cierto. En todo caso, hay en Washington una hos-tilidad muy grande a la idea de que la seguridad i nt e rnacional debe estar garantizada por mecanis-mos internacionales colectivos que tengan en la O N U
su articulación. El multilateralismo y las decisiones co-lectivas son vistas como una atadura muy peligrosa de la seguridad nacional de Estados Unidos. Existe así la percepción de que Estados Unidos no querrá en reali-dad que la reforma de la O N Uc o n d u zca a un ve rd a d e ro
f o rt a l e c imiento de la cooperación multilateral. Es por todo ello que la reforma de la O N Udebe lleva
r-se a cabo mediante mecanismos ágiles de negociación, con esquemas y propuestas realistas, sacando el mayo r p rovecho a los entendimientos, donde existan, y pro c u-rando avanzar con imaginación y realismo, ajenos al es-quema de ganadores y perd e d o res, en las áreas de mayo r d i vergencia. No se trata, como dijera el actual pre s i d e n t e de la Asamblea, Jean Ping, de hacer de la O N Uuna
orga-nización perfecta sino simplemente una mejor.
REFORMAS DE LA ONU
Uno de los mayores obstáculos
para el entendimiento puede ser la hostilidad y
las reticencias de Estados Unidos hacia la
ONU
.
1 5The Un Adapting to the 21st Ce n t u ry,C o n f e rence Re p o rt, Centre
For International Governance In n ovation, Wilfrid Laurier Un i ve r s i t y,
ACUNS; Waterloo, Canada, April 3rd-April 5th, 2005.
http://www.cigionline.ca/v.2/conf_docs/unreform.conf_report.pdf.
