Factores limitantes de la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública en el Gobierno Regional La Libertad 2005 2012

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(1)UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE ECONOMÍA. “FACTORES LIMITANTES DE LA EJECUCIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL DE INVERSIÓN PÚBLICA EN EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD 2005-2012” TESIS PARA OBTENER EL TÍTULO DE ECONOMISTA. PROMOCIÓN LI. Asesor:. NILO LOAYZA VALLEJOS. Dr. JOSÉ CASTAÑEDA MELENDEZ. MAYRA PAOLA ACEVEDO RAMIREZ BACHILLER EN CIENCIAS ECONÓMICAS TRUJILLO – PERÚ 2013. 1.

(2) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. PRESENTACIÓN. Señores Miembros del Jurado. Me es grato dirigirme a ustedes para someter a vuestro criterio la presente Tesis titulada: “FACTORES LIMITANTES DE LA EJECUCIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL DE INVERSIÓN PÚBLICA EN EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD 2005-2012”, la cual ha sido elaborada de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de Grados y Títulos de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Trujillo, con el propósito de obtener el Titulo de Economista.. Espero, que sepan comprender y disculpar los posibles errores en los que haya incurrido en el desarrollo y presentación del presente trabajo.. Es propicia la oportunidad para expresar mi gratitud hacia todos los profesores por los conocimientos impartidos durante el transcurso de mi formación profesional.. Deseándoles que Dios os guarde siempre a ustedes y a su familia, quedando anteladamente agradecida.. Trujillo, Setiembre del 2013.. Atentamente. Br. Mayra Paola Acevedo Ramírez. 2.

(3) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. DEDICATORIA. A TI DIOS MÍO. Por haberme dado la vida y permitirme el haber llegado hasta este momento tan importante de mi formación profesional. GRACIAS POR TODO LO QUE TENEMOS EN LA VIDA SEÑOR. A MIS HERMANOS JACQUELINE MILAGROS ACEVEDO RAMÍREZ ALEX ROBERT ACEVEDO RAMÍREZ. Por siempre estar dispuestos a escucharme y brindarme su apoyo incondicional en cualquier momento.. Mayra Acevedo. ii. 3.

(4) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. A MIS PADRES JULIA RAMÍREZ PIZÁN PABLO ACEVEDO ZAVALETA. Por los ejemplos de perseverancia y constancia que los caracterizan y que me han inculcado siempre, por el valor mostrado para salir adelante y por su amor.. A MI MAMI SANTOS JUANA RAMIREZ PIZÁN. Por demostrarme siempre su cariño y apoyo incondicional para mi superación diaria.. Mayra Acevedo. iii. 4.

(5) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. AGRADECIMIENTO. A mi asesor, Dr. José Manuel Castañeda Meléndez por su dedicación y paciencia, quien con sus enseñanzas, consejos y ayuda constante contribuyó a la elaboración de este trabajo de investigación.. A mi universidad, por acogerme en sus aulas, a mis maestros por sus enseñanzas y consejos que contribuyeron a la culminación de mis estudios.. Y a todas las personas que de una u otra forma colaboraron o participaron en la realización de esta Investigación, hago extensivo mi más sincero agradecimiento.. iv. 5.

(6) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. RESUMEN El problema planteado en el presente trabajo de investigación es ¿QUÉ FACTORES HAN LIMITADO LA EJECUCIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL DE INVERSIÓN PÚBLICA EN EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD, PERÍODO 2005-2012? Para poder dar respuesta al planteamiento del problema se utilizó un diseño No Experimental, Longitudinal y Explicativo, realizándose un análisis documental de todos los reportes, documentos, informes de gestión y de audiencias públicas del Gobierno Regional La Libertad y fichas del Banco de Proyectos-SNIP, así como entrevistas a los funcionarios y profesionales de las áreas involucradas con el proceso SNIP en la Unidad Ejecutora 001-Sede central del Gobierno Regional La Libertad; y se trazó los siguientes objetivos: Determinar los factores que han limitado la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública en el Gobierno Regional La Libertad, período 2005-2012, analizar la evolución del presupuesto asignado para gasto de inversión pública del Gobierno Regional La Libertad, período 2005-2012, analizar la evolución de la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública del Gobierno Regional La Libertad, período 2005-2012, identificar y analizar las deficiencias en los procesos administrativos que sigue el Gobierno Regional La Libertad para realizar la inversión, identificar las principales deficiencias en la formulación de los estudios de pre-inversión elaborados por el personal del Gobierno Regional y consultores y proponer lineamientos de política para mejorar la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública del Gobierno Regional La Libertad. Todo ello nos permite confirmar la hipótesis planteada de que los factores que han limitado la Ejecución del Gasto Presupuestal de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad durante el período 2005-2012 han sido los deficientes procesos administrativos que se siguen para realizar la inversión y la escasez de personal y consultores especializados para desarrollar el Ciclo del Proyecto establecido en el Sistema Nacional de Inversión Pública.. v. 6.

(7) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. ABSTRACT The problem posed in this research is WHAT FACTORS HAVE LIMITED BUDGET PERFORMANCE. OF. PUBLIC. INVESTMENT. SPENDING. IN. THE. REGIONAL. GOVERNMENT FREEDOM , 2005-2012 PERIOD ? In order to answer the problem statement is not Experimental design used , Longitudinal and Explanatory , performing a documentary analysis of all reports , documents , management reports and public hearings Regional Government and chips Freedom Project Bank - SNIP as well as interviews with officials and professionals from the areas involved with the process in the Executing Unit SNIP - 001 Regional Government Headquarters Liberty , and outlined the following objectives: to determine the factors that have limited budget expenditure execution of public investment in the regional government of La Libertad, period 2005-2012 , analyzing the evolution of the budget allocated to public investment spending Regional Government La Libertad , period 2005-2012 , analyzing the evolution of the implementation of the public investment budget expenditures of the Government Regional La Libertad , 2005-2012 period , identify and analyze gaps in administrative proceedings following the regional government of La Libertad to make the investment , identify the main shortcomings in the design of pre - investment studies prepared by government personnel Regional and consultants and propose policies to improve the performance of the public investment budget expenditures of the regional government of La Libertad. This allows us to confirm the hypothesis that the factors that have limited the Implementation of Public Investment Budget Expense in La Libertad Regional Government during the period 2005-2012 were the poor administrative processes that continue to make the investment and shortage of staff and consultants to develop the Project Cycle established in the National Public Investment System.. vi. 7.

(8) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. ÍNDICE Pág.. PRESENTACIÓN ............................................................................................................... i DEDICATORIA .................................................................................................................. ii AGRADECIMIENTO ......................................................................................................... iv RESUMEN......................................................................................................................... v ABSTRACT ...................................................................................................................... vi I. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1 1.1.-ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA ..................................... 2 1.1.1.-ANTECEDENTES DEL ESTUDIO .................................................................... 2 1.1.2.-JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA ................................................................. 4 1.2.-PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................................... 5 1.3.-OBJETIVOS .......................................................................................................... 5 1.3.1.- OBJETIVO GENERAL .................................................................................... 5 1.3.2.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS............................................................................ 5 1.4.-MARCO TEÓRICO ................................................................................................ 5 1.4.1.- EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD .................................................... 5 1.4.1.1.-SITUACIÓN ACTUAL DE LA INSTITUCIÓN .............................................. 6 1.4.2.- LA INVERSIÓN PÚBLICA ............................................................................... 8 1.4.3.- EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA ................................... 10 1.4.3.1.- FASES DEL CICLO DEL PROYECTO ..................................................... 11 A.- LA FASE DE PRE-INVERSIÓN ............................................................... 12 A.1.- NIVELES DE ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN MÍNIMOS ................ 12 A.2.- EVALUACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN ................ 12 A.3.- DECLARACIÓN DE VIABILIDAD ...................................................... 13 A.4.- PLAZOS DE EVALUACIÓN ............................................................... 13 A.5.- VIGENCIA DE LOS ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN ...................... 14 B.- LA FASE DE INVERSIÓN ....................................................................... 14 C.- LA FASE DE POST INVERSIÓN ............................................................ 15 1.4.4.- EL SISTEMA DE CONTRATACIONES DEL ESTADO ................................. 15 A.-FUNCIONARIOS Y ÓRGANOS ENCARGADOS DE LAS CONTRATACIONES ................................................................................. 16 B.- PLAN ANUAL DE CONTRATACIONES ................................................. 16. 8.

(9) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. C.- EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN ....................................................... 17 D.-VALOR REFERENCIAL ......................................................................................................... 17. E.- MECANISMOS DE CONTRATACIÓN ..................................................... 17 F.- ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN ............................................ 18 G.-CÓMPUTO DE PLAZOS DURANTE EL PROCESO DE SELECCIÓN .... 19 1.4.5.-PRESUPUESTO PÚBLICO ............................................................................ 21 1.4.6.-PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA (PIA) ............................. 21 1.4.7.-PRESUPUESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO (PIM) ............................... 21 1.4.8.-GASTO DEVENGADO ................................................................................... 22 1.4.9.- GASTO GIRADO ........................................................................................... 22 1.5.-HIPÓTESIS .......................................................................................................... 22. II. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN .............................................................................. 23 2.1.-MATERIAL Y MÉTODOS .................................................................................... 23 2.1.1. MATERIAL DE ESTUDIO ............................................................................... 23 2.1.1. MÉTODOS ...................................................................................................... 24 2.2.-TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE DATOS ...................... 24 2.3.-ESTRATEGIAS METODOLÓGICAS ................................................................... 24. III. RESULTADOS ........................................................................................................... 25 3.1. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO ASIGNADO INVERSION DEL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD, PERIODO 2005-2012.................. 26 3.3. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD, PERÍODO 2005-2012 . 32 3.3. ANÁLISIS DE LAS DEFICIENCIAS EN LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS QUE SIGUE EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD PARA EJECUTAR LA INVERSIÓN. ................................................................................................... 42 A. DE LA PROGRAMACIÓN DE INVERSIONES ................................................ 45 B. PRE-INVERSIÓN............................................................................................. 47 B.1.DEFICIENCIAS EN LA FORMULACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN (PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA). ......................... 47 B.2.PERÍODO DE EVALUACIÓN EXCEDE LOS PLAZOS ESTABLECIDOS EN LAS NORMAS DEL SNIP ............................................................................ 53 C. INVERSIÓN ..................................................................................................... 54. 9.

(10) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. C.1.FORMULACIÓN DE LOS EXPEDIENTES TÉCNICOS ............................... 54 C.2.DEFICIENCIAS. EN. LA. FORMULACIÓN. DE. LOS. EXPEDIENTES. TÉCNICOS.................................................................................................. 55 C.3.EXCESIVOS TRÁMITES ALARGAN EL PERÍODO DE APROBACIÓN DE EXPEDIENTES TÉCNICOS ........................................................................ 59 D. DEMORA EN EL PROCESO DESDE APROBACIÓN DEL EXPEDIENTE TÉCNICO HASTA LA SELECCIÓN Y CONTRATACIÓN DE EMPRESAS PARA EJECUCIÓN DE PROYECTOS ........................................................... 63 E. INCUMPLIMIENTO DE LOS PLAZOS ESTABLECIDOS EN LA EJECUCCION DE PROYECTOS ............................................................................................ 68 3.4. ANÁLISIS DE LOS RECURSOS HUMANOS ASIGNADOS A LAS UNIDADES ORGÁNICAS RELACIONADAS CON EL PROCESO SNIP DE FORMULACIÓN, EVALUACIÓN Y EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA ..... 69 3.5. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA MEJORAR LA EJECUCIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL DE INVERSIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD ............................................................................................................73. IV. DISCUSIÓN .................................................................................................................. 81 V. CONCLUSIONES.......................................................................................................... 89 VI. RECOMENDACIONES ................................................................................................. 91 VII. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA .................................................................................. 92 ANEXOS ....................................................................................................................... 95. 10.

(11) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. I. INTRODUCCIÓN Dentro del desempeño de las funciones del Estado, probablemente el área más sensible sea la formulación, programación y ejecución de las inversiones públicas; esto debido a la importancia del manejo de los recursos del Estado, destinados a la inversión, así como por la sensibilidad ciudadana con respecto a la eficiencia y transparencia del gasto público. Durante los últimos años el Perú ha experimentado diversos cambios en la política de ejecución de la inversión pública y en la actualidad el 70% de esa inversión se decide a nivel de los gobiernos regionales y locales; gracias a que el Perú ha entrado en un proceso de descentralización1.. Así mismo, pese a que en los últimos años la disponibilidad de recursos de inversión pública se ha incrementado de manera sustancial para los gobiernos regionales y locales, sin embargo su nivel de ejecución aún no alcanza el 100%; como es el caso del Gobierno Regional La Libertad, que entre los años 2005 y 2012, tuvo un incremento de su presupuesto para inversión a nivel de Presupuesto Institucional Modificado (PIM) de 181%, mientras que, su nivel de ejecución promedio fue de 62.12% en el mismo período, teniendo su nivel más bajo de ejecución, en el año 2012, en el cual se llego a ejecutar tan solo el 52.01% de la Inversión Programada en el PIM2. Por lo tanto un reducido gasto efectivo, pese a la existencia de mayores recursos monetarios, debe estar siendo ocasionado por factores que limitan su ejecución. Por lo tanto la pregunta central elegida para este trabajo de investigación es la siguiente: ¿QUÉ FACTORES HAN LIMITADO LA EJECUCIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL DE INVERSIÓN PÚBLICA EN EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD, PERÍODO 2005-2012?. Para desarrollar el trabajo de investigación este se ha dividido en siete capítulos: En el Capítulo I, nos enfocaremos en el planteamiento del problema es decir la formulación del problema de investigación, la justificación, los objetivos y la hipótesis correspondiente. En el Capítulo II, se presenta los materiales y métodos del estudio, las técnicas e instrumentos de recolección de datos y las estrategias metodológicas empleadas en la presente investigación. 1. 2. Diario Gestión, “MEF: Los Gobiernos Regionales deciden el 70% de la inversión pública”, 6 de Febrero del 2013. Disponible en:http://gestion.pe/noticia/355253/70-inversión-pública-se-decide-gobiernos-regionales Ministerio de Economía y Finanzas. “Consulta de Ejecución del Gasto período 2005-2012”. Disponible en: http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx.. 11.

(12) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. En el Capítulo III, se presenta el análisis de los resultados que arroja la presente investigación. En el Capítulo IV, se presenta la discusión que se establece sobre los mismos. En el Capítulo V, se muestra las principales conclusiones del presente estudio, en el Capítulo VI, se muestran las recomendaciones, luego en el Capítulo VII, se presentan las referencias bibliográficas; y finalmente algunos anexos. 1.1.-ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 1.1.1.-ANTECEDENTES DEL ESTUDIO Entre los estudios relacionados con la presente investigación cabe mencionar los siguientes:  Sub Gerencia de Estudios y Proyectos del Gobierno Regional La Libertad. “Estudio de Preinversión a Nivel de Perfil: Fortalecimiento Institucional del Gobierno Regional La Libertad”3, cuyo objetivo fue: Ampliar la Capacidad Institucional para la prestación de servicios a la población de la Región La Libertad. Para ello se realizó bajo la metodología del SNIP, que combina la planificación estratégica con la participación de los involucrados, un perfil de inversión pública analizando dos alternativas de solución, llegando a la siguiente conclusión: El traslado de las dependencias que funcionan en locales alquilados a la Sede Central del GRLL, la construcción de una moderna infraestructura que integre las diversas oficinas del GRLL en el terreno ubicado en el Parque Industrial, la adquisición de equipamiento técnico y logístico (muebles, computadoras, camionetas, otros), la instalación de una nueva red de tecnología tanto en informática como en comunicaciones y la capacitación al personal para fortalecer sus capacidades y mejorar el servicio; permitirán ampliar la Capacidad Institucional para la prestación de servicios a la población de la Región La Libertad.  Econ.. Acevedo. Zavaleta,. Pablo. y. otros. autores.. Proyecto. de. Gobernabilidad: “Capacidad de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad”4, quienes tratan que el Gobierno Regional La Libertad desarrolle una eficiente capacidad de inversión pública en términos de calidad y mayor capacidad 3 4. Sub Gerencia de Estudios y Proyectos del Gobierno Regional La Libertad. “Estudio de Pre-inversión a Nivel de Perfil: Fortalecimiento Institucional del Gobierno Regional La Libertad”. Perú, Septiembre 2008. Econ. Acevedo Zavaleta, Pablo; Econ. Alcántara Suyón, Jorge Luis; Econ. Silva Fiorentini, Miriam Liliana y Arq. Tarma Carlos, Luis Enrique. Proyecto de Gobernabilidad: “Capacidad de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad”. Pontificia Universidad Católica Del Perú. La Libertad – Trujillo, Noviembre del 2010.. 12.

(13) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. de ejecución de la inversión pública, que contribuya a mejorar su capacidad competitiva. Para ello emplearon un diseño cuantitativo-descriptivo, recopilando documentación y realizando entrevistas a funcionarios y personal del Gobierno Regional La Libertad y población participante del proceso de presupuesto participativo, llegando a la siguiente conclusión: La implementación del proyecto, consistente en fortalecer la Gestión Institucional (Mejora en la infraestructura y equipamiento, fortalecimiento de capacidades de recursos humanos, mejora de la participación de la población en el planeamiento y vigilancia de la ejecución de la inversión, entre otros); permitirá que el Gobierno Regional La Libertad desarrolle una eficiente capacidad de inversión pública tanto en términos de calidad como de cantidad, porque no es justo que existiendo disponibilidad de recursos presupuestales, la ejecución del gasto público, en promedio sea tan baja y no llegue ni al 60%, mientras la población requiere con urgencia atención a tantas necesidades, cuya atención oportuna lo puede sacar del atraso y la pobreza.  Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República del Perú. “Experiencias de Reforma Institucional, en Gobiernos RegionalesEstudio de Casos, período legislativo 2009 – 2010”5, para identificar y analizar. las experiencias de reforma institucional que hayan emprendido e implementado los gobiernos regionales; y con base en ello, revisar y formular propuestas para actualizar el marco normativo relacionado al tema, a fin de viabilizar la institucionalización de las mencionadas reformas y otras que pudieran ponerse en juego. Para ello se entrevistó a autoridades y principales funcionarios relacionados con los procesos de reforma institucional de los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Cajamarca, Junín, La Libertad y Lambayeque, realizando reuniones de trabajo con especialistas invitados para presentarles los planteamientos del estudio y recoger sus aportes; así como recabar documentación e información relacionada al estudio. Llegando a las siguientes conclusiones:. 5. Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República del Perú. “Experiencias de Reforma Institucional, en Gobiernos Regionales-Estudio de Casos, período legislativo 2009 – 2010”, Primera Edición, Editorial Neva Studio S.A.C, Lima-Perú.. 13.

(14) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO.  La institucionalidad de los Gobiernos Regionales ha sido diseñada a partir de una Reforma Constitucional y Leyes Orgánicas Nacionales, pero su organicidad también se ha configurado a partir de las herencias estructurales orgánicas, de recursos humanos y de regímenes laborales que han aportado la transferencia de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), las transferencias de funciones y competencias de los sectores nacionales, y proyectos especiales que provienen de INADE.  Existen capacidades por fortalecer en los Consejos Regionales, para que puedan ejercer con efectividad sus funciones normativas, de control y de representación por ello, se debe recuperar el concepto original de las Secretarias Generales y retornarlas como Órganos de asesoramiento técnico legal de los Consejos Regionales, además de ser depositarias y fedatarias de su producción normativa, acuerdos y debates.  Los Gobiernos Regionales deben tener el poder de crear Organismos especializados en temas prioritarios que necesitan especialización y eficacia administrativa. La diversidad de estos Organismos debe ser mayor, de acuerdo a las prioridades y potencialidades de su ámbito territorial. 1.1.2.-JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Este trabajo es importante porque permitirá:  Conocer los factores que han limitado la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública en el Gobierno Regional La Libertad durante el periodo 20052012, constituyendo esta una variable relevante de ser investigada, por cuanto el nivel de ejecución de la inversión no satisface las demandas, necesidades o carencias de la población regional, que no pueden ser plenamente atendidas.  Proponer lineamientos de política para mejorar la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública del Gobierno Regional La Libertad. Así mismo los resultados encontrados pueden servir como marco referencial para futuras políticas regionales que contribuyan a un uso más eficaz y eficiente del gasto presupuestal de inversión pública, en beneficio de la población regional.. 14.

(15) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. 1.2.-PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ¿QUÉ FACTORES HAN LIMITADO LA EJECUCIÓN DEL GASTO PRESUPUESTAL DE INVERSIÓN PÚBLICA EN EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD, PERÍODO 2005-2012?. 1.3.-OBJETIVOS 1.3.1.- OBJETIVO GENERAL:.  Determinar los factores que han limitado la Ejecución del Gasto Presupuestal de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad, período 2005-2012.. 1.3.2.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS:.  Analizar la evolución del presupuesto asignado para gasto de inversión pública del Gobierno Regional La Libertad, periodo 2005-2012..  Analizar la evolución de la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública del Gobierno Regional La Libertad, período 2005-2012..  Identificar y analizar las deficiencias en los procesos administrativos que sigue el Gobierno Regional La Libertad para realizar la inversión..  Identificar. las principales deficiencias en la formulación de los estudios de pre-. inversión elaborados por el personal del Gobierno Regional y consultores..  Proponer lineamientos de política para mejorar la ejecución del gasto presupuestal de inversión pública del Gobierno Regional La Libertad. 1.4.-MARCO TEÓRICO 1.4.1.- EL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD El Gobierno Regional de La Libertad, ha sido creado por Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y su modificatoria. Es una persona jurídica de derecho público, con autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia, constituyendo, para su administración económica y financiera, un Pliego Presupuestal. Su jurisdicción comprende el ámbito territorial del Departamento de La Libertad.. El Gobierno Regional La Libertad tiene como finalidad esencial, fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada, y el empleo y. 15.

(16) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.. En el marco de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867 y sus modificatorias, tiene competencias exclusivas para planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, así como, promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad y competitividad, y compartidas en educación, en salud pública, gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental, entre otros. Así mismo tiene funciones generales tales como: normativa y reguladora, de planeamiento, administrativa y ejecutora, de la promoción de las inversiones, de supervisión, evaluación y control. 1.4.1.1.-SITUACIÓN ACTUAL DE LA INSTITUCIÓN La situación actual del Gobierno Regional La Libertad, está enmarcada por diversos aspectos, dentro de los cuales sobresalen los siguientes: la deficiente infraestructura, soporte logístico y a la organización y distribución Institucional6.  ASPECTO DE INFRAESTRUCTURA El Gobierno Regional La Libertad tiene su sede central en la sexta cuadra del Jr. Los Brillantes de la Urb. Santa Inés, Trujillo, el cual fue construido como almacén de SINAMOS durante la década del 70, por el Gobierno Militar.. Esta infraestructura del G.R.L.L, que data de los años 1962 y de los años 1990; tiene características constructivas de adobe y ladrillo respectivamente, es un local provisional, prefabricado, en condiciones precarias que no cuenta con las mínimas condiciones de habitabilidad y confort para el desarrollo de las actividades.. Las funciones que se desarrollan en ellos son de tipo técnico, y de atención al público. Estos se encuentran dispuestos de forma inadecuada, las Gerencias y sus respectivas 6. Sub Gerencia de Estudios y Proyectos del Gobierno Regional La Libertad. “Estudio de Pre-inversión a Nivel de Perfil: Fortalecimiento Institucional del Gobierno Regional La Libertad”. Perú, Septiembre 2008.. 16.

(17) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. Direcciones separadas, las de mayor afluencia del público, dispuestas en la parte posterior (al final del terreno), por ello se observa desorden y por tanto una inadecuada función.. En este sentido, para que el Gobierno Regional brinde un mejor servicio y el personal pueda desarrollar sus funciones en mejores condiciones es imprescindible contar con una moderna infraestructura que integre sus diversas dependencias y con el equipamiento necesario para el desempeño eficiente en la prestación de servicios hacia dentro y fuera de la Institución. Esto permitirá mejorar la productividad del trabajador en beneficio de la población que demanda los servicios del Gobierno Regional. Para el año 2013, merece mencionar que se ha considerado la construcción de un moderno local en Natasha Alta, que albergará e integrará a todas las dependencias del Gobierno Regional La Libertad.  ASPECTO ADMINISTRATIVO Los procedimientos administrativos en el Gobierno Regional La Libertad, se desarrollan acorde con su estructura orgánica vigente, contando para ello con sus áreas administrativas, dentro de los cuales se encuentran las Unidades de Abastecimiento, Tesorería, Contabilidad, y sus Órganos de Asesoramiento como Planeamiento, Programación de la Inversión Pública, Estudios y Proyectos, Presupuesto, entre otras, y los Órganos de Línea como la Gerencia Regional de Infraestructura sobre la cual recae la responsabilidad de la ejecución de las obras de infraestructura.. Como problemática administrativa tenemos que cada área se limita a su función específica y no tiene una concepción de la globalidad e integridad del procedimiento administrativo, lo que genera que cada una funcione como una isla ajena a la realidad integral de la entidad.. El personal dedicado a la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública es escaso y en su mayoría tiene deficiencias técnicas por cuanto no existe una política adecuada de fortalecimiento de capacidades del recurso humano en el Gobierno Regional La Libertad; se capacita a personal que no está inmerso en el SNIP en desmedro de aquellos que si lo están. En muchos casos la capacitación sólo es. 17.

(18) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. exclusividad de una élite que cumple funciones directivas y está ubicada en otras áreas, ajenas a las funciones propias de la formulación, evaluación y ejecución de proyectos de inversión pública. Existiendo así mismo una constante rotación del personal lo que no permite un mejor aprovechamiento de las capacidades del personal formado en proyectos de inversión pública. Todo ello se traduce en un retrasó en la ejecución de la inversión pública, en desmedro de la población.. Todo ello se agrava con el hecho de que se ha potenciado con recursos humanos más las áreas administrativas en desmedro de aquellos órganos de línea que formulan, evalúan, y ejecutan inversión pública. La integración del personal es débil al interno del Gobierno Regional La Libertad, no existiendo una política adecuada de integración institucional, cada área y dependencia sigue funcionando como una isla, no existen los incentivos necesarios para una mayor integración e identificación institucional, de tal manera que el personal sienta que es parte importante de la entidad y que por tanto tiene que identificarse y responder por ella.. EL Gobierno Regional funciona como un pliego presupuestal para lo cual dispone de un presupuesto asignado por el Gobierno Central en el marco de Las Leyes Anuales de Presupuesto, por diferentes fuentes de financiamiento como recursos ordinarios, recursos directamente recaudados, canon, entre otras. El presupuesto asignado para gasto corriente sirve para el pago de las remuneraciones de los empleados públicos, docentes, profesionales y administrativos de la salud, entre otros y para sus gastos de funcionamiento los cuales resultan insuficientes y no permiten en muchos casos el normal desplazamiento del personal de campo para el cumplimiento de las funciones especialmente ligadas con la pre-inversión e inversión. . 1.4.2.- LA INVERSIÓN PÚBLICA Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la inversión pública se define como la aplicación de recursos en todo tipo de bienes y actividades que incrementen el patrimonio de las entidades que integran el Sector Público, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios. Así mismo debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado de forma que éstos se brinden a los. 18.

(19) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada Nuevo Sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente7.. Otras definiciones consideran que la inversión pública es el mecanismo a través del cual los países desarrollan el capital público y ello les permite brindar un conjunto de bienes y servicios a la población. Al respecto, Calderón y Sérven (2004)8 demuestran que el acervo de capital e infraestructura influye en el crecimiento económico, así como que la desigualdad del ingreso se reduce con una mayor cantidad y calidad de infraestructura. Por su lado estudios sectoriales, como por ejemplo el realizado para el sector transporte por Sánchez y Wilmsmeir (2005)9, señala que en América Latina existe un conjunto de limitaciones en la provisión de servicios de infraestructura en el sector, que deben ser reconocidos como elementos a incluir en la agenda pública para lograr la mejora en el proceso de la inversión pública. En particular, dichos autores mencionan, entre otros, los siguientes problemas de gestión:  La inadecuada calidad en la evaluación e implementación de los proyectos de infraestructura, ya que genera errores en la asignación de recursos públicos y contratos, que no contribuyen a que el servicio llegue finalmente al usuario.  La existencia de contratos extremadamente detallados y con objetivos demasiados ambiciosos, dado el plazo y los recursos asignados, que por un lado demuestran incapacidad técnica (para evaluar distintas opciones), y por el otro, suelen generar grandes problemas legales (reclamos) y retrasar el cumplimiento del contrato y por tanto la ejecución de la inversión. En términos de procesos, estudios como el de Lacey Robert (1988)10 señalan que un elemento básico para mejorar la gestión de la inversión pública es establecer. 7 8. 9. 10. Ministerio de Economía y Finanzas. “Conceptos Básicos sobre Inversión Pública”. Disponible en: http://www.mef.gob.pe Calderón César y Sérven Luis (2004). “Los Efectos de Desarrollo de La Infraestructura en el Crecimiento Y Distribución del Ingreso”, Banco Central de Chile, Santiago de Chile. Wilmsmeir Gordo J. Sánchez Ricardo (2005). “Provisión de Infraestructura de Transporte en América Latina: experiencia reciente y problemas observados”. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), de la Organización de las Naciones Unidas. Santiago de Chile. Lacey Robert (1988). “Gestión de Gastos Públicos. Una perspectiva del Banco Mundial en evolución.”, Banco Mundial, Washington, DC.. 19.

(20) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. mecanismos para aumentar su control, a través de un sistema público contable automatizado, que permita monitorear y evaluar la calidad del gasto. Dentro de este ámbito de evaluación, Whittingham y Ospina (2000)11 añaden que para contribuir a la modernización del Estado se requiere contar con instrumentos y mecanismos para evaluar, hacer seguimiento, y controlar la eficiencia del aparato Estatal. Así, por ejemplo, menciona que en el caso de Colombia, el Banco de Proyectos, instrumento implementado por el Departamento Nacional de Planeación, que tenía por objetivo “la evaluación de todos los proyectos de inversión financiados con recursos del gobierno central a fin de que cumplan con criterios básicos de rentabilidad económica y viabilidad técnica”, fue concebido como una herramienta de planeación que permitiría una mejor asignación de los recursos, que muy pronto se convirtió en un instrumento importante del trabajo del DNP. En el caso del Perú, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) ha tomado como base dicha definición para la estructuración de su propio Banco de Proyectos. 1.4.3.- EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) fue creado en junio del 2000, a través de la Ley N° 27293, como alternativa de solución a los grandes problemas de desorganización que enfrentaba la inversión pública, entre los que se pueden mencionar: Ineficiencia en el uso de los escasos recursos públicos destinados a inversión, proyectos sin rentabilidad social o económica, proyectos sin sostenibilidad (sin financiamiento para operación y mantenimiento), proyectos duplicados, proyectos sobredimensionados, proyecciones de cobertura o de beneficiarios no acordes con la realidad poblacional y proyectos de alto riesgo, por falta de evaluación ambiental y de seguridad. Para efectos del Sistema Nacional de Inversión Pública se deben tener en cuenta las siguientes definiciones:  Proyecto de Inversión Pública (PIP)12 Es toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad. 11. Whittingham Munevar Ma. Victoria y Ospina Bozzi Sonia (2000) “Reflexiones sobre una propuesta de evaluación de resultados de la gestión pública: el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados (SINERGIA) en Colombia”. Pittsburgh, USA. 12 Directiva General del SNIP Aprobada por Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01.. 20.

(21) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. productora de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos.  Programa de Inversión13 Es un conjunto de PIP y/o Conglomerados que se complementan para la consecución de un objetivo común..  Recursos Públicos14 Se consideran Recursos Públicos a todos los recursos financieros y no financieros de propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de financiamiento. Esta definición incluye a los recursos provenientes de cooperación técnica no reembolsable (donaciones y transferencias), así como a todos los que puedan ser recaudados, captados o incorporados por las Entidades sujetas a las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública. 1.4.3.1.- FASES DEL CICLO DEL PROYECTO GRÁFICO N°1 FASES DEL CICLO DEL PROYECTO. Ide a. Pre Inversión. Inversión. Post Inversión. Perfil. Estudios Definitivos/ Expediente Técnico. Operación Mantenimiento. Pre factibilidad. Ejecución. Fin Evaluación ex - post. Factibilidad. Retroalimentación. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas-DGPM. La Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, establece las normas técnicas, métodos y procedimientos de observancia obligatoria aplicables a las Fases de Pre-inversión, Inversión y Post inversión y a los Órganos conformantes del Sistema 13 14. Directiva General del SNIP Aprobada por Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01. ÍDEM. 21.

(22) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. Nacional de Inversión Pública. Dichas fases se contemplan en el “Ciclo del Proyecto”, el cual comprende: A.- LA FASE DE PRE-INVERSIÓN: Tiene como objetivo evaluar la conveniencia de realizar un Proyecto de Inversión Pública (PIP) en particular, es decir, exige contar con los estudios que sustenten que es socialmente rentable, sostenible y concordante con los lineamientos de política establecida por las autoridades correspondientes. Estos criterios sustentan su declaración de viabilidad, requisito indispensable para iniciar su ejecución. Comprende la elaboración de los estudios de pre-inversión a nivel de perfil, prefactibilidad y factibilidad, según corresponda. Recientemente en la Directiva N°0012011-EF/68.01 en el proceso de evaluación sólo considera los niveles de Perfil y Factibilidad. A.1.- NIVELES DE ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN MÍNIMOS Los niveles de estudios de pre-inversión mínimos que deberá tener un proyecto para poder ser declarado viable son los siguientes: CUADRO N°1 NIVELES DE ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN MÍNIMOS MONTO DE UN PROYECTO. ESTUDIOS REQUERIDOS. Hasta S./ 1'200,000. Perfil simplificado. Mayor a S./ 1'200,000 Hasta S./ 10'000,000.00. Perfil. Mayor a S./ 10'000,000.00. Factibilidad. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas-DGPM. A.2.- EVALUACIÓN DE LOS ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN La evaluación del proyecto debe considerar el análisis de los aspectos técnicos, metodológicos y parámetros utilizados en el estudio, adicionalmente se tomarán en cuenta los aspectos legales e institucionales relacionados a la formulación y ejecución del proyecto, así como la programación multianual de inversión pública del Sector, Gobierno Regional o Local, según corresponda, a efectos de evaluar la probabilidad y período de ejecución del PIP.. 22.

(23) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. Cuando la OPI formule observaciones, debe pronunciarse de manera explícita sobre todos los aspectos que deban ser reformulados o sustentados, no debiendo volver a observar un PIP sino por razones sobrevinientes a la primera evaluación. A.3.- DECLARACIÓN DE VIABILIDAD Se aplica a un Proyecto de Inversión Pública que a través de sus estudios de preinversión ha evidenciado ser socialmente rentable, sostenible y compatible con los Lineamientos de Política y con los Planes de Desarrollo respectivos. La Unidad Ejecutora, bajo responsabilidad, deberá ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer la elaboración y/o elaborar los estudios definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes, así como en la ejecución del PIP. Asimismo, la declaración de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operación del proyecto, al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros aprobados en el estudio que sustenta la declaración de viabilidad del Proyecto y a realizar las acciones necesarias para la sostenibilidad del mismo. A.4.- PLAZOS DE EVALUACIÓN CUADRO N°2 PLAZOS DE EVALUACIÓN DE LOS PIP MENORES, PIP O PROGRAMAS DE INVERSIÓN DETALLE. PLAZOS DE EVALUACIÓN. PIP MENORES. La OPI tiene un plazo no mayor de diez (10) días hábiles, a partir de la fecha de recepción del Perfil Simplificado, para emitir el Formato SNIP-06. La OPI y la DGPM tienen, cada una, un plazo no mayor de:. PIP O PROGRAMA DE INVERSIÓN. a.-Treinta (30) días hábiles para la emisión del Informe Técnico, a partir de la fecha de recepción del Perfil. b.- Cuarenta (40) días hábiles para la emisión del Informe Técnico, a partir de la fecha de recepción del estudio a nivel de Factibilidad. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas-DGPM. En el caso de solicitudes para aprobar Términos de Referencia de estudios de preinversión, la OPI y la DGPM tienen cada una, un plazo no mayor de quince (15) días hábiles, para emitir el Informe Técnico correspondiente. Estos plazos rigen a partir de la recepción de toda la información necesaria.. 23.

(24) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. A.5.- VIGENCIA DE LOS ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN Una vez aprobados los estudios de pre-inversión a nivel Perfil, Pre-factibilidad o Factibilidad tendrán una vigencia máxima de tres (3) años, contados a partir de su aprobación por la OPI correspondiente o de su declaración de viabilidad. Transcurrido este plazo sin haber proseguido con la siguiente etapa del Ciclo del Proyecto, el último estudio de pre-inversión aprobado deberá volver a evaluarse. B.- LA FASE DE INVERSIÓN: Un PIP ingresa en la fase de inversión luego de ser declarado viable. La Fase de Inversión comprende la elaboración del Estudio Definitivo, Expediente Técnico u otro documento equivalente, y la ejecución del PIP.  La elaboración de los estudios definitivos o expedientes técnicos detallados debe ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la declaración de viabilidad y observar el cronograma de ejecución del estudio de pre-inversión con el que se declaró la viabilidad. Los estudios definitivos o los expedientes técnicos detallados tienen una vigencia máxima de tres (3) años a partir de su conclusión. Transcurrido este plazo, sin haberse iniciado la ejecución del PIP, la OPI y la DGPM, cuando corresponda, deberán evaluar nuevamente el estudio de pre-inversión que sustentó la declaratoria de viabilidad del PIP.  La ejecución del proyecto debe basarse en el cronograma de ejecución previsto en los estudios de pre-inversión del mismo, a fin que el proyecto genere los beneficios estimados de manera oportuna. Para ello, deberán programarse los recursos presupuestales necesarios para que el proyecto se ejecute en los plazos previstos. La UE deberá supervisar permanentemente el avance del mismo, verificando que se mantengan las condiciones y parámetros establecidos en el estudio definitivo y que se mantenga el cronograma previsto en el Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado. La Fase de Inversión culmina luego de que el PIP ha sido totalmente ejecutado, liquidado y de corresponder, transferido a la entidad responsable de su operación y mantenimiento. Habiendo cumplido con lo anteriormente indicado, la UE debe elaborar el Informe de Cierre del PIP y remitir dicho informe al Órgano que declaró la viabilidad. Recibido el Informe de Cierre del PIP, el Órgano que declaró la viabilidad, lo registra en el Banco de Proyectos.. 24.

(25) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. C.- LA FASE DE POST INVERSIÓN: La post inversión comprende la operación y mantenimiento del proyecto así como la evaluación ex post. Esta última fase se inicia cuando se ha cerrado la ejecución del proyecto y éste ha sido transferido a la Entidad responsable de su operación y mantenimiento. En esta fase, y durante todo su periodo de vida útil, se concreta la generación de beneficios del proyecto.  Operación y mantenimiento: La entidad responsable de su operación y mantenimiento, deberá priorizar la asignación de los recursos necesarios para dichas acciones.  Evaluación ex-post: Es un proceso que permite investigar en qué medida las metas alcanzadas por el proyecto se han traducido en los resultados esperados en correlación con lo previsto durante la fase de pre-inversión. Las Unidades Ejecutoras, en coordinación con la Oficina de Programación e Inversiones que evaluó el proyecto, son las responsables por las evaluaciones ex post de los PIP que ejecutan. El SNIP se ha ido adaptando al cambio en las condiciones legales del país, porque inicialmente el proceso de evaluación se realizaba directamente en la Dirección General de Programación Multianual DGPM, en la ciudad de Lima, pero posteriormente, en el marco de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 y la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº27972, se pasó a un esquema de descentralización de las funciones a través de las Oficinas de Programación de Inversiones (OPI) en cada departamento ó región. La Dirección General de Programación Multianual ahora denominada Dirección General de Política de Inversiones del SNIP ha realizado muchos esfuerzos por mejorar el proceso del Ciclo de Proyecto. Sin embargo, lo más desarrollado ha sido la base metodológica y operativa para la fase de Pre-inversión, mientras que han sido escasos los avances en materia de instrumentos y procesos para la inversión y Postinversión. 1.4.4.- EL SISTEMA DE CONTRATACIONES DEL ESTADO En julio del 2008, se publicó la Nueva Ley de Contrataciones del Estado aprobada mediante D.L. 1017 y, en enero del 2009, se publicó su Reglamento aprobado. 25.

(26) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. mediante D.S. N° 184-2008-EF. Esta nueva normativa entró en vigencia el 01 de febrero del 2009. El Organismo Supervisor de Las Contrataciones del Estado – OSCE15 El OSCE es un organismo público adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, con personería jurídica de derecho público, goza de autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera, constituyendo Pliego Presupuestal. Este Organismo está encargado de promover el cumplimiento de la normativa de contrataciones del Estado peruano. Ejerce competencia en el ámbito nacional y promueve las mejores prácticas en los procesos de contratación de bienes, servicios y obras. A.- FUNCIONARIOS Y ÓRGANOS ENCARGADOS DE LAS CONTRATACIONES A cargo de las contrataciones están los siguientes funcionarios y dependencias de la Entidad: El Titular de la Entidad, como la más alta autoridad ejecutiva de conformidad con sus normas de organización, el Área Usuaria, es la dependencia cuyas necesidades pretenden ser atendidas con determinada contratación, el Órgano encargado de las contrataciones, que realiza las actividades relativas a la gestión del abastecimiento al interior de una Entidad y el Comité Especial, encargado de seleccionar al proveedor que brindará los bienes, servicios u obras requeridos por el Área Usuaria a través de determinada contratación. Los funcionarios y servidores del Órgano encargado de las contrataciones deberán ser profesionales y/o técnicos debidamente certificados. B.- PLAN ANUAL DE CONTRATACIONES Cada Entidad elaborará su Plan Anual de Contrataciones, el cual deberá prever todas las contrataciones de bienes, servicios y obras que se requerirán durante el año fiscal, con independencia del régimen que las regule o su fuente de financiamiento, así como de los montos estimados y tipos de procesos de selección previstos. Los montos estimados a ser ejecutados durante el año fiscal correspondiente deberán estar comprendidos en el presupuesto institucional. El Plan Anual de Contrataciones será aprobado por el Titular de la Entidad y deberá ser publicado en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE).. 15. Disponible en: www.osce.gob.pe.. 26.

(27) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. C.- EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN El Expediente de Contratación se inicia con el requerimiento del Área Usuaria. Éste debe contener la información referida a las características técnicas de lo que se va a contratar, el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, el valor referencial, la disponibilidad presupuestal, el tipo de proceso de selección, la modalidad de selección, el sistema de contratación, la modalidad de contratación a utilizarse y la fórmula de reajuste de ser el caso. D.-VALOR REFERENCIAL El órgano encargado de las contrataciones en cada Entidad determinará el Valor Referencial de contratación con el fin de establecer el tipo de proceso de selección correspondiente y gestionar la asignación de los recursos presupuestales necesarios. Cuando se trate de proyectos de inversión, el valor referencial se establecerá de acuerdo al monto de inversión consignado en el estudio de pre-inversión que sustenta la declaración de viabilidad. CUADRO N°3 PLAZOS DEL VALOR REFERENCIAL El Valor Referencial no podrá tener una antigüedad mayor a los seis EN EL CASO DE OBRAS. (6) meses contados desde la fecha de la convocatoria del proceso respectivo. La antigüedad del Valor Referencial no podrá ser mayor a tres (3). EN EL CASO DE BIENES Y meses contados a partir de la aprobación del Expediente de SERVICIOS Contratación. Fuente: LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO-D.L. 1017. E.- MECANISMOS DE CONTRATACIÓN Los procesos de selección son:  Licitación Pública, que se convoca para la contratación de bienes y obras, dentro de los márgenes que establecen las normas presupuestarias.  Concurso Público, que se convoca para la contratación de servicios, dentro de los márgenes establecidos por las normas presupuestarias.  Adjudicación Directa, que se convoca para la contratación de bienes, servicios y ejecución de obras, conforme a los márgenes establecidos por las normas presupuestarias. La Adjudicación Directa puede ser Pública o Selectiva.. 27.

(28) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. La Adjudicación Directa Pública se convoca cuando el monto de la contratación es mayor al cincuenta por ciento (50%) del límite máximo establecido para la Adjudicación Directa en las normas presupuestarias. En caso contrario, se convoca a Adjudicación Directa Selectiva.  Adjudicación de Menor Cuantía, que se convoca para la contratación de bienes, servicios y obras, cuyos montos sean inferiores a la décima parte del límite mínimo establecido por las normas presupuestarias para las Licitaciones Públicas o Concursos Públicos, según corresponda; la contratación de expertos independientes para que integren los Comités Especiales; y, los procesos declarados desiertos, cuando corresponda de acuerdo a lo establecido en el artículo 32° de la presente Ley. CUADRO N°4 TOPES (*) PARA CADA PROCESO DE SELECCIÓN PARA LA CONTRATACIÓN DE BIENES, SERVICIOS Y OBRASRÉGIMEN GENERAL Año Fiscal 2013 y en Nuevos Soles PROCESO DE SELECCIÓN BIENES SERVICIOS OBRAS LICITACIÓN PÚBLICA. > = a 400,000. CONCURSO PÚBLICO. > = a 1'800,000 > = a 400,000. < de 400,000. < de 400,000. < de 1'800,000. ADJUDICACIÓN. > de 200,000. > de 200,000. > de 900,000. DIRECTA. < = a 200,000. < = a 200,000. < = a 900,000. > = a 40,000. > = a 40,000. > = a 180,000. < de 40,000. < de 40,000. < de 180,000. PÚBLICA. SELECTIVA. MENOR CUANTÍA. > de > de 11,100(**). 11,100(**). > de 11,100(**). Fuente: Dirección del SEACE-OSCE (*)Art. N°13 de la Ley N° 29951 Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2013 y Art. N° 19 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante D.S.N° 184-2008.EF. (**)Decreto Supremo N° 264-2012-EF publicado en el diario oficial El Peruano el 20-12-12 y el Art. N°3 numeral 3.3 i) de la Ley de contrataciones del Estado, aprobado mediante D.L. N° 1017.. F.- ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN Los procesos de selección contendrán las etapas siguientes, salvo las excepciones establecidas en la ley:. 28.

(29) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. GRÁFICO N°2 ETAPAS DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN. Fuente: LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO-D.L.1017. En los procesos de Adjudicación Directa y Adjudicación de Menor Cuantía para obras y consultoría de obras se fusionarán las etapas 3 y 4. Asimismo, en los procesos de Adjudicación de Menor Cuantía para bienes y servicios no se incluirán en el proceso las etapas 3, 4 y 5.. G.-CÓMPUTO DE PLAZOS DURANTE EL PROCESO DE SELECCIÓN CUADRO N°5 PLAZOS DE ACUERDO AL MECANISMO DE CONTRATACIÓN MECANISMO DE CONTRATACIÓN. PLAZOS  Entre las fechas de convocatoria y de presentación de propuestas no deberán mediar menos de veintidós (22) días hábiles,. LICITACIÓN PÚBLICA Y CONCURSO PÚBLICO. computados a partir del día siguiente de la publicación de la convocatoria en el SEACE.  Entre la integración de las Bases y la presentación de propuestas no podrán mediar menos de cinco (5) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la publicación de las Bases integradas en el SEACE.  No menos de diez (10) días hábiles entre la convocatoria y la presentación de propuestas y tres (3) días hábiles entre la. ADJUDICACIÓN DIRECTA. integración de las bases y la presentación de las propuestas.. 29.

(30) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO.  Desde la convocatoria hasta la fecha de presentación de las propuestas existirá un plazo no menor de dos (2) días hábiles.. ADJUDICACIÓN DE.  En el caso de Adjudicaciones de Menor Cuantía derivadas de. MENOR CUANTÍA PARA. Licitaciones Públicas, Concursos Públicos y Adjudicaciones. BIENES Y SERVICIOS. Directas declaradas desiertas, el plazo será no menor de seis (6) días hábiles.  Desde la convocatoria hasta la fecha de presentación de. ADJUDICACIONES DE MENOR CUANTÍA PARA. propuestas deberán mediar no menos de seis (6) días hábiles.. En el caso de Adjudicaciones de Menor Cuantía derivadas de. LA CONSULTORÍA DE. Licitaciones Públicas, Concursos Públicos y Adjudicaciones. OBRAS O EJECUCIÓN DE. Directas declaradas desiertas, el plazo será no menor de ocho (8). OBRAS. días hábiles.16 Fuente: LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO-D.L.1017. GRÁFICO N°3 PLAZOS ESTABLECIDOS PARA CADA TIPO DE PROCESO, SEGÚN NORMATIVA DE CONTRATACIONES (D. Leg. N° 1017 y D.S. N° 138-2012-EF). (1) Modificación del Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, publicado el 7 de agosto del 2012 * Cuando se hayan presentado dos o más propuestas. En caso contrario, el consentimiento de la Buena Pro se producirá el mismo día de la notificación de su otorgamiento.. Fuente: LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO-D.L.1017 16. Modificado mediante Decreto Supremo Nº 021-2009-EF publicado el 01 de febrero de 2009.. 30.

(31) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. 1.4.5.- PRESUPUESTO PÚBLICO17 Es un instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de metas de cobertura con equidad, eficacia y eficiencia por las entidades públicas. Establece los límites de gasto durante el año fiscal por cada una de las entidades del sector público y los ingresos que los financian, acorde con la disponibilidad de los fondos públicos, a fin de mantener el equilibrio fiscal. El presupuesto Público se divide en tres grandes rubros: CUADRO N°6 RUBROS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO GASTOS CORRIENTES O FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO. Compuesto. por. remuneraciones,. salarios, honorarios,. viáticos, y todo aquello que le permite funcionar al Estado.. GASTO DE CAPITAL O INVERSIÓN PÚBLICA. SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA O PAGO DE LA DEUDA EXTERNA E INTERNA. Son aquellos que tienen por finalidad la. Compuesto por los desembolsos que. formación. se. de. capital,. por. ejemplo:. hacen. a. acreedores. externos. empresas públicas, carreteras, represas,. (países ricos y Bancos Internacionales,. hidroeléctricas,. etc.) e internos (Banco de la Nación,. puentes,. tecnología,. compra de acciones y otros valores, etc.. Oficina de Pensiones, etc.), tanto en capital como en intereses.. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. 1.4.6.-PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA (PIA) 18 Presupuesto inicial de la entidad pública aprobado por su respectivo Titular con cargo a los créditos presupuestarios establecidos en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo. En el caso de las Empresas y Organismos Públicos Descentralizados de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, los créditos presupuestarios son establecidos mediante Decreto Supremo. 1.4.7.-PRESUPUESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO (PIM)19 Presupuesto actualizado de la entidad pública a consecuencia de las modificaciones presupuestarias, tanto a nivel institucional como a nivel funcional programático, efectuadas durante el año fiscal, a partir del PIA.. 17. Ministerio de Economía y Finanzas. “Presupuesto del Sector Público - Fases”. Disponible en: http://www.mef.gob.pe Ministerio de Economía y Finanzas. “Conceptos Básicos sobre Inversión Pública”. Disponible en: http://www.mef.gob.pe. 19 IDEM 18. 31.

(32) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. 1.4.8.-GASTO DEVENGADO20 Reconocimiento de una obligación de pago derivado del gasto comprometido previamente registrado. Se formaliza a través de la conformidad del área correspondiente en la entidad pública o Unidad Ejecutora que corresponda respecto de la recepción satisfactoria de los bienes y la prestación de los servicios solicitados y se registra sobre la base de la respectiva documentación sustentatoria. 1.4.9.- GASTO GIRADO21 Proceso que consiste en el registro del giro efectuado sea mediante la emisión del cheque, la carta orden o la transferencia electrónica con cargo a la correspondiente cuenta bancaria para el pago parcial o total de un gasto devengado debidamente formalizado y registrado. 1.5.-HIPÓTESIS Los factores que han limitado la Ejecución del Gasto Presupuestal de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad durante el período 2005-2012 han sido los deficientes procesos administrativos que se siguen para realizar la inversión y la escasez de personal y consultores especializados para desarrollar el Ciclo del Proyecto establecido en el Sistema Nacional de Inversión Pública.. 20. Ministerio de Economía http://www.mef.gob.pe. 21 IDEM. y. Finanzas.. “Conceptos. Básicos. sobre. Inversión. Pública”.. Disponible. en:. 32.

(33) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. II.. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN. Tipo de Diseño:.  No Experimental, porque se realizará sin manipular deliberadamente las variables, se observará el fenómeno tal como se encuentra dentro de su contexto..  Longitudinal, debido a que se recolectarán datos a través del tiempo en un punto o período específico, para luego hacer inferencias respecto al cambio, sus determinantes y consecuencias..  Explicativo, debido a que el propósito de la presente investigación es determinar los principales factores que han limitado la Ejecución del Gasto Presupuestal de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad, para el período 2005-2012, mediante el establecimiento de relaciones causa-efecto.. Donde: Variable Independiente (X): Los factores limitantes de la Ejecución del Gasto Presupuestal de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad, los cuales son:  Los deficientes procesos administrativos que sigue el Gobierno Regional La Libertad para realizar la inversión.  La escasez de personal y de consultores especializados para desarrollar el Ciclo del Proyecto establecido en el SNIP. Variable Dependiente (Y):  El Gasto Presupuestal de Inversión Pública del Gobierno Regional La Libertad. 2.1.-MATERIAL Y MÉTODOS 2.1.1. MATERIAL DE ESTUDIO:.  Población: Los recursos presupuestales asignados al Gobierno Regional La Libertad, para gastos de Inversión Pública..  Muestra: Los recursos presupuestales asignados al Gobierno Regional La Libertad, para gastos de inversión Pública durante el período 2005-2012.. 33.

(34) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. 2.1.2.- MÉTODOS:.  Histórico-Estadístico, porque se recopiló, elaboró e interpretó datos numéricos y su evolución de los mismos a través de los años..  Analítico- Sintético: El método analítico porque la investigación consiste en una serie de investigaciones minuciosas tratando de desagregar al máximo nuestro objetivo de estudio, con la finalidad de reconocer los factores que han limitado la Ejecución del Gasto Presupuestal de Inversión Pública en el Gobierno Regional La Libertad durante el período 2005-2012 y sintetizar los más importantes para su análisis detallado..  Deductivo-Inductivo: El método deductivo porque permitirá interpretar la Ejecución del Gasto Presupuestal de Inversión Pública y el método inductivo para generalizar el conjunto de factores que limita su ejecución.. 2.2.-TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE DATOS En la presente investigación se utilizó las siguientes técnicas e instrumentos:.  Análisis. documental de todos los reportes, documentos y ficha de BPIP22 de. proyectos que contienen información de Pre-inversión, Inversión y Post-inversión necesarios para la elaboración del presente trabajo de investigación..  Así. mismo se aplicó entrevistas, en las cuales se utilizó como instrumento el. cuestionario, a los funcionarios y profesionales de las áreas involucradas con el proceso SNIP, en la Unidad Ejecutora 001 Sede Central del Gobierno Regional La Libertad para determinar su visión general del proceso para la formulación de estudios de Pre-inversión y de ejecución de proyectos, así como también las principales limitaciones y falencias de los mismos.. 2.3.-ESTRATEGIAS METODOLÓGICAS El procedimiento metodológico que se utilizó es el siguiente: Elección del tema e indagaciones preliminares, determinación de la realidad problemática, justificación y planteamiento del problema, elaboración del marco teórico, formulación de la hipótesis. 22. Banco de Proyectos de Inversión Pública, el cual es un aplicativo informático que sirve para almacenar, actualizar, publicar y consultar información resumida, relevante y estandarizada de los proyectos de inversión pública en su fase de preinversión.. 34.

(35) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. y objetivos, posteriormente se procedió a la recolección, procesamiento y análisis de los datos de la siguiente manera:  Se analizaron los informes anuales de evaluación de la ejecución presupuestal, referidos al gasto de inversión del período 2005-2012. Así mismo se analizaron los informes de evaluación anual de los Planes de trabajo Institucionales, las Memorias Anuales, Informes de Audiencias Públicas del Gobierno Regional La Libertad, informes de Gestión, Informes de personal del Área de Escalafón.  Luego en el Banco de Proyectos SNIP se identificó los Proyectos de Inversión Pública que cuentan con el ciclo completo del proyecto, desde su formulación en la fase de pre-inversión hasta su liquidación, para determinar las deficiencias en los procesos administrativos y el tiempo que dura el proceso SNIP.  A fin de complementar el análisis de los procesos y la disponibilidad de recursos humanos especializados para la implementación de las fases del ciclo del proyecto, se procedió a entrevistar a los funcionarios y profesionales de las áreas involucradas con el proceso SNIP, en la Unidad Ejecutora 001 Sede Central del Gobierno Regional La Libertad. Finalmente se analizó y procesó la información recopilada de los documentos y las entrevistas, luego se procedió a la redacción y presentación del informe de tesis para su sustentación.. 35.

(36) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. III. a.. RESULTADOS ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO ASIGNADO PARA INVERSIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD, PERIODO 2005-2012.. El Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) del Gobierno Regional de La Libertad presentan una tendencia creciente desde el año 2005 hasta el año 2012, tal como se puede apreciar en el Gráfico N°4. CUADRO N° 7 GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD: PRESUPUESTO ASIGNADO PARA GASTO DE INVERSIÓN A NIVEL DE PIA Y PIM PERÍODO 2005-2012 EN MILES DE NUEVOS SOLES (S/.) AÑOS. PIA. PIM. 2005. 49,175. 80,453. 2006. 55,228. 85,200. 2007. 87,148. 171,949. 2008. 148,145. 264,647. 2009. 107,255. 292,517. 2010. 145,678. 372,724. 2011. 132,228. 288,372. 2012. 139,634. 226,235. Fuente: MEF- SIAF. Entre los años 2005 y 2012, el Gobierno Regional La Libertad tuvo un incremento de su presupuesto para inversión a nivel de PIM de 181%.. En términos absolutos, entre los años 2005 y 2012, se aprecia una diferencia sustancial en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM), pues el PIM pasó de S/. 80 millones 453 mil nuevos soles en el año 2005 a S/. 226 millones 235 mil nuevos soles en el año 2012 (Un incremento de S/. 145 millones 782 mil nuevos soles, alcanzando su punto más alto en el año 2010 donde el presupuesto de inversión fue de S/.372 millones 724 mil nuevos soles).. 36.